Современная контрактная система России (сфера госзакупок)

СОВРЕМЕННАЯ КОНТРАКТНАЯ 

СИСТЕМА РОССИИ

(СФЕРА ГОСЗАКУПОК)

Г.Г. Иванов, С.Л. Орлов

Допущено УМС УМО 

по направлению 38.03.06 «Торговое дело» 

в качестве учебного пособия
для подготовки бакалавров

УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ

Москва 

ИД «ФОРУМ» — ИНФРА-М

2020

УДК  342.9(075.8)
ББК  67.401я73
 
И20

Иванов Г.Г.

И20  
Современная контрактная система России (сфера госзакупок) :

учеб. пособие / Г.Г. Иванов, С.Л. Орлов. — М. : ИД «ФОРУМ» : 
ИНФРА-М, 2020. — 144 с. — (Высшее образование: Бакалавриат).

ISBN 978-5-8199-0740-5 (ИД «ФОРУМ») 
ISBN 978-5-16-013553-3 (ИНФРА-М, print) 
ISBN 978-5-16-106203-6 (ИНФРА-М, online)

В настоящем учебном пособии рассматриваются основные элементы 

создаваемой контрактной системы России. Особое внимание при разработке пособия уделено обоснованию объективной необходимости в деятельности государства на рынке, важнейшим принципам контрактной 
системы, а также особенностям планирования, нормирования, ценообразования и исполнения контракта в сфере государственного и муниципального заказа, вопросам обеспечения различных видов контроля закупочной 
деятельности.

Может быть использовано слушателями магистерских программ.

УДК 342.9(075.8)

ББК 67.401я73

Р е ц е н з е н т ы:

доктор экономических наук, профессор В.Н. Хапенков; 
доктор юридических наук, профессор И.М. Рассолов

ISBN 978-5-8199-0740-5 (ИД «ФОРУМ») 
ISBN 978-5-16-013553-3 (ИНФРА-М, print) 
ISBN 978-5-16-106203-6 (ИНФРА-М, online)

ФЗ 

№ 436-ФЗ

Издание не подлежит маркировке 
в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 11

ООО «Издательский дом ФОРУМ»

127247, Москва, ул. Софьи Ковалевской, д. 1, стр. 51

E-mail: forum2-book@yandex.ru

Тел.: (495) 280-15-96

ООО «Научно-издательский центр ИНФРА-М»

127214, Москва, ул. Полярная, д. 31В, стр. 1

Тел.: (495) 280-15-96, 280-33-86. Факс: (495) 280-36-29

E-mail: books@infra-m.ru        http://www.infra-m.ru

Подписано в печать 07.07.2019. 

Формат 60×90/16. Бумага офсетная. Гарнитура Times.

Печать цифровая. Усл. печ. л. 9,0.

ППТ50. Заказ № 00000

ТК 633181-1043399-200416

Отпечатано в типографии ООО «Научно-издательский центр ИНФРА-М»

127214, Москва, ул. Полярная, д. 31В, стр. 1

Тел.: (495) 280-15-96, 280-33-86. Факс: (495) 280-36-29

© Иванов Г.Г., 

Орлов С.Л., 2016

© ИД «ФОРУМ», 2016

СОДЕРЖАНИЕ

Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

Глава 1. ОБЩИЕ ПРИНЦИПЫ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ И ФОРМИРОВАНИЕ КОНТРАКТНОЙ 
СИСТЕМЫ РОССИИ   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

1.1. Теоретические основы предпринимательства

и его особенности в Российской Федерации . . . . . . . . . . . . 11

1.2. Коммерция как направление предпринимательства. 

Роль государства на рынке товаров и услуг. . . . . . . . . . . . . . 18

1.3. Особенности формирования современной 

контрактной системы России . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

Глава 2. ФУНДАМЕНТАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ КОНТРАКТНОЙ
СИСТЕМЫ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27

2.1. Базовые понятия, цели и задачи контрактной системы  . . . 27
2.2. Принципы контрактной системы в сфере закупок . . . . . . .
к
31

2.3. Задачи и функции профессионалов в контрактной

системе. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33

Глава 3. ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ И НОРМАТИВНО-ПРАВОВАЯ 
ОСНОВА В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ 
И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЗАКУПОК . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39

3.1. Законодательное и нормативно-правовое обеспечение

контрактной системы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39

3.2. Применение национального режима и приоритет 

отдельных участников контрактной системы
при осуществлении закупок. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45

3.3. Защита конкуренции в сфере государственных

и муниципальных закупок . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
к
53

Глава 4. ПЛАНИРОВАНИЕ, НОРМИРОВАНИЕ И КОНТРОЛЬ
В СФЕРЕ ГОСЗАКУПОК . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60

4.1. Объективные причины необходимости планирования

закупок в государственном секторе экономики. . . . . . . . . . 60

4.2. Планирование, нормирование и ценообразование 

в сфере государственных и муниципальных закупок . . . . .
к
64

4.3. Основы осуществления государственных

и муниципальных закупок . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
к
73

4.4. Экспертиза, мониторинг, аудит и контроль 
 
в контрактной системе России . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82

Глава 5. МЕЖДУНАРОДНЫЙ ОПЫТ В СФЕРЕ ПРОВЕДЕНИЯ
ОБЩЕСТВЕННЫХ ЗАКУПОК . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95

5.1. Нормативно-правовое обеспечение общественных 
 
закупок в странах Европейского союза и США . . . . . . . . . . 
А
96

5.2. Государственные закупки — важнейший компонент 
 
общего рынка стран–членов Европейского союза . . . . . . 105

5.3. Базовые основы и значение европейской системы
 
общественных закупок . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 
к
108

5.4. Зарубежный опыт планирования, организации
 
и информационного обеспечения в сфере

 
государственных закупок . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
к
112

5.5. Организация формирования контрактов
 
в сфере общественных закупок в странах—членах
Европейского союза . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128

Заключение   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135

Литература . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139

ВВЕДЕНИЕ

Современная контрактная система создавалась в России на 

протяжении почти всего периода либеральных преобразований.
Стоит вспомнить, что одним из наиболее значимых федеральных
законодательных актов считался в свое время достаточно известный, а ныне основательно забытый Федеральный закон № 97-ФЗ 
(1999 г.) с пространным для того времени наименованием «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение
работ, оказание услуг для государственных и муниципальных
нужд». Думается, именно этот документ и положил начало осознанному контролю и продвижению отдельных элементов современного процесса в сфере регулирования государственных, а позднее и муниципальных закупок. Однако в то временя большинство 
современных новаций в системе госзакупок не могли быть применены в силу ограниченности информационного ресурса и технологического обеспечения всей подобной деятельности на рынке
товаров и услуг (чего стоит только использование нынешнего потенциала IT-систем и электронной коммерции как таковой). Кроме того, масштабы позднее обозначившейся коррупции и необходимость открытого вмешательства государства в этот сектор рынка 
для борьбы с ней, в то временя осознавались еще с трудом. Поэтому принцип гласности, прозрачности, а тем более общественного 
обсуждения в указанном законе почти не просматривался.

Сам масштаб закупок товаров и услуг был тогда несравненно

скромнее, чем в настоящее время. Во-первых, незначительный 
оборонный госзаказ и поставки в государственный резерв в эту систему не включались и общественностью практически не контролировались; во-вторых, потенциальные экономические возможности государства на различных уровнях закупок в тот период не
шли ни в какое сравнение с современными глобальными объемами. По мнению ряда экспертов, ежегодный совокупный объем закупок по государственным, муниципальным контрактам, заказам
госкорпораций, бюджетных учреждений и компаний, контролируемых государством, колебался в последнее время, по различным 
оценкам, в пределах от 8 до 12 триллионов рублей. Однако уже 
сейчас, с учетом роста гособоронзаказа, затрат на обеспечение безопасной жизнедеятельности граждан России, защиту националь

Введение

ных интересов и некоторые другие направления, способствующие 
повышению эффективности выполнения государством своих
функ ций, эти цифры значительно возрастут, и в отдельные периоды их можно будет сопоставить с размерами расходов федерального бюджета страны.

Здесь уместно вспомнить об известной для ученых-эконо
мистов так называемой концепции экономической социодинамики (КЭС), разработанной в начале 2000-х годов в Институте
эконо мики РАН под руководством члена-корреспондента РАН
Р.С. Гринберга [9]. Суть ее заключается в том, что государство является одним из ведущих «игроков» на рынке товаров и услуг, имея 
в виду в первую очередь реализацию задач по обеспечению социальных потребностей общества и поддержанию обороноспособности страны.

Следующим законодательным федеральным актом в сфере гос
закупок, который пришел на смену предыдущему, стал документ,
принятый в 2005 г., — Федеральный закон № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание
услуг для государственных и муниципальных нужд». Назовем основные его отличия, главным образом, связанные со значительно
большей открытостью всей системы государственных и муниципальных контрактов, причем последние были введены в структуру
федерального законодательства впервые, использованием современных возможностей интернет-ресурсов и более строгими формами контроля за обеспечением практической схемы закупок.
Собст венно, основной целью принятия этого закона, обеспечивавшего на протяжении восьми лет значительную часть делового
оборота в стране, и было открытое противодействие коррупции во 
всех ее проявлениях.

Однако, несмотря на актуальность принятого в тот период важ
ного законодательного акта и его положительное восприятие общественностью, все же целый ряд вопросов, на наш взгляд, что называется, повис в воздухе. В первую очередь к ним относится возможность создания единой системы закупок в стране, поскольку, 
как известно, несмотря на нынешнюю открытость по общим параметрам финансирования и укрупненной структуре оборонного заказа, сфера формирования гособоронзаказа и поставок продукции 
в госрезерв в этом нормативном документе, как и в предыдущем 
законе, также четко не рассматривались. Далее, нельзя признать

Введение
7

идеальной систему контроля всего процесса госзакупок и госпоставок, во всяком случае, имея в виду громкие процессы и обнародованные коррупционные дела в этой области в период действия
указанного закона. Вообще, исходя из некоторого собственного
практического опыта, можно отметить, что в ряде случаев процессы открытости и общественного контроля носили формальный характер, хотя трудно предположить, что при подобных размерах госконтрактов, проводимых в огромном количестве конкурсов
и тендеров, вообще можно говорить о серьезной прозрачности всех 
этих мероприятий. В дополнение к этому не предусматривалось
единого начала в системе ответственности за планирование, размещение и контроль за исполнением контрактов, независимую экспертизу и качество поставляемой продукции, а отсюда — отсутствие конкретных и практически значимых требований законодательства к профессиональной подготовке специалистов в сфере 
госзакупок.

Таким образом, уже на стадии активного применения этого за
кона появилась объективная потребность в окончательной его доработке, т. е. внесении существенных изменений и дополнений 
в действующее федеральное законодательство в сфере госзакупок. 
Однако предложений оказалось настолько много, что уже через
несколько лет общественностью и экономическим блоком Правительства России было инициировано решение о разработке фактически нового федерального законодательного акта. Так или иначе,
но в сообществе профессионалов и связанных с закупками госслужащих на протяжении нескольких лет буквально витал термин
«контрактная система» или что-то подобное по терминологии.

В апреле 2013 г. был принят новый федеральный закон, на ко
торый возлагаются особые надежды, поскольку именно с указанным нормативным актом связано начало формирования современной контрактной системы России. Федеральный закон от 5 апреля
2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, 
работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных 
нужд» [21], по нашему мнению, вносит поистине революционные
инициативы, имея в виду идеологию глобального масштаба, вытекающую из этого закона. Можно отметить несколько принципиальных отличий от предшествующего законодательства. Во-первых, создается национальная контрактная система, в которой все
участвующие в ней государственные органы и хозяйствующие 

Введение

субъекты будут работать по единым правилам. Некоторые исключения предусмотрены для гособоронзаказа и госкорпорации «Росатом», но в общее законодательное поле их деятельность также 
вписывается. Во-вторых, предложенный алгоритм формирования
закупок товаров, работ и услуг фактически закладывает основы 
экономики и организации государственной контрактной системы
в России, причем, как нам представляется, на долгие годы. Далее, 
согласно этому закону появляются значительные дополнительные
возможности раскрытия информации в контрактной системе
для общественного контроля закупок, что особенно важно. И наконец, высокие требования к нынешним и будущим специалистам, обеспечивающим государственную контрактную сферу, по
существу, выводят на принципиально новый, несравненно более
высокий уровень весь процесс подготовки профессиональных кадров для современной контрактной системы: аттестация кадров
для этой сферы деятельности, подтвержденная соответствующим
документом, становится обязательной.

В настоящем учебном пособии базовой основой для изложе
ния элементов построения и особенностей национальной контрактной системы является Федеральный закон от 5 апреля 
2013 г., № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (с изм. и доп.) [21]. И поэтому в процессе изложения материала для наименования указанного документа авторы 
в ряде случаев применяют термины «базовый» или «основной» закон о госзакупках (о контрактной системе), что по существу вполне объективно отражает нынешний правовой статус действующего законодательного акта.

Именно этот документ развивает, углубляет и существенно до
полняет сложившиеся исторически традиции в системе госзакупок, являясь главным системообразующим законодательным документом во всей контрактной сфере России. Его органично дополняет и уточняет принятый несколько ранее Федеральный закон 
от 18 июля 2011 г., № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (с изм. и доп.) [19]. В настоящее время этот документ, равно как и вся нормативная база для
контрактной системы, дополняется и уточняется достаточно активно: жизнь не стоит на месте, и в нестабильной макроэкономической ситуации требуется некоторая корректировка отдельных

Введение
9

положений, но самое главное состоит в необходимости максимально приблизить законодательное поле делового оборота для
наиболее эффективной реализации потребностей государства.

Одновременно отметим, что главная задача указанного выше 

Федерального закона от 18 мая 2011 г., № 223-ФЗ, рассматривающего деятельность отдельных юридических лиц на рынке товаров 
и услуг, связана с обеспечением единого экономического пространства для наиболее полного и своевременного удовлетворения потребностей лишь отдельных представителей делового сообщества, в уставном капитале которых доля участия Российской 
Федерации, ее субъектов или входящих в них муниципальных 
образований составляет не менее 50 процентов. Таким образом, 
сфера действия указанного Федерального закона значительно сужена и фактически ограничена реализацией потребностей определенного круга бюджетных организаций или хозяйствующих
субъектов. При этом безусловный приоритет при формировании 
и практической реализации положений современной контрактной системы России основан на реализации важнейших положений Федерального закона от 5 апреля 2013 г., № 44-ФЗ. Именно 
данный законодательный акт является базовым по отношению 
к другим нормативно-правовым документам о госзакупках и, пожалуй, основополагающим для формирования национальной 
контрактной системы в едином правовом пространстве Евразийского экономического союза.

В связи с этим представляется целесообразным считать подго
товку специалистов для контрактной системы достаточно значимым направлением современного гуманитарного образовательного процесса. Если вспомнить генезис подготовки специалистов
в вузах экономического профиля в отечественной высшей школе 
(планирование, материально-техническое снабжение), то можно
отметить, что сейчас подобная деятельность, но уже на принципиально новой идеологической и правовой основе вновь является не 
только исторически востребуемой, но также объективно значимой
в научном и практическом плане. Это касается как нынешнего поколения педагогов, имеющих немалый опыт формирования облика специалиста в переходных условиях хозяйствования, так и для
нынешних студентов бакалавриата, специалитета и магистратуры, 
получающих знания для начала активной трудовой деятельности
в современных, более осознанных реалиях. Учитывая, что в пол

Введение

ном объеме новое законодательство о государственных и муниципальных закупках вступит в силу только с 2017 г., есть некоторое 
время для подготовки кадров, которые должны будут прийти подготовленными в уже сформировавшуюся отечественную контрактную систему.

Настоящее учебное пособие, рассчитанное в первую очередь на

студентов бакалавриата, в определенной степени должно заполнить нынешний вакуум в учебно-методическом обеспечении высшей школы, наблюдаемый при подготовке будущих специалистов
сферы государственных и муниципальных закупок.

Г л а в а 1

ОБЩИЕ ПРИНЦИПЫ
ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ И ФОРМИРОВАНИЕ
КОНТРАКТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИИ

1.1. Теоретические основы предпринимательства 
и его особенности в Российской Федерации

Основные подходы к определению сущности предпринима
тельства и его теоретическим основам, изложенные в трудах классиков и современных исследователей, исходят из того, что предпринимательство является ответственным и рискованным делом.
Это дело осуществляется добровольно гражданами или их объединениями на свой риск и под свою ответственность. Сложилась
практика восприятия бизнеса различными научными школами,
в частности, американский взгляд — «это динамичный процесс наращивания богатства». Отечественный экономист А.В. Бусыгин
считает, что «предпринимательство есть искусство ведения деловой активности». Известный исследователь предпринимательства
М.Г. Лапуста полагает, что «предпринимательство — это принципиально новый тип хозяйствования, базирующийся на инновационном поведении собственников предприятия» [2, 4].

Предпринимательство можно рассматривать как процесс со
здания новых товаров, работ и услуг. Причем не только принципиально новых, т. е. вновь создаваемых, но и просто возобновляемых 
производством для текущего потребления населением, государством для компенсации общественно необходимых потребностей
и предприятиями различных организационно-правовых форм. 
К сожалению, на ранних стадиях развития новой экономики 
в России в силу ряда объективных причин долгие годы преобладало исключительно коммерческое направление предпринимательства. Отрадно подчеркнуть, что в настоящее время в обществе 
складывается четкое представление о необходимости развития ин

Глава 1. Общие принципы предпринимательской деятельности …

новационного типа предпринимательства, в первую очередь 
в производ ственном секторе экономики.

Если рассматривать предпринимательство как явление, то оно

отражает всю совокупность отношений в обществе (экономических, социальных, организационных, правовых и т. д.) и в значительной степени свидетельствует об эффективности деятельности
институтов гражданского общества. Сами эти институты, несмотря на их множественность и различную направленность, призваны поддержать наиболее перспективные сферы ведения бизнеса,
ибо от этого зависит развитие научно-технического прогресса,
а значит, и конкурентоспособность страны. Это становится особенно актуальным на этапе продолжающейся макроэкономической нестабильности на ведущих национальных и региональных 
рынках.

Предпринимательская среда функционирует в так называемом

рыночном пространстве, которое обеспечивает полноценную деятельность хозяйствующих субъектов. При этом создаются все необходимые условия существования разнообразной инфраструктуры предпринимательства. Во всяком случае, на протяжении длительного периода именно так и полагали большинство экономистов. Однако уже не менее полувека данное утверждение не может
восприниматься как само собой разумеющееся явление: предпринимательство развивается в сложной системе социально-экономических взаимоотношений, и характер стратегии его формирования
во многом определяется государством.

Рынок в общеэкономическом смысле — это механизм форми
рования и движения воспроизводственных связей, базирующихся 
на товарно-денежных отношениях и конкуренции экономически 
самостоятельных субъектов хозяйствования; в узком смысле — совокупность актов купли-продажи; в бытовом смысле — место, где
совершаются сделки между продавцом и покупателем конкретного
товара.

Рыночная (либеральная) экономика в Российской Федерации, 

по крайней мере согласно хронологии и в общих чертах, существует уже почти четверть века. В конце 1991 — начале 1992 г. вышли 
указы Президента РСФСР «О либерализации внешнеэкономической деятельности на территории РСФСР», «О коммерциализации
деятельности предприятий торговли в РСФСР», «О свободе торговли» [52] и некоторые другие. Эти документы, а также ряд других