Основы организации муниципального управления

ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ 
МУНИЦИПАЛЬНОГО 
УПРАВЛЕНИЯ

С.Ю. НАУМОВ
Е.С. ВЕДЯЕВА
А.А. ГРЕБЕННИКОВА

2-е издание, переработанное и дополненное

Рекомендовано Межрегиональным учебно-методическим советом профессионального образования 
в качестве учебного пособия для студентов высших учебных заведений, 
обучающихся по направлению подготовки 38.03.04 «Государственное и муниципальное управление» 
(квалификация (степень) «бакалавр») (протокол № 13 от 16.09.2019)

УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ

                                   Москва                                        2020

ИНФРА-М

УДК 351/354(075.8)
ББК 67.401я73
 
Н34

Наумов С.Ю.
Н34  
Основы организации муниципального управления : учебное пособие / С.Ю. Наумов, Е.С. Ведяева, А.А. Гребенникова. — 2-е изд., перераб. и доп. — Москва : ФОРУМ : ИНФРА-М, 2020. — 375 с. — (Высшее 
образование: Бакалавриат). — DOI 10.12737/1018188.

ISBN 978-5-00091-681-0 (ФОРУМ)
ISBN 978-5-16-015128-1 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-107631-6 (ИНФРА-М, online)

Учебное пособие раскрывает основные темы по дисциплинам муниципального блока и призвано формировать уровень подготовки обучающихся, определенный как государственными стандартами, так и дополнительными требованиями, устанавливаемыми образовательными учреждениями.
Соответствует требованиям федеральных государственных образовательных стандартов высшего образования последнего поколения.
Для студентов-бакалавров образовательных организаций высшего образования и слушателей организаций дополнительного профессионального образования, а также для преподавателей, государственных и муниципальных служащих, депутатов и всех, интересующихся вопросами становления и развития 
системы государственного и муниципального управления в России.

УДК 351/354(075.8)
ББК 67.401я73

Р е ц е н з е н т ы:
Зюзин С.Ю., кандидат экономических наук, министр по делам территориальных образований Саратовской области;
Чаннов С.Е., доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой 
служебного и трудового права Поволжского института управления имени 
П.А. Столыпина — филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации

ISBN 978-5-00091-681-0 (ФОРУМ)
ISBN 978-5-16-015128-1 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-107631-6 (ИНФРА-М, online)

© Наумов С.Ю., Ведяева Е.С., 
Гребенникова А.А., 2009
© Наумов С.Ю., Ведяева Е.С., 
Гребенникова А.А., 2020, 
с изменениями
© ФОРУМ, 2020

Список принятых сокращений

Конституция РФ — Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) с учетом поправок, 
внесенных законами Российской Федерации о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, 
от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ
БК РФ — Бюджетный кодекс Российской Федерации 
от 31.07.1998 № 145-ФЗ
ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации: часть 
первая от 30.11.1994 № 51-ФЗ; часть вторая от 26.01.1996 № 14-ФЗ; 
часть третья от 26.11.2001 № 146-ФЗ; часть четвертая от 18.12.2006 
№ 230-ФЗ
ЖК РФ — Жилищный кодекс Российской Федерации 
от 29.12.2004 № 188-ФЗ
ЗК РФ — Земельный кодекс Российской Федерации 
от 25.10.2001 № 136-ФЗ
КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ
НК РФ — Налоговый кодекс Российской Федерации: часть 
первая от 31.07.1998 № 146-ФЗ; часть вторая от 05.08.2000 
№ 117-ФЗ
Закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ — Федеральный закон 
от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации 
местного самоуправления в Российской Федерации»
Закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ — Федеральный закон от 12.01.1996 
№ 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»
Закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ — Федеральный закон 
от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных 
прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»
Закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ — Федеральный закон 
от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации 
местного самоуправления в Российской Федерации»
Закон от 19.06.2004 № 54-ФЗ — Федеральный закон 
от 19.06.2004 № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, 
шествиях и пикетированиях»
ЖКХ — жилищно-коммунальное хозяйство
ЗАТО — закрытое административно-территориальное образование

КМРВЕ — Конгресс местных и региональных властей Европы
КПСС — Коммунистическая партия Советского Союза (1898–
1991)
Минюст России — Министерство юстиции Российской Федерации
МРОТ — минимальный размер месячной оплаты труда, устанавливаемый федеральным законом
ООН — Организация Объединенных Наций
СМИ — средства массовой информации
СНГ — Содружество Независимых Государств
ТОС — территориальное общественное самоуправление
ТСЖ — товарищество собственников жилья
ЦК КПСС — Центральный комитет Коммунистической партии 
Советского Союза

Введение

Становление современной системы муниципального управления проходит с определенными трудностями, что отчасти вызвано недостаточной изученностью отечественного и зарубежного 
опыта организации местной власти.
Новая модель муниципального управления принципиально отличается от своей предшественницы — советской модели местного 
управления. В советском обществе существовала единая система 
представительных органов власти — Советы народных депутатов, 
построенных на общих принципах: демократического централизма, 
единства Советов всех уровней, их верховенства в системе государственных органов.
В настоящее время в соответствии с Конституцией РФ 
(ст. 12) органы местного самоуправления выделены из системы 
органов государственной власти, они самостоятельны как в организационном, так и в финансово-экономическом отношении.
Сегодня в России строится новая система муниципальной 
власти, реализуется Закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ. Базовой идеей 
Закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ является изменение территориальной структуры местного самоуправления: создание двух уровневой модели муниципального управления и выделение семи 
видов муниципальных образований: городские и сельские поселения, муниципальные районы, городские округа, городские округа 
с внутригородским делением и внутригородские районы, а также 
внутригородские территории городов федерального значения. Законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ также закреплены новые принципы 
установления границ муниципальных образований: численность 
и плотность населения, пешая и транспортная доступность, развитая инфраструктура.
Особенностью Закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ является то, что 
каждый из видов муниципальных образований призван решать 
присущие только ему вопросы местного значения, т.е. вопросы 
местного значения поселения не совпадают с вопросами местного 
значения муниципального района и городского округа. Важным 
является также то, что различные муниципальные образования 
имеют различные доходные источники, рассчитываемые исходя 
из их потребностей.
Существенным изменениям также подверглись организационные основы местного самоуправления. Закон от 06.10.2003 

№ 131-ФЗ очень подробно регулирует систему органов местного 
самоуправления, вплоть до определения численности депутатов представительных органов местного самоуправления и порядка занятия должности главы местной администрации. Закон 
от 06.10.2003 № 131-ФЗ запрещает совмещение главой муниципального образования функций главы администрации и председателя представительного органа. Он передает представительному 
органу большие полномочия, в том числе право определять главу 
администрации, заключать с ним договор, контролировать его деятельность и в случае необходимости отстранять его от должности. 
Впервые введена контрактная система для главы местной администрации.
Закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ значительно расширяет перечень форм непосредственного осуществления населением местного 
самоуправления, включая в него многие формы, существующие 
и в настоящее время, но не нашедшие отражения в действующем 
федеральном законодательстве, например, голосование по отзыву депутата, сход граждан, публичные слушания, конференция 
граждан, опрос и т.п.
В Законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ более детально прописаны 
вопросы финансового обеспечения деятельности органов местного 
самоуправления. Впервые закрепляется возможность проведения 
банкротства муниципального образования. Также вводится запрет на так называемые нефинансируемые мандаты, т.е. передачу 
муниципальным образованиям отдельных государственных полномочий, не обеспеченных необходимыми финансовыми и материальными средствами. Вместе с тем сохраняется режим отрицательных трансфертов.
Закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ упорядочивает систему ассоциаций муниципальных образований, закрепляя обязательность 
вступления муниципальных образований в региональные ассоциации, которые, в свою очередь, должны объединиться в Единое 
общероссийское объединение муниципальных образований.
Изменения и дополнения в Закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ начали вноситься практически сразу же после его принятия. Всего 
за это время в него внесено более 300 основных изменений и дополнений. Причем это число не включает внесенных или исключенных 
слов, оборотов и т.п., а относится только к содержательным изменениям и дополнениям. Такое значительное количество внесенных 
изменений и дополнений направлено на устранение правовых 
пробелов и коллизий, а также юридико-технических неточностей 
в системе правового регулирования муниципального управления.

Новая модель местного самоуправления при всем многообразии 
территориальных и организационных форм осуществления 
местного самоуправления представляет единую систему местной 
власти и составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации. Становление новой модели местного самоуправления в России представляет собой сложный и длительный 
процесс. Муниципальная реформа еще далека от своего завершения, требуется доработка нормативно-правовой базы местного 
самоуправления, предстоит большая работа по ее реализации 
на практике.
В этой связи особое внимание уделяется преподаванию дисциплин муниципального цикла.
Учебное пособие «Основы организации муниципального управления» может быть полезно при изучении таких дисциплин, как 
«Местное самоуправление», «Муниципальное право», «Муниципальный менеджмент» и т.п.
Дисциплина «Местное самоуправление» является одной из основных дисциплин профессионального цикла. Она преподается 
бакалаврам, имеющим определенные знания в области теории 
и истории государства и права, конституционного и административного права, служебного и муниципального права, а также других 
юридических дисциплин. Поэтому на данном этапе главная задача 
преподавателя — на базе уже имеющихся у бакалавров знаний помочь им освоить новую для них дисциплину.
Цель освоения дисциплины «Местное самоуправление» — 
формирование у бакалавров навыков осуществления профессиональной деятельности на основе норм конституционного, административного, служебного и муниципального права, навыков применения методов и инструментов муниципального управления.
Соответственно, задачами изучения дисциплины «Местное самоуправление» являются:
 
• формирование представления о принципах, методах, инструментах муниципального управления, о содержании и инструментах реформ в сфере муниципального управления;
 
• формирование умения применять нормы конституционного, административного, служебного и муниципального права в профессиональной деятельности, определять перечень инструментов правового регулирования конкретной ситуации в деятельности органов местного самоуправления;
 
• формирование представления о методологии разработки 
и реализации муниципальной политики.

В результате изучения дисциплины бакалавры должны:
знать
 
• теоретические, правовые, организационные и финансово-экономические основы муниципального управления;
уметь
 
• применять нормы конституционного, административного, служебного и муниципального права в профессиональной деятельности;
 
• формировать набор инструментов правового регулирования 
конкретной ситуации в деятельности органов местного самоуправления;
владеть
 
• навыками осуществления профессиональной деятельности 
на основе норм конституционного, административного, служебного и муниципального права.
Дисциплина «Местное самоуправление» ориентирована на подготовку бакалавров для эффективного решения вопросов местного 
значения и управления муниципальными образованиями.

Глава 1. 
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ 
МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

1.1. ОСНОВНЫЕ ТЕОРИИ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ 
И САМОУПРАВЛЕНИЯ

Традиционно под термином «муниципальное управление» 
(от лат. munis — тяжесть, бремя; capio — беру, принимаю) понимают взятие городским и сельским поселением с разрешения правительства бремени общественной власти по выполнению общественных задач и решению хозяйственных вопросов местного значения1. Вместе с тем некоторые исследователи считают, что термин 
«муниципальное управление» произошел от лат. municipes — «неримские граждане» и означает повинность неримских общин, жители которых не имели римского гражданства. Отсутствие гражданства уменьшало экономические и политические возможности 
муниципиев, поскольку они не могли в полной мере применять 
нормы римского права, что ставило муниципальное управление 
в зависимость от центрального2.
На разных этапах развития отечественной и зарубежной 
истории термины «муниципальное управление», «местное самоуправление» понимались по-разному — в зависимости от роли государства и места муниципального управления в обществе. Разные 
подходы к природе муниципального управления позволили создать различные теории местного самоуправления. Под теориями 
местного самоуправления понимаются отечественные и зарубежные учения о возникновении и эволюции муниципального 
управления (местного самоуправления) как децентрализованной 
формы управления, а также теоретические концепции местного самоуправления. В мировой истории наиболее были распространены 
такие теории, как теория свободной общины, общественная теория 
самоуправления, государственная теория управления, теория дуа
1 
Велихов Л.А. Основы городского хозяйства: Общее учение о городе, его 
управлении, финансах и методах хозяйства. М.: Наука, 1996. С. 230.
2 
Постовой Н.В., Таболин В.В., Черногор Н.Н. Муниципальное право России: 
учебник для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / под ред. Н.В. Постового. М.: Юриспруденция, 2016.

лизма муниципального управления, а также хозяйственная, политическая, юридическая и др.
Считается, что впервые идеи организации общинного управления были выражены французским политическим деятелем 
Жаком Гийомом Туре в 1790 г.
Именно Туре сформулировал такие основные понятия, как понятия:
 
• об общинных делах, присущих по своей природе муниципальному управлению изначально;
 
• о делах государственных, которые передаются государством органам местного самоуправления1.
Впоследствии эти идеи нашли отражение в Конституции 
Бельгии и получили развитие в различных теориях муниципального управления и самоуправления.
Наиболее полные определения местного самоуправления стали 
появляться в середине XIX в. одновременно в России и ряде зарубежных стран. Одним из первых, кто сформулировал целостную 
концепцию самоуправляемых общин, был французский государственный деятель, историк и литератор Алексис де Токвиль. Центральной идеей в концепции де Токвиля является мысль о том, 
что первоначальным источником власти в стране является не государство в лице своих представительных органов, а индивиды, 
добровольно объединившиеся в общины и сами управляющие 
своими собственными делами. Центральное правительство рассматривалось как своеобразная сдерживающая инстанция, к помощи 
которой следует прибегать лишь в крайних случаях, когда личная 
инициатива представителей общины бессильна. А. де Токвиль, высоко оценивая общественные свободы, в своей книге «Демократия 
в Америке» писал: «Общинные институты играют для установления независимости ту же роль, что и начальные школы для науки; 
они открывают народу путь к свободе и учат его пользоваться этой 
свободой. Без общинных институтов нация может сформировать 
свободное правительство, однако истинного духа свобод она так 
и не приобретет. Скоропреходящие страсти, минутные интересы, 
случайные обстоятельства могут создать лишь видимость независимости, однако деспотизм, загнанный внутрь общественного организма, рано или поздно вновь появится на поверхности»2.

1 
Цит. по: Велихов Л.А. Основы городского хозяйства: Общее учение о городе, 
его управлении, финансах и методах хозяйства. М.: Наука, 1996. С. 232.
2 
Цит. по: Там же. С. 234.