Обеспечение национальной безопасности

С.А. Фомин

ОБЕСПЕЧЕНИЕ

НАЦИОНАЛЬНОЙ
БЕЗОПАСНОСТИ

Курс лекций

Москва

Издательство «ФЛИНТА»

2019

Рекомендовано Редакционноиздательским Советом

Российской академии образования

к использованию в качестве учебного пособия

3-издание, стереотипное

ЛИНТАISBN 9785893499575

Фомин С.А.

Обеспечение национальной безопасности [Электронный

ресурс] : курс лекций / С.А. Фомин. — 3-е изд., стер. — М. :
ФЛИНТА, 2019. — 224 с.

В книге системно изложено содержание изучаемых по курсу вопросов, связанных с правовым регулированием и комплексным обеспечением национальной безопасности в целом, а также составляющих ее частей — экономической, общественной, военнооборонной, международной, информационной, экологической, ядернорадиационной, пожарной, промышленной и иных ее видов.

Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических факультетов

высших учебных заведений.
Р е ц е н з е н т :

др юрид. наук, проф. Ю.Е. Винокуров

Библиотека юриста

Г л а в н ы й
р е д а к т о р
Д.И. Фельдштейн

З а м е с т и т е л ь
г л а в н о г о
р е д а к т о р а

С.К. Бондырева

Ч л е н ы
р е д а к ц и о н н о й
к о л л е г и и:

А.Г. Асмолов, В.А. Болотов, В.П. Борисенков, А.А. Деркач,

А.И. Донцов, И.В. Дубровина, М.И. Кондаков, В.Г. Костомаров,

Н.Н. Малофеев, Н.Д. Никандров, В.А. Поляков, В.В. Рубцов, Э.В. Сайко

Фомин Сергей Анатольевич

ОБЕСПЕЧЕНИЕ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

Курс лекций

Подписано к выпуску 20.12.2018.
Электронное издание для распространения через Интернет.

ООО «ФЛИНТА», 117342, г. Москва, ул. Бутлерова, д. 17-Б, комн. 324.
Тел./факс: (495) 334-82-65; тел. (495) 336-03-11.
E-mail: flinta@mail.ru; WebSite: www.flinta.ru

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение ................................................................................................... 4

Лекция 1. Общие положения национальной безопасности ................. 9
Лекция 2. Система и структура национальной безопасности
Российской Федерации ...................................................... 29
Лекция 3. Источники права и законодательство
по национальной безопасности России ............................ 39
Лекция 4. Правовое положение и концепция системы
национальной безопасности Российской Федерации ..... 49
Лекция 5. Международные аспекты национальной безопасности
России и проблемы глобализации ..................................... 66
Лекция 6. Военная (оборонная) безопасность и охрана
государственной границы России ..................................... 82
Лекция 7. Экономическая безопасность в системе
национальной безопасности России ............................... 139
Лекция 8. Внутриполитическая (конституционная)
безопасность Российской Федерации и ее
правовое регулирование ................................................... 156
Лекция 9. Социальная (общественная) безопасность и угрозы
национальной безопасности России
в духовной сфере ............................................................... 163
Лекция 10. Информационная безопасность в системе
национальной безопасности России ............................... 177
Лекция 11. Экологическая и иные виды безопасности
в системе национальной безопасности России .............. 199
Заключение........................................................................................... 212
Литература и нормативные акты ........................................................ 213

ВВЕДЕНИЕ

Российская Федерация (РФ) на рубеже ХХ—ХХI веков вступила в новую эру своего развития, связанную с масштабными
политическим и экономическими изменениями как внутри нашей страны, так и на международной арене. Важнейшими среди
них в последнее время стали: распад СССР и формирование Содружества Независимых Государств (СНГ) на его месте; изменение политического строя Российской Федерации; экономическая и административная реформы в России; усиление глобализации и европейская интеграция; углубление экологического
кризиса; перманентное расширение НАТО на Восток и формирование антитеррористической коалиции; обострение пограничных проблем; наркотизация молодежи и разгул преступности в
нашей стране и многоемногое другое.
В целом на смену глобальной опасности военного противостояния с Западом пришли новые угрозы, в основном социальноэкономического характера, отягощаемые внутриполитическими, экологическими, демографическими и иными проблемами. В международных отношениях РФ сегодня сталкивается с
откровенным стремлением ряда стран использовать постепенно
преодолеваемый российский системный кризис в их собственных экономических и политических интересах в ущерб России.
Современное геополитическое положение России, размеры
ее территории, природноресурсный и пока еще сохраняющийся интеллектуальный потенциал, а также особенности самосознания россиян таковы, что сегодня настоятельно требуется адекватная экономическая поддержка и обеспечение ее исторически
сложившегося международнополитического и военного статуса
великой державы. Сегодня материальной основой комплексной
безопасности России, которую принято называть «национальной» безопасностью (НБ), является ее экономика, главным
образом основанная на эксплуатации природных ресурсов и созданного еще в советское время научнотехнического и интеллектуального потенциала. Пока еще они обеспечивают обороноспособность страны, защиту интересов РФ за рубежом, ее территориальную целостность и в последнее время относительно

приемлемый уровень социальноэкономической стабильности
российского общества, его физическое и духовное развитие.
Но сейчас решается судьба будущей России — быть ли ей демократическим государством с самостоятельной экономикой или
окончательно превратиться в сырьевой придаток промышленно
развитых стран. При этом именно экономическая безопасность
определяет устойчивость национальной безопасности РФ в целом на длительную перспективу.
Несмотря на позитивные сдвиги последних лет последствия
системного кризиса 90х годов ХХ века в России еще полностью
не устранены и продолжают оказывать негативное влияние на
безопасность страны.
В условиях, когда прежняя советская система обеспечения
безопасности государства, общества и отчасти личности фактически была разрушена, перед нашей страной встала задача создания новой системы безопасности, которая отражала бы несколько ослабленное геополитическое положение России в современном мире, иные политические, социальноэкономические
и идеологические реалии в стране и адекватно соответствовала
бы им. Важнейшим инструментом формирования такой системы является право. Именно оно стало системообразующим фактором, позволяющим сформировать обновленную систему безопасности России, придав ей четкость и функциональную подвижность.
Проведенное недавно большим коллективом специалистов
юридически ориентированное научное исследование в данной
области [1] показало, что сегодня у нас в основном создана
правовая основа обеспечения национальной безопасности, которая включает совокупность взаимосвязанных и внутренне
согласованных основополагающих нормативных правовых актов,
содержащих юридические принципы и нормы, направленные на
правовое регулирование общественных отношений в сфере обеспечения НБ России. Однако правовая база регулирования отношений в этой сфере еще далека от совершенства, и ее можно определить как «состояние системы, находящейся в стадии формирования», а потому неизбежно несущей черты переходного
периода.

В ней пока отсутствует подлинная системность, наблюдается
разобщенность субъектов обеспечения национальной безопасности, неоправданное дублирование их отдельных функций, недостаточный уровень взаимодействия и координации их деятельности. Но в то же время система НБ России постоянно совершенствуется, и фактически речь идет о формировании новой
отрасли отечественного законодательства.
Существенную роль в этом уже сыграли Концепция национальной безопасности РФ, Экологическая доктрина РФ, Доктрина информационной безопасности РФ, Военная доктрина РФ,
Основы государственной политики РФ в области строительства
военной организации на период до 2005 года, Основы политики
РФ в области развития науки и технологий на период до 2010 года
и дальнейшую перспективу, а также ряд других стратегических
политикоправовых документов.
Современная обстановка актуализирует задачу подготовки
широко образованных специалистовправоведов, разбирающихся в вопросах обеспечения национальной безопасности. Сегодня без знания основных положений теории и комплекса специальных вопросов безопасности государства, региона, предприятия и личности практически уже не может обойтись ни один
юрист, занятый в сфере государственного и муниципального управления, в международных отношениях и даже в коммерческих
структурах. Однако в России такая специальная подготовка пока
широко не ведется. Отсутствует и учебная литература, в комплексе охватывающая все аспекты и направления обеспечения
национальной безопасности РФ.
Данный курс лекций призван в определенной степени восполнить этот пробел. Он служит тому, чтобы после его изучения
обучаемые могли уметь правильно оценивать состояние всей системы НБ в целом и при необходимости углубленно изучить отдельные ее составляющие по рекомендуемой дополнительной
литературе и комментируемым нормативным правовым актам,
перечни которых приводятся в Приложении.
Таким образом, курс лекций по специальной дисциплине
«Обеспечение национальной безопасности», обычно изучаемой на
старших курсах юридических факультетов, нацелен на повышение общей эрудиции и правовой культуры студентов, а также на
углубленную их подготовку к итоговой аттестации (государственному экзамену) по специальности. При этом курс является кратким и не претендует на всеобъемлемость.
Тем не менее, в  нем комплексно рассматриваются общие вопросы организационноправового обеспечения системы национальной безопасности Российской Федерации и главные особенности основных составляющих безопасности в экономической,
внутриполитической, социальной, международной, информационной, военной, пограничной, экологической и иных сферах.
Небольшая по объему (около 30%) общая часть курса охватывает теоретические и содержательнометодические (процедурные) аспекты состояния, тенденций развития и противодействия
угрозам НБ России в целом, включая основные понятия, сущность, принципы и задачи, объекты и субъекты, функции и порядок их реализации, а также источники правового регулирования современной системы национальной безопасности РФ.
Основная по объему (70%) особенная часть курса также системно характеризует специфику национальных интересов и угроз НБ в определенной сфере, структуру и функции государственных органов, правовые основы и процедурные особенности противодействия угрозам и соответствующих защитных мероприятий
в указанных сферах обеспечения национальной безопасности
(ОНБ) РФ, включая редко рассматриваемые в гуманитарных вузах техногенную (промышленную), ядернорадиационную, пожарную и иные виды (подсистемы) национальной безопасности
России.
Каждая лекция курса имеет постановочную часть и контрольные вопросы, а также в ее конце указываются номера литературных источников и нормативных актов, перечни которых
помещены в конце пособия.
Курс объемом 60 аудиторных часов, включает в себя 14 самостоятельных лекций, соответствующих 2—6 часам аудиторных
занятий, содержание которых обсуждается и дополняется на 1—2
часовых закрепляющих семинарах, проводимых на следующем
занятии после лекции. Соотношение часов лекций и семинаров
2:1. Перед зачетом проводится консультация, имеющая целью

рассмотрение наиболее трудных и недостаточно усвоенных тем
курса с ответами на вопросы студентов.
Курс читается в соответствии с Программой, разработанной
на кафедре уголовноправовых и специальных дисциплин и изданной юридическим факультетом Московского гуманитарного
университета в 2005 году [2].
Пособие опирается на нормативноправовую базу документов по состоянию на август 2006 года*.

* За время подготовки пособия к изданию в него были внесены отдельные изменения, вызванные принятием новых нормативных правовых актов (по состоянию на август 2006 г.).

Л е к ц и я  1

ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

Нынешняя социальная жизнь отличается невиданной ранее
динамикой и характеризуется новыми приоритетами. Одним из
таких приоритетов сегодня является человек, правильное соотношение его интересов с интересами общества и государства.
Человек при этом в цивилизованных странах ставится в центр
проводимых исследований и иных мероприятий — как главная
социальная ценность.
Во всем спектре социальных исследований и деятельности
наибольшее внимание постепенно начинают занимать вопросы,
связанные с довольно бурно развивающейся сегодня политикоправовой концепцией безопасности человека и общества. Эти
проблемы считаются глобальными, потому что от них напрямую
зависит выживание человечества и отдельных стран, в том числе
и России. В настоящее время качество и количество источников
опасности для человека и общества неуклонно и очень быстро
возрастает. При этом восприимчивость социального организма
общества к этим угрозам пока довольно низка.
В таких условиях эффективно решить проблему безопасности сегодня уже нельзя без специфических знаний из этой области, особенно без правового обеспечения безопасности человека
и соответствующего юридического инструментария.
Многие ученые, политические и общественные деятели отмечают, что для обеспечения безопасности (ОБ) человека и общества сегодня требуется комплексный подход к исследованиям
и деятельности в этой области. Наука только начинает осознавать всю глобальность данной проблемы, что находит отражение
во все чаще появляющихся результатах серьезных теоретических
и прикладных исследований, в частности [1, 3, 4, 5 , 6] и др.
Все эти проблемы, связанные с обеспечением безопасности
человека и общества, безопасности на уровне предприятия и региона, государственной и более широко — национальной безопасности, — довольно сложны, причем наиболее сложными сегодня считаются проблемы безопасности национального и международного уровней.
Национальная безопасность (НБ) является одним из основных факторов мира, а также существования и стабильного развития любого государства и общества, а также отдельных его членов (личностей). Термин «национальная безопасность» получил
распространение в государствах, где понятие нации связывается
с понятием гражданства (например, США). Там действует принцип «одна нация — одно государство», т.е. формой существования сложившегося гражданского общества выступает само государство как главный инструмент реализации безопасности, причем именно «национальной». Но для РФ исторически, да и на
современном этапе ее развития этот термин не очень подходит и
более правильно, на наш взгляд, заменить его на «государственная безопасность» или просто «безопасность России».
Для многонациональной России «национальное» нельзя воспринимать как имеющее отношение только к русской нации (составляющей тем не менее большинство населения среди почти
100 других наций и народностей Российской Федерации). У нас
«национальная» безопасность действительно должна восприниматься как «общероссийская».
После распада СССР национальная безопасность его правопреемника — Российской Федерации — потребовала нового изучения и осмысления в связи с изменившимися реалиями геостратегического положения России, ее международного положения,
масштабными и стремительными переменами в социальнополитической структуре и жизни страны, довольно резкой трансформации ее экономики в направлении к рынку, сопровождавшейся политическими, финансовоэкономическими и другими
кризисами, включая прогрессирующий экологический кризис.
Процессы обновления, происходящие сейчас в нашей стране, с точки зрения безопасности состоят в том, что государство
должно (и в какихто вопросах это уже происходит) превратиться из силы, которая господствовала над обществом, в орган, выражающий и защищающий интересы конкретного человека, общества и различных социальных групп.

Становление новой российской государственности при общем
снижении уровня противостояния Восток—Запад сопровождается
неожиданным усилением локально опасной военной нестабильности как внутри нашей страны (Кавказ), так и за ее пределами у ближайших соседей (Грузия, Молдова, Афганистан, Ирак, республики
Средней Азии и др.). Оказавшись экономически и социально ослабленной за последние периоды «перестройки» в СССР и последующих российских реформ, наша страна не располагает сегодня таким потенциалом, который мог бы гарантированно обезопасить ее не только от всех, но даже и от большинства
возможных угроз и кризисных ситуаций.
При этом очевидно, что одним из основных условий нормального развития человека и общества является «безопасность страны» (синоним — «национальная безопасность»), под которой можно понимать защищенность качественного состояния общественных отношений, обеспечивающую прогрессивное развитие в
конкретных исторических и природных условиях, от опасностей,
источником возникновения которых являются внутренние и внешние противоречия [3, с. 6].
Национальная безопасность РФ формируется рядом объективных процессов и как сложная система рассматривается [7,
с. 6] во взаимосвязи трех ее основных э л е м е н т о в: национальных интересов, угроз национальной безопасности и защиты
от них (т.е. обеспечения НБ).
Обеспечение национальной безопасности (ОНБ) определяется в том числе взаимоотношениями многих реорганизуемых
сегодня министерств и ведомств, осуществляющих функции защиты государственных, общественных и личных интересов граждан России. При этом высокий уровень защищенности одного
из интересов при низком уровне другого не обеспечивает в целом необходимый и достаточно высокий уровень НБ РФ.
Все это действительно требует изучения и нового осмысления ситуации, а главное — средств и методов ОНБ России  с учетом ее места и роли в современном мире.
Но вначале необходимо разобраться с терминами и определениями, большое место которым уделено также в работе [1,
с. 15—18].

Основные понятия и их определения. Главными понятиями,
требующими четкого правового определения, являются: «национальная безопасность» и «обеспечение национальной безопасности».
Официально (в Концепции национальной безопасности РФ
[8]) под термином национальная безопасность Российской Федерации понимается безопасность ее многонационального народа как
носителя суверенитета и единственного источника власти в РФ.
Там же дается попытка раскрытия сути обеспечения национальной безопасности через ее задачи, но самого определения в концепции и других нормативных актах нет. Таким образом, можно
утверждать, что законодательно введенные определения двух важнейших, базовых для изучаемого курса терминов до сих пор отсутствуют. Попытаемся определить их исходя из научных соображений, а также из законодательного понятия более высокого
порядка — «безопасность».
В соответствии со ст. 1 закона РФ «О безопасности» [9] безопасность — это состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних
угроз. При этом оно является свойством (качеством) объекта безопасности (защиты).
В том же законе под жизненно важными интересами понимается совокупность потребностей, удовлетворение которых  надежно
обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства.
К основным объектам безопасности Закон относит: личность —
ее права и свободы; общество — его материальные и духовные
ценности; а также государство — его конституционный строй,
суверенитет и территориальную целостность.
С научных позиций, в том числе в юридическом смысле, безопасность — это «состояние защищенности субъекта от угроз,
вреда и зла» [10, с. 6]. Во многих теоретикоправовых конструкциях делается попытка передать это состояние путем анализа его
конкретных признаков, например:
«состояние или положение потенциальной жертвы, когда для
нее нет опасности (угрозы), т.е. изменений... в худшую сторону
(прежде всего для жизни и здоровья людей, для окружающей их
среды)» [11];

«состояние, обеспечивающее достаточную экономическую и
военную мощь нации для противостояния опасностям и угрозам
ее существования, исходящим как из других стран, так и изнутри
собственной страны [12];
«реальная способность быть свободным от внешней опасности» [13].
Таким образом, у нас безопасность в самом общем виде понимается как отсутствие опасности (угрозы) или защищенность от
нее. Поэтому становится необходимым, в свою очередь, определить и эти понятия.
Опасность (или, подругому, возможность, угроза чегонибудь
опасного [14, с. 364] — это ситуация (чаще в природе или техносфере), в которой возможно возникновение явлений или процессов,
способных поражать людей, наносить материальный ущерб, разрушительно действовать на окружающую человека среду [15,
с. 183].
Иначе — это «ситуация, способная в определенных условиях
привести к возникновению опасных факторов, под воздействием которых могут наступить неблагоприятные события и процессы...» [16, 17, с. 35].
В юридической научной или учебной литературе термин
«опасность» также имеет несколько близких формулировок, в
частности:
«объективно существующая возможность негативного воздействия на объект или процесс, в результате которого может быть
причинен какойнибудь ущерб, вред, ухудшающий состояние,
придающее развитию нежелательную динамику или параметры
(характер, темпы, формы и т.д.)...» или же «вероятность увеличения вреда и/или уменьшения пользы...» [18].
Опасностью в юриспруденции также считается «возможность
утраты и повреждения непосредственных благ субъекта, средств
его жизнеобеспечения» [15, с. 35]. Причем если вред уже увеличился, а польза уменьшилась, то это означает, что опасность реализовалась.
Известные концепции безопасности разработаны, как правило, в рамках традиционной парадигмы «безопасность есть защищенность от опасности», что обеспечивается соответствующими