Численность и оплата труда федеральных государственных гражданских служащих в условиях внедрения программно-целевых и проектных подходов

А. Н. Чумиков, М. П. Бочаров, 
С. А. Самойленко

Реклама и связи 
с общественностью: 
профессиональные  
компетенции

Учебное пособие

Е.И. Добролюбова, 
Е.Н. Клочкова, В.Н. Южаков

Численность и оплата 
труда федеральных
государственных
гражданских служащих
в условиях внедрения
программно-целевых
и проектных методов

| И  ДЕЛО |

Москва | 2018

Добролюбова, Е.И., Клочкова, Е.Н., Южаков, В.Н. 
Численность и оплата труда федеральных государственных гражданских служащих в условиях внедрения программно-целевых 
и проектных подходов / Е.И. Добролюбова, Е.Н. Клочкова, В.Н. Южаков. —  М.: Издательский дом «Дело» РАНХиГС, 2018. — 150 с. (Технологии государственного управления).

ISBN 978-5-7749-1355-8

В монографии проанализированы подходы к оценке результативности, представлены результаты исследований по вопросам совершенствования управления кадрами федеральной государственной гражданской 
службы, проведенных Российской академией народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации в 2015 
и 2016 годах. Представлены результаты статистического анализа численности и кадрового состава федеральных государственных гражданских 
служащих, анализа динамики и структуры оплаты труда на федеральной 
государственной гражданской службе. Исходя из выявленных тенденций, 
разработаны взаимодополняющие методики, направленные на внедрение 
стратегического управления кадрами на федеральной государственной 
гражданской службе в условиях внедрения и развития программно-целевых и проектных подходов к государственному управлению. Монография 
ориентирована на специалистов кадровых служб федеральных органов 
исполнительной власти и органов власти субъектов Российской Федерации, специалистов по вопросам государственного управления, студентов 
и аспирантов, а также на широкий круг лиц, интересующихся проблематикой стратегического управления кадрами государственной гражданской 
службы.

ISBN 978-5-7749-1355-8
УДК 351/354 
ББК 65.245

© ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства 
и государственной службы при Президенте Российской Федерации», 2018

УДК 351/354
ББК 65.245
     Д56

Д

Оглавление

Введение   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 5

1. Кадровые ресурсы федеральных органов исполнительной 
власти: основные тенденции

1.1. Тенденции изменения численности федеральных 
государственных гражданских служащих в 2012–2015 годах ..  .  . 11
1.2. Анализ функциональной структуры должностей 
государственной гражданской службы.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 13
1.3. Оценка результатов оптимизации численности 
федеральных государственных гражданских служащих 
и ее влияния на кадровое обеспечение исполнения 
основных видов государственных функций.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 25
1.4. Оценка кадровой обеспеченности реализации 
государственных программ Российской Федерации.  .  .  .  .  .  .  . 27

2. Оплата труда федеральных государственных гражданских 
служащих: основные тенденции

2.1. Анализ динамики оплаты труда федеральных 
государственных служащих  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 37
2.2. Анализ структуры расходов на оплату труда 
в федеральных органах исполнительной власти  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 40

3. Методики оценки кадровых потребностей, оптимизации 
численности и оценки результативности федеральных 
государственных гражданских служащих с учетом внедрения 
программно-целевых методов государственного управления

3.1. Методика оценки результативности профессиональной 
служебной деятельности федеральных государственных 
гражданских служащих с учетом внедрения 
программно-целевых методов управления .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 62

3.1.1. Определение индивидуальных результатов 
профессиональной служебной деятельности государственных 
гражданских служащих, участвующих в мероприятиях 
государственных программ, реализуемых 
проектным способом  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 69

3.1.2. Определение индивидуальных результатов 
профессиональной служебной деятельности государственных 
гражданских служащих, участвующих в мероприятиях 
государственных программ, реализуемых 
процессным способом  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 75

3.2. Методика оптимизации численности федеральных 
государственных гражданских служащих с учетом целей 
и ожидаемых результатов реализации 
государственных программ Российской Федерации.  .  .  .  .  .  .  . 79
3.3. Методика оценки кадровых потребностей федеральных 
органов исполнительной власти в рамках внедрения 
программно-целевых методов государственного управления.  . 99

Заключение   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  145

Литература  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  147



Введение

Достижение определенных в стратегических докуменДостижение определенных в стратегических документах стратегических целей и результатов деятельности 
тах стратегических целей и результатов деятельности 
федеральных органов исполнительной власти (далее — 
федеральных органов исполнительной власти (далее —  
ФОИВ), в том числе повышение качества оказания гоФОИВ), в том числе повышение качества оказания государственных услуг, результативности и эффективсударственных услуг, результативности и эффективности исполнения иных государственных функций, 
ности исполнения иных государственных функций, 
требуют развития кадрового потенциала этих органов 
требуют развития кадрового потенциала этих органов 
власти, адекватного поставленным целям.
власти, адекватного поставленным целям.

Однако в настоящее время развитие кадровых 
Однако в настоящее время развитие кадровых 

процедур в сфере гражданского управления, включая 
процедур в сфере гражданского управления, включая 
прежде всего государственную службу, происходит 
прежде всего государственную службу, происходит 
в значительной степени изолированно от процессов 
в значительной степени изолированно от процессов 
внедрения стратегического планирования, проектновнедрения стратегического планирования, проектного управления, бюджетирования, ориентированного 
го управления, бюджетирования, ориентированного 
на результат, и в целом освоения принципа управлена результат, и в целом освоения принципа управления по результатам.
ния по результатам.

Исследования, проведенные в РАНХиГС в рамках 
Исследования, проведенные в РАНХиГС в рамках 

реализации государственного задания 2014 г., покареализации государственного задания 2014 г., показали, что практика планирования кадровых ресурсов 
зали, что практика планирования кадровых ресурсов 
в ФОИВ не связана с планированием их деятельносв ФОИВ не связана с планированием их деятельности и достигаемых в ней результатов; система матети и достигаемых в ней результатов; система материального стимулирования гражданских служащих 
риального стимулирования гражданских служащих 
основана на субъективных оценках и единоличных 
основана на субъективных оценках и единоличных 
решениях руководства, а оценка результативности 
решениях руководства, а оценка результативности 
деятельности гражданских служащих проводится задеятельности гражданских служащих проводится зачастую формально.
частую формально.

Проблема недостаточной интеграции реформы 
Проблема недостаточной интеграции реформы 

государственной службы с иными направлениями 
государственной службы с иными направлениями 
реформ государственного управления не нова [1–3], 
реформ государственного управления не нова [1–3], 

Е. И. Д, Е. Н. К, В. Н. Ю



однако до настоящего времени далека от решения. Тем не меоднако до настоящего времени далека от решения. Тем не менее, как показывают оценки предыдущих этапов реформы 
нее, как показывают оценки предыдущих этапов реформы 
государственной службы 
государственной службы 1, без объединения и синхронизации 
, без объединения и синхронизации 

подходов, используемых в различных направлениях развиподходов, используемых в различных направлениях развития государственного управления, общий эффект от провотия государственного управления, общий эффект от проводимых преобразований весьма ограничен.
димых преобразований весьма ограничен.

В 2016 г. приняты новые стратегические документы в обВ 2016 г. приняты новые стратегические документы в об
ласти развития государственной гражданской службы [6,7], 
ласти развития государственной гражданской службы [6,7], 
предполагающие реализацию комплекса мер как в сфере 
предполагающие реализацию комплекса мер как в сфере 
планирования кадровых ресурсов, так и в части совершенпланирования кадровых ресурсов, так и в части совершенствования подходов к материальному стимулированию граствования подходов к материальному стимулированию гражданских служащих. Необходимость реализации данных 
жданских служащих. Необходимость реализации данных 
стратегических документов на основе передовых кадровых 
стратегических документов на основе передовых кадровых 
технологий и анализа первичных данных о реально испольтехнологий и анализа первичных данных о реально используемых практиках планирования кадровых ресурсов, оптизуемых практиках планирования кадровых ресурсов, оптимизации численности, оценки результативности персонала 
мизации численности, оценки результативности персонала 
и материального стимулирования гражданских служащих 
и материального стимулирования гражданских служащих 
обусловливает актуальность и своевременность данного исобусловливает актуальность и своевременность данного исследования.
следования.

До настоящего времени в литературе уделялось недостаДо настоящего времени в литературе уделялось недоста
точно внимания вопросам увязки кадровых потребностей 
точно внимания вопросам увязки кадровых потребностей 

 См., напр.: Барабашев А. Г., Киндрась А. А. Об эффективности программноцелевого метода реформирования государственной службы: опыт России; 
Барциц И. Н. Реформа государственного управления в России: правовой аспект: монография. М.: Формула права, ; Барабашев А. Г., Беков Х. А., Зайцева Т. В., Козбаненко В. А., Краснов М. А., Оболонский А. В., Скобеев К. М. Реформа государственной службы России: история попыток реформирования 
с  по  год. М.: Весь мир, ; Слатинов В. Б. Разработка перспективной траектории реформирования государственной гражданской службы в России: возможности и ограничения // Образование и общество. . 
№ . С. –; Добролюбова Е. И., Южаков В. Н., Александров О. В. Внедрение 
управления по результатам в рамках реализации административной реформы в Российской Федерации: на пути к созданию новой модели государственного управления // Вопросы государственного и муниципального 
управления. . № . С. –; Борщевский Г. А. Реформирование государственной службы в России: промежуточные итоги и перспективы // Вопросы 
государственного и муниципального управления. . № . С. –; Борщевский Г. А. Оценка тенденций развития государственной службы: вопросы методологии // Вопросы государственного и муниципального управления. . № . С. –.

В



государственных органов с объемами исполняемых ими гогосударственных органов с объемами исполняемых ими государственных функций и ожидаемыми результатами деясударственных функций и ожидаемыми результатами деятельности данных органах с учетом использования программтельности данных органах с учетом использования программно-целевых принципов управления, о чем свидетельствует 
но-целевых принципов управления, о чем свидетельствует 
анализ научных источников 
анализ научных источников 1. Слабо проработаны вопросы 
. Слабо проработаны вопросы 

 Были проанализированы результаты научных исследований в сфере проведения реформы государственной службы —  в частности работы А. Г. Барабашева и А. В. Клименко (Барабашев А. Г., Клименко А. В. Ретроспективный 
анализ основных направлений модернизации системы государственного 
управления и государственной службы // Вопросы государственного и муниципального управления. . № . С. –; Клименко А. В., Клищ Н. Н. Российский чиновник —  задачи на сегодня // Вопросы государственного и муниципального управления. . № . С. –); М. Барбера (Барбер М. Три 
парадигмы реформы сектора государственного управления (пер. с англ. 
Э. Г. Зверевой) // Вопросы государственного и муниципального управления. 
. № . С. –); В. Н. Южакова (Южаков В. Н. Истоки становления системы государственной службы // Вестник Поволжского института управления. . № . С. –); Ю. А. Тихомирова (Тихомиров Ю. А., Талапина Э. В. Административные процедуры и право // Журнал российского права. 
. № . С. –); А. В. Оболонского (Оболонский А. В. Кризис эффективности административно-бюрократического государства и поиски выхода: 
опыт США (эволюция теории и практики государственного управления в последние десятилетия) // Вопросы государственного и муниципального управления. . № . С. –); Н. Парисона и Н. Маннинг (Маннинг Н., Парисон Н. Реформа государственного управления: международный опыт / пер. 
с англ. М.: Весь мир, ); М. Э. Дмитриева (Дмитриев М. Э. Развитие потенциала государственного управления: уроки стран с переходной экономикой // Вопросы государственного и муниципального управления. . Т. II. 
№ –. С. –); Э. В. Талапиной (Талапина Э. В. Государственное управление: проблемы и перспективы правового регулирования // Законы России: 
опыт, анализ, практика. . № . С. –); развития подходов к оценке 
результативности и премированию государственных служащих по результатам —  исследования Н. Н. Клища (Клищ Н. Н. Повышение результативности деятельности государственных служащих: Дис… канд. экон. наук. М., 
); И. Б. Шебуракова (Шебураков И. Б. Методики нормирования численности служащих // Государственная служба. . № . С. –); А. А. Никифоровой и др. (Никифорова А. А., Зубкова А. Ф., Сушкина А. А. Материальное 
стимулирование как метод управления в системе государственной службы в странах рыночной экономики // Современные технологии управления. 
. №  (). С. –); нормирования труда на государственной службе —  
работы М. А. Чекина (Чекин М. А. Оплата служебной деятельности государственных гражданских служащих России: история, практика, эксперименты, 

Е. И. Д, Е. Н. К, В. Н. Ю



взаимосвязи результативности деятельности органов власти 
взаимосвязи результативности деятельности органов власти 
и конкретных государственных служащих, особенно исполи конкретных государственных служащих, особенно исполнительского звена.
нительского звена.

В монографии представлены три методики, направленные 
В монографии представлены три методики, направленные 

на преодоление этого пробела и согласованные между собой, 
на преодоление этого пробела и согласованные между собой, 
ориентированные на обеспечение учета целей госпрограмм 
ориентированные на обеспечение учета целей госпрограмм 
(и программных документов в целом) и ожидаемых резуль(и программных документов в целом) и ожидаемых результатов их исполнения в рамках формирования и реализации 
татов их исполнения в рамках формирования и реализации 
кадровой политики, а также при планировании и оценке рекадровой политики, а также при планировании и оценке результативности на уровне гражданских служащих:
зультативности на уровне гражданских служащих:

1) методика оценки кадровых потребностей ФОИВ в рамках внедрения программно-целевых методов государственного управления, предназначенная для определения оптимальной численности гражданских служащих 
исходя из ожидаемых результатов деятельности органа 
власти и обеспечивающая интеграцию кадровой политики с процедурами бюджетного планирования;
2) методика оценки результативности профессиональной 
служебной деятельности ФГГС с учетом внедрения программно-целевых методов управления.

Методика направлена на обеспечение мотивации слуМетодика направлена на обеспечение мотивации слу
жащих к достижению конечных общественно значимых 
жащих к достижению конечных общественно значимых 
результатов, созданию прозрачной системы планироварезультатов, созданию прозрачной системы планирования и оценки их деятельности. При проведении оценки 
ния и оценки их деятельности. При проведении оценки 
результативности деятельности предлагается учитывать 
результативности деятельности предлагается учитывать 
как индивидуальные результаты служащего, так и рекак индивидуальные результаты служащего, так и результаты деятельности органа власти в целом;
зультаты деятельности органа власти в целом;
3) методика оптимизации численности ФГГС с учетом целей и ожидаемых результатов реализации госпрограмм. 

перспективы. М.: НИУ ВШЭ, ); И. Б. Омельниченко (Омельченко И. Б. Оптимизация численности управленческого персонала на нормативной основе: Автореф. дис… канд. экон. наук. М.: Науч. —  исслед. ин-т труда и соц. 
страхования, ); В. Б. Бычина и др. (Бычин В. Б., Шубенкова Е. В., Малинин С. В. Кадровая составляющая нормирования труда // Трудовое право. 
. № –. С. –); Л. Б., Алексеевой и др. (Нормирование труда служащих: метод. указания / авт. —  сост. Л. Б. Алексеева, В. А. Балабан, А. П. Павленко. М.: НИИ труда, ).

В



Данная методика направлена на обеспечение оптимального кадрового потенциала для реализации приоритетных программных мероприятий в условиях сокращения 
численности служащих.

Указанные методики разработаны в 2015 г., апробированы 
Указанные методики разработаны в 2015 г., апробированы 
и доработаны по результатам апробации в 2016 г. В монограи доработаны по результатам апробации в 2016 г. В монографии представлены основные результаты этих методик и их 
фии представлены основные результаты этих методик и их 
доработанные по итогам апробации версии.
доработанные по итогам апробации версии.

Основной целью отраженного в монографии исследования 
Основной целью отраженного в монографии исследования 

является повышение результативности профессиональной 
является повышение результативности профессиональной 
служебной деятельности ФГГС на основе разработки и апрослужебной деятельности ФГГС на основе разработки и апробации единых согласованных методик оценки кадровых побации единых согласованных методик оценки кадровых потребностей, оптимизации численности и материального ститребностей, оптимизации численности и материального стимулирования в федеральных органах исполнительной власти 
мулирования в федеральных органах исполнительной власти 
с учетом внедрения программно-целевых методов государстс учетом внедрения программно-целевых методов государственного управления.
венного управления.

Объектом исследования выступают методы определения 
Объектом исследования выступают методы определения 

кадровых потребностей, выявления резервов для оптимизакадровых потребностей, выявления резервов для оптимизации штатной численности ФОИВ, а также методы оценки реции штатной численности ФОИВ, а также методы оценки результативности профессиональной служебной деятельности 
зультативности профессиональной служебной деятельности 
и материального стимулирования по ее итогам.
и материального стимулирования по ее итогам.

Новизна представленных в монографии результатов исНовизна представленных в монографии результатов ис
следования связана с разработкой единых научно обосноследования связана с разработкой единых научно обоснованных подходов к оценке кадровых потребностей органов 
ванных подходов к оценке кадровых потребностей органов 
власти и оптимизации численности их кадрового состава, 
власти и оптимизации численности их кадрового состава, 
исходя из реализации основополагающих принципов страисходя из реализации основополагающих принципов стратегического управления кадрами. В рамках предложенного 
тегического управления кадрами. В рамках предложенного 
методического подхода предусмотрена синхронизация прометодического подхода предусмотрена синхронизация процедур кадрового планирования оценкой результативности 
цедур кадрового планирования оценкой результативности 
гражданских служащих с учетом внедрения программногражданских служащих с учетом внедрения программноцелевых методов управления в деятельность ФОИВ.
целевых методов управления в деятельность ФОИВ.

Новизна представленных результатов исследования обесНовизна представленных результатов исследования обес
печивается также сбором, анализом и использованием при 
печивается также сбором, анализом и использованием при 
разработке методического инструментария как статистичеразработке методического инструментария как статистических данных ведомств об использовании методов материских данных ведомств об использовании методов материального стимулирования, что позволяет достоверно оценить 
ального стимулирования, что позволяет достоверно оценить 

Е. И. Д, Е. Н. К, В. Н. Ю

используемые практики и сформировать предложения, учииспользуемые практики и сформировать предложения, учитывающие реальное состояние дел в исследуемой сфере.
тывающие реальное состояние дел в исследуемой сфере.

Как представляется, монография может быть использоваКак представляется, монография может быть использова
на для дальнейшей разработки предложений по совершенстна для дальнейшей разработки предложений по совершенствованию структуры денежного содержания государственных 
вованию структуры денежного содержания государственных 
гражданских служащих.
гражданских служащих.



. Кадровые ресурсы 
федеральных органов 
исполнительной власти : 
основные тенденции

.. Т  
  
  
  – 

Реализация решений по сокращению численноРеализация решений по сокращению численности федеральных государственных гражданских 
сти федеральных государственных гражданских 
служащих (2012 и 2014 г.) привела к некоторой 
служащих (2012 и 2014 г.) привела к некоторой 
оптимизации их численности, однако, по даноптимизации их численности, однако, по данным Минфина России [8], масштабы оптимизаным Минфина России [8], масштабы оптимизации оказались несколько ниже планируемых, 
ции оказались несколько ниже планируемых, 
в том числе в силу создания новых федеральных 
в том числе в силу создания новых федеральных 
органов исполнительной власти.
органов исполнительной власти.

Так, если в 2011 г. численность федеральных 
Так, если в 2011 г. численность федеральных 

государственных гражданских служащих, предгосударственных гражданских служащих, предусмотренная штатным расписанием, составляла 
усмотренная штатным расписанием, составляла 
639 122 тыс. ед., замещено было 576 556 долж639 122 тыс. ед., замещено было 576 556 должностей. По данным за 2015 г., предусмотренная 
ностей. По данным за 2015 г., предусмотренная 
штатным расписанием численность составила 
штатным расписанием численность составила 
597 742 ед., из них 538 189 ед. было замещено. Та597 742 ед., из них 538 189 ед. было замещено. Таким образом, в штатном расписании численность 
ким образом, в штатном расписании численность 
сократилась на 6,5%, а фактически —  на 6,7% 
сократилась на 6,5%, а фактически —  на 6,7% 
к уровню 2011 г., при этом значительная часть 
к уровню 2011 г., при этом значительная часть 
сокращения была проведена в 2015 г. (штатное 
сокращения была проведена в 2015 г. (штатное 

Е. И. Д, Е. Н. К, В. Н. Ю

расписание сократилось на 2%, фактическая численность 
расписание сократилось на 2%, фактическая численность 
федеральных государственных гражданских служащих — 
федеральных государственных гражданских служащих — 
на 2,1%).
на 2,1%).

Оптимизация численности федеральных государственОптимизация численности федеральных государствен
ных гражданских служащих в федеральных органах исполных гражданских служащих в федеральных органах исполнительной власти была более значительной: за последние 
нительной власти была более значительной: за последние 
пять лет (в 2015 г. по сравнению с 2011 г.) штатная численпять лет (в 2015 г. по сравнению с 2011 г.) штатная численность федеральных государственных гражданских служащих 
ность федеральных государственных гражданских служащих 
в федеральных органах исполнительной власти сократилась 
в федеральных органах исполнительной власти сократилась 
на 8,4%, фактическая —  на 8,8%. При этом укомплектованна 8,4%, фактическая —  на 8,8%. При этом укомплектованность должностей федеральных государственных гражданность должностей федеральных государственных гражданских служащих в федеральных органах исполнительной власских служащих в федеральных органах исполнительной власти практически не изменилась: в 2011 г. она составляла 89,4%, 
ти практически не изменилась: в 2011 г. она составляла 89,4%, 
в 2015 г. — 89,1%. Таким образом, оптимизация численности 
в 2015 г. — 89,1%. Таким образом, оптимизация численности 
федеральных государственных гражданских служащих была 
федеральных государственных гражданских служащих была 
проведена не за счет сокращения вакансий, а за счет фактипроведена не за счет сокращения вакансий, а за счет фактического сокращения федеральных государственных гражданческого сокращения федеральных государственных гражданских служащих.
ских служащих.

Примечательно распределение усилий по оптимизации 
Примечательно распределение усилий по оптимизации 

численности федеральных государственных гражданских 
численности федеральных государственных гражданских 
служащих между центральными аппаратами и территорислужащих между центральными аппаратами и территориальными органами федеральных органов исполнительной 
альными органами федеральных органов исполнительной 
власти. Так, численность служащих, утвержденная штатным 
власти. Так, численность служащих, утвержденная штатным 
расписанием, в большей степени сократилась в центральрасписанием, в большей степени сократилась в центральных аппаратах (в 2015 г. на 11,7% по сравнению с 2011 г.), чем 
ных аппаратах (в 2015 г. на 11,7% по сравнению с 2011 г.), чем 
в территориальных органах (на 8,1%). В то же время фактив территориальных органах (на 8,1%). В то же время фактическая численность федеральных государственных гражданческая численность федеральных государственных гражданских служащих в центральных аппаратах сократилась лишь 
ских служащих в центральных аппаратах сократилась лишь 
на 5,6%, тогда как в территориальных органах —  на 9%.
на 5,6%, тогда как в территориальных органах —  на 9%.

Данная тенденция может негативно сказаться на резульДанная тенденция может негативно сказаться на резуль
тативности реализации контрольно-надзорных функций 
тативности реализации контрольно-надзорных функций 
и оказании государственных услуг, поскольку данные виды 
и оказании государственных услуг, поскольку данные виды 
функций осуществляются прежде всего территориальными 
функций осуществляются прежде всего территориальными 
органами исполнительной власти.
органами исполнительной власти.