Территории с особым статусом в составе федеративных государств (конституционно-правовое исследование)

Москва
ИНФРА-М
2020

ТЕРРИТОРИИ С ОСОБЫМ
СТАТУСОМ В СОСТАВЕ
ФЕДЕРАТИВНЫХ
ГОСУДАРСТВ
(КОНСТИТУЦИОННОПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ)

È.Â. ÈÐÕÈÍ

МОНОГРАФИЯ

Ирхин И.В.
И84 
 
Территории с особым статусом в составе федеративных государств 
(конституционно-правовое исследование) : монография / И.В. Ирхин. — Москва : ИНФРА-М, 2020. — 217 с. — (Научная мысль). — 
DOI 10.12737/monography_5c3dc6e37850a6.50744079.

ISBN 978-5-16-014754-3 (print)
ISBN 978-5-16-107257-8 (online)

В монографии комплексно рассмотрены конституционно-правовые 
статусы территорий с особым статусом в составе федеративных государств 
в разрезе института территориальной автономии.
За основу исследования взят опыт конституционно-правового регулирования статусов автономных округов в сложносоставных субъектах Российской Федерации, административно-территориальных единиц с особым статусом в составе субъектов Российской Федерации, автономных 
округов в Индии, территории Нунавут в Канаде, неинкорпорированных 
территорий США.
Данная монография является одной из первых работ в отечественной 
юриспруденции, в которой исследование проведено в ракурсе территориальной автономии.
Предназначена для научных работников, аспирантов и студентов, 
а также всех читателей, интересующихся вопросами конституционного 
(публичного) права, теории государства и права.
УДК 342(075.4)
ББК 67.400

УДК 342(075.4)
ББК 67.400
 
И84

© Ирхин И.В., 2019
ISBN 978-5-16-014754-3 (print)
ISBN 978-5-16-107257-8 (online)

Введение

Конституционно-правовая практика современного периода 
является характерным отражением многообразия применяемых 
подходов институционализации статусов территориальных образований в составе федеративных государств. Наряду с муниципальными единицами, которые олицетворяют собой закономерность 
моделирования режима самоуправления локальными пространствами и сообществами, в составе федераций находятся территории, имеющие особый статус. Данный статус обусловливается 
объективно существующей необходимостью конституционноправовой персонификации отдельных территориальных единиц. 
В свою очередь, персонификация является производной действия 
различных переменных (национально-этнической, кастовой, социально-экономической, административной) и их оценкой с точки 
зрения имплементации публичными институтами государства.
Диверсификация конституционно-правовых статусов территорий в составе федеративных государств свидетельствует об актуальности применения адаптивных решений, синтезирующих 
в своей структуре унифицированные национальные принципы федеративного устройства и институты локальной персонификации. 
При этом основной интерес сфокусирован на анализе конституционно-правовых статусов территорий с особым статусом федераций 
в разрезе института территориальной автономии.
В концептуальном разрезе автономия рассматривается комплексно в трех измерениях: как принцип, форма территориальной 
организации сообщества и правовой режим. Такой подход позволяет рассматривать природу автономий в системном единстве 
присущих форм материализации.
Уделено внимание проблемам дихотомического деления автономий на политические и административные, отмечены «серые 
зоны» в структуре данной классификации. Сформулированы критерии квалификации внутригосударственных образований в качестве территориальных автономий, на основе которых обосновывается их градация на полные (сильные) и ограниченные (слабые).
В рамках настоящей работы проанализированы конституционно-правовые статусы входящих в состав субъектов РФ автономных округов и административно-территориальных единиц 
с особым статусом, неинкорпорированных территорий США, автономных округов Индии, территории Нунавут в составе Канады.

Глава 1
ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ПОДХОДЫ 
КВАЛИФИКАЦИИ И КЛАССИФИКАЦИИ 
ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ АВТОНОМИЙ 
В РОССИЙСКОЙ И ЗАРУБЕЖНОЙ НАУКЕ 
КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА

§1.1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ПОДХОДЫ КВАЛИФИКАЦИИ 
ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ АВТОНОМИЙ В РОССИЙСКОЙ 
И ЗАРУБЕЖНОЙ НАУКЕ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА

Современные модели государственно-территориального 
устройства характеризуются синхронно действующими тенденциями локализации, регионализации и глобализации. При реализации указанных тенденций актуализируются проблемы формирования и применения адаптированной модели урегулирования соответствующих столкновений (противоречий).
В данном аспекте территориальная разновидность автономии 
является одним из ключевых механизмов, способных содействовать 
материализации объективно возможных и взаимоприемлемых моделей организации и осуществления внутригосударственных отношений, в том числе путем формирования адаптивных правовых 
режимов и интеграции в соответствующие правовые пространства 
политико- и административно-территориальных единиц.
Следует отметить, что в литературе высказывается и иная точка 
зрения. Так, Г. Шурко считает, что «автономные институты рассчитаны на сдерживание стремления народа к сецессии и урегулирование 
социального раскола, но в действительности эти институты замораживают и даже усугубляют названные проблемы. Автономные институты 
могут обладать разрушительным, подрывным характером»1.

1 
Hrvoje Ćurko. Can Institutions of Autonomy Become Potentially “Subversive 
Institutions”? // P. CIRR. XXII (76). 2016. P. 56. См. также: Cornell Svante 
E. Autonomy as a Source of Conflict: Caucasian Conflicts in Theoretical 
Perspectives. World Poltitics 54 (2) 2002. P. 245–276; Hale Henry E. Divided We 
Stand: Institutional Sources of Ethnofederal State Survival and Collapse. World 
Poltics, 2004, 56 (2). P. 165–193.
 
Hale в работе: Roger Suso. Territorial Autonomy and Self-Determination Conflicts: 
Opportuniury and Willingness Cases from Bolivia, Niger, and Thailand. Barcelona: 
Institut Catalá Internacional per la Pau Barcelona, April, 2010. P. 11–12.

Следуя такой «пессимистической» логике, все формы самостоятельности внутригосударственных образований необходимо 
рассматривать в качестве «подрывных и разрушительных». Такая 
ориентация неизбежно приведет к тупиковой ситуации признания 
исключительной правомерности безграничной тотальной централизации и унификации. Однако при такой модели государственного 
устройства риски деформации как раз возрастают.
А. Лейпхарт обоснованно указывает, что «трудно себе представить, 
что установление унитарной и централизованной демократической 
системы позволит предотвратить отделение одного из сегментов, если 
сепаратистские настроения в нем имеют достаточно прочную основу»1.
Конструктивным представляется мнение о том, что «институт 
автономии является альтернативой сепаратизму и сецессии»2. 
Также заслуживает поддержки тезис, в соответствии с которым автономия выступает «третьим путем при выборе федерации и независимости, предоставляя большую гибкость и адаптивность в отношении потребностей региональных сообществ»3.
Р. Гангюли подчеркивает, что «концепция территориальной 
автономии обладает потенциалом для примирения двух парадоксальных задач суверенных государств и не имеющих государственности этнических наций: 1) сохранение территориальной целостности, суверенности государств; 2) признание прав этнических 
меньшинств на национальную родину (national homeland), больший 
объем возможностей быть услышанным (greater voice) и участвовать 
в управлении своей родиной, равные возможности для полноценного участия во всех аспектах жизни государства»4.
Н.В. Витрук справедливо отмечал, что «многообразие форм государственно-региональной и местной автономии в наибольшей 
мере способствует обеспечению и защите прав национальных меньшинств, этнических групп, их реального равенства во всех областях 
общественной и государственной жизни»5.

1 
Лейпхарт А. Демократия в многосоставных обществах: сравнительное исследование / Пер. с англ. под ред. А.М. Салмина, Г.В. Каменской. М., 1997. 
С. 80.
2 
Philipinnes Politics and Governance: An Introduction/ Noel M. Morada, Teresa 
S. Encarnacion Tadem, editors. Diliman, Quezon City. 2006. P. 460.
3 
Jaime Lluch. Autonomism and Federalism // Publius: The Journal of Federalism. 
2011. P. 21. Данный автор считает, что автономизм подразумевает использование автономных принципов и автономии как идеальной конституционной и политической сферы учета диверсификации. P. 2.
4 
Rajat Ganguly (ed.) Autonomy and Ethnic Conflict in South and South-East Asia. 
Routledge: London, 2012. P. 4–5.
5 
Витрук Н.В. Право, демократия и личность в конституционном измерении: 
(история, доктрина, практика). М., 2012. С. 135.

Необходимо учитывать, что институт территориальной автономии применяется в основном как инструмент кризисного управления, способного минимизировать / предотвратить конфликт 
между государством и отдельными локальными сообществами, 
найти конструктивный способ решения проблемных вопросов с сохранением территориальной целостности и единства государства.
Х. Ханнум подчеркивает, что «автономия не является панацеей, 
но представляет собой гибкий инструмент для политических и конституционных изменений»1.
Вместе с тем далеко не все автономные режимы являются эффективным инструментом достижения гармонии и стабильности. 
На результативность реализации усилий по формированию содержания конституционно-правового режима автономий влияют множество качественно различающихся факторов.
Так, институт автономии успешно реализован в качестве 
средства нормализации отношений между Швецией и Финляндией в рамках спора о принадлежности Аландских островов. Однако в Минданао автономия по факту есть только предпосылка для 
прочного полноценного и стабильного мира2.
Х.Х. Линц обоснованно указывает, что «если народ не готов 
к автономии, то после ее предоставления автономия становится 
либо бедствием, либо пародией»3.
В современной науке и практике единого подхода квалификации дефинитивной конструкции автономии до настоящего времени не выработано. В связи с этим отсутствует единство мнений 
относительно достаточности и обоснованности отнесения соответствующих конституционно-правовых статусов территорий к категории автономии, а также их общей численности.
Вместе с тем практика конструирования конституционно-правовых статусов автономных образований свидетельствует об их пестром видовом многообразии. В силу этого адаптация ориентированных на фиксацию научных категорий к анализу динамично развивающихся статусов автономий заранее имеет имплицированный 
риск несоответствий.
Д. Гарсия указывает на существующий «терминологический 
беспорядок, когда упоминается о субнациональных единицах при 

1 
Hurst Hannum. The Right to Autonomy: Chimera or solution? // Ethnicity 
and power in the contemporary world. Edited by Kumar Rupensinghe, Valery 
A. Tishkov. United Nations University Press. Tokyo — New York — Paris, 1996. 
P. 294.
2 
Amina Rasul. Analyzing Mindanao Autonomy. URL: www.iag.org.ph/index.php/
blog/669-archives-analyzing-mindanao-autonomy
3 
Хуан Х. Линц. Испанская демократия и государство автономий // Казанский федералист.

рассмотрении их в ракурсе концепции региона, федеративного сообщества, члена государства, федеративного и квазифедеративного 
штата, деволюционных единиц»1.
В этот список правомерно включить автономии ввиду диверсифицированных и разноплановых форм их материализации. 
При этом формальная модель конституционно-правового статуса 
автономии может отражать лишь некоторые компоненты ее реальной формы и содержания2. В этой связи компаративистский 
анализ должен основываться и производиться на основе всей совокупности факторов, отражающих природу территориальной автономии, поскольку это как раз тот случай, когда «закон не проливает 
свет на закон»3.
Сравнительные исследования не могут и не должны базироваться на изучении только законодательства. Д.А. Керимов обоснованно указывал, что компаративистский метод «должен использоваться не только для сопоставления законодательства различных стран, практики их реализации и эффективности действия, 
но для изучения географических, природно-климатических, экономических, политических, социальных, национально-культурных 
и прочих детерминант их законодательств и процессов их реализации, эффективности, действенности, результативности»4.
Схожую точку зрения высказывает Ю.А. Тихомиров. По его 
мнению, сравнительное правоведение должно охватывать «источники права, государственные и иные институты, юридические 
учреждения, правоприменение, юридическое образование 
и науку»5.
В.С. Нерсесянц считал, что «предметом сравнительного правоведения являются понятийно-правовые свойства и значения сравниваемых государственно-правовых явлений»6.

1 
Цит. по Suksi M. Sub-State Governance through Territorial Autonomy: 
A Comparative Study in Constitutional Law of Powers, Procedures and 
Institutions. Berlin, Heidelberg. 2011. P. 11.
2 
В данном аспекте необходимо уточнить, что термин «модель» к автономии 
следует применять условно ввиду обширного разнообразия конституционно-правовых конфигураций автономий.
3 
Methods of Comparative Law. Edited by Pier Giuseppe Monateri. Edward Elgar 
Publishing Limited. Cheltenham, 2012. P. 64.
4 
Керимов Д.А. Проблемы общей теории права и государства. В 3 т. Т. 2. Философия права. М., Современный гуманитарный университет, 2002. С. 235. 
См. также Бойцова Л.В., Бойцова В.В. Будущее сравнительного права: возможности двадцать первого века // Юридический мир. 2002. № 4. С. 17–26.
5 
Тихомиров Ю.А. Сравнительное правоведение: развитие концепций и общественной практики // Журнал российского права. 2006. № 6. С. 6.
6 
Нерсесянц В.С. Сравнительное правоведение в системе юриспруденции // 
Государство и право. 2001. № 6. С. 14.

Н.С. Бондарь и А.А. Джагарян указывают, что «стремительность 
обновления политических, социально-экономических, нравственно-этических и конституционных основ государственной и общественной жизни объективно предопределяет необходимость 
активного дополнения догматических методов изучения и оценки 
нормативно-правовой, публично-властной составляющей конституционализма социологическим, историческим, нравственноэтическим, философско-мировоззренческим методами познания 
сложных, комплексных по своей природе явлений современной 
правовой действительности»1.
В практическом преломлении тезис о необходимости организации исследовательской работы на основе и с учетом нормативных 
и иных источников сформулирован К. Химсвортом в отношении 
Шотландии. Указанный автор отмечает, что «формальные нормы 
Акта о Шотландии 1998 года, которыми созданы институты деволюции и предусмотрены соответствующие полномочия, являются 
только частью истории новой шотландской автономии. Для полноценного понимания природы автономии необходимо учитывать положения иных актов, принятых в связи с названным документом, а также практику взаимодействия Соединенного Королевства и шотландских институтов»2.
Как представляется, компаративистское исследование должно 
основываться на изучении всей гаммы детерминант и индикаторов, 
конфигурирующих и отражающих правовую природу изучаемых 
явлений, в том числе присущей языковой специфики, понимание 
которой «позволяет декодировать контексты, гипотезы и архетипы 
культуры»3.
При этом сердцевиной компаративистского анализа конституционных реалий, бесспорно, является национальная конституция, 
которая, как верно отмечает Н.С. Бондарь и А.А. Джагарян, должна 
быть «открытой, динамически развивающейся системой, жизнеспособной и действенной, способной адекватно отвечать на вызовы времени»4.
В другой работе Н.С. Бондарь подчеркивает исходные критерии 
анализа Конституции. По его мнению, «Конституцию необходимо 
воспринимать во всех ее реальных, не идеализированных качествах, 

1 
Бондарь Н.С. Правосудие: ориентация на Конституцию: монография / 
Н.С. Бондарь, А.А. Джагарян. М: Норма: ИНФРА-М, 2018. С. 81.
2 
Chris Himsworth. The Autonomy of Devolved Scotland // University of 
Edinburgh School of Law. Working Paper. 2011. No. 23. P. 18.
3 
Edward J. Eberle. The Method and Role of Comparative Law // Washington 
University Global Studies Law Review. 2009. Vol. 8. Issue 3. P. 472.
4 
Бондарь Н.С. Указ. соч. С. 15.

отражающих глубокую противоречивость ее онтологических, а соответственно и нормативно-правовых характеристик»1.
Только такой синтезированный подход позволит сформировать 
достоверную структуру знания, осуществлять учет и прогнозирование тенденций его развития и трансформации.
В этом плане конституционно-правовой институт территориальной автономии как сгруппированная по единому предметному 
критерию система норм выступает иллюстрацией актуальности 
применения данного подхода. Это обусловливается нечеткостью 
и фрагментарностью применяемых форм и способов его регуляции, 
а также прямым и косвенным влиянием на содержание и структуру 
соответствующих конституционно-правовых статусов иных факторов (национально-культурных, религиозных, лингвистических, 
исторических, экономических, финансовых, внешнеполитических 
и т.д.).
На сегодняшний день в международном праве отсутствует 
единое понимание территориальной автономии.
В статьях 73 и 76 Устава ООН определяются режимы несамоуправляющихся территорий и опеки. В статье 1 Международного 
пакта об экономических, социальных и культурных правах, статье 
1 Международного пакта о гражданских и политических правах, 
Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами 
в соответствии с Уставом ООН и других правовых актов международного характера, автономия рассматривается в аспекте принципа 
равноправия и самоопределения народов.
 В 1994 году Федералистский союз национальных меньшинств 
(FUEV) представил Совету Европы «Проект Европейской конвенции о праве на автономию»2, которая не была принята. В другом 
проекте (Европейская хартия региональной автономии) под концепцией региональной автономии предлагается понимать право 
и реальную способность властей крупных территориальных сообществ в государстве, имеющих выборные органы, находящихся 
между центральным правительством и местными органами и пользующихся прерогативами самоуправления, управлять согласно 
своей компетенции и в интересах своего населения значительной 

1 
Бондарь Н.С. Конституционные пробелы и конфликты как отражение социальных противоречий: в контексте практики Конституционного Суда 
РФ // Экономический вестник Ростовского государственного университета. 2010. Т. 8. № 1. С. 71.
2 
Benedikter Thomas. Territorial autonomy — A solution for open ethnic conflicts? 
URL: http://sznt.sic.hu/en/index.php?option=com_content&view=article&id=
184:territorial-autonomy-a-solution-for-open-ethnic-conflicts&catid=18:cikkektanulmanyok&Itemid=24 (дата обращения 10.10.2017).

частью государственных дел в соответствии с принципом субсидиарности1.
В зарубежной литературе указывается, что в рамках указанной 
хартии предполагается трансформация социальной практики 
с учетом следующих аспектов: 1) демократизация правительственных институтов; 2) утверждение политического плюрализма; 
3) изменение концепции автономии на основе принципа субсидиарности; 4) осуществление интеграционных процессов на основе 
принципа межрегионального сотрудничества2.
Таким образом, международных правовых актов, определяющих 
юридическую конфигурацию территориальной автономии, не принято, что создает условия для вариабельного и ситуативного применения данной правовой конструкции на практике.
Н.В. Лукашева обоснованно указывает, что «отсутствие четкости 
нормативной дефиниции автономии и незначительная поддержка 
права на автономию являются принципом международного права»3.
Такой подход способствует диффузии сущностных качеств автономии.
В качестве примера можно привести Грецию, которая предлагала создать самоуправляющийся и неприкосновенный регион — 
место постоянного проведения Олимпийских игр4. В соответствии 
со статьей 105 Конституции Греции5 Святая Гора Афон является 
самоуправляемой частью греческого государства, суверенитет которого над ней остается неприкосновенным. Данная автономия 
управляется находящимися на ней двадцатью Святыми монастырями, между ними поделен весь полуостров Афон, территория которого не подлежит принудительному отчуждению.
Автономия (full autonomy) была предоставлена палестинцам, 
проживающим на Западном берегу реки Иордана и в Секторе Газа, 
до окончательного решения вопроса об их будущем политическом 
статусе согласно Кэмп-Дэвидским соглашениям 1978 года6.

1 
Zivkovic Jovan. Analysis of the Importance of the European Charter of Regional 
Autonomy (Democracy) // Philosophy, Sociology, Psyhology and History. Vol. 9. 
N. 1. P. 113.
2 
Zivkovic Jovan . Op. cit. P. 110, 114.
3 
Loukacheva Natalia. On autonomy and Law. Toronto. 2005. P. 8.
4 
Hurst Hannum, Richard B. Lillich. The concept of Autonomy in International 
Law // The American Journal of International Law. Vol. 74. No 4 (Oct., 1980). 
The P. 858.
5 
Конституции государств Европы. В 3 томах. Т. 1. Под общ. ред. Окуньков 
Л.А. М., 2001. С. 637–697.
6 
Camp David Accords, September 17, 1978. URL: http://www.mfa.gov.il/mfa/
foreignpolicy/peace/guide/pages/camp%20david%20accords.aspx (дата обращения 10.08.2017).