Цифровое будущее государственного управления по результатам

| И  ДЕЛО |

Е.И. Добролюбова, В.Н. Южаков
А.А. Ефремов, Е.Н. Клочкова
Э.В. Талапина, Я.Ю. Старцев 

Цифровое будущее 
государственного 
управления 
по результатам

Д

УДК 342
ББК 67
Д56

Об авторах: 
Добролюбова Елена Игоревна, к.э.н., ведущий научный сотрудник Центра 
технологий государственного управления ИПЭИ РАНХиГС
Южаков Владимир Николаевич, д.ф.н., проф., директор Центра технологий 
государственного управления ИПЭИ РАНХиГС
Ефремов Алексей Александрович, к.ю.н., доц., ведущий научный сотрудник 
Центра технологий государственного управления ИПЭИ РАНХиГС
Клочкова Елена Николаевна, к.э.н., доц., старший научный сотрудник Центра технологий государственного управления ИПЭИ РАНХиГС
Талапина Эльвира Владимировна, д.ю.н., ведущий научный сотрудник Центра технологий государственного управления ИПЭИ РАНХиГС
Старцев Ярослав Юрьевич, к.ф.н., доц., ведущий научный сотрудник Центра 
технологий государственного управления ИПЭИ РАНХиГС

Добролюбова, Е. И., Южаков, В. Н., Ефремов, А. А., Клочкова, Е. Н., Талапина, Э. В., Старцев, Я. Ю. 
Цифровое будущее государственного управления по результатам / Е. И. Добролюбова, В. Н. Южаков, А. А. Ефремов, Е. Н. Клочкова, Э. В. Талапина, Я. Ю. Старцев. — М. : Издательский дом «Дело» РАНХиГС, . —  с. — (Научные доклады: государственное управление).

ISBN 978-5-7749-1434-0

Доклад подготовлен коллективом Центра технологий государственного управления Института прикладных экономических исследований Российской академии 
народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации.
В докладе рассматриваются теоретические и практические подходы к цифровой 
трансформации государственного управления в интересах обеспечения и повышения его результативности. Авторы оценивают влияние цифровизации на качество государственного управления и показывают сильную взаимосвязь между показателями развития электронного правительства, с одной стороны, и результативностью государственного управления – с другой. На основе анализа зару бежного 
опыта использования цифровых технологий при планировании, мониторинге и 
оценке результатов в государственном управлении проведена оценка потенциала использования таких технологий в российской практике.
В докладе показано, что цифровые технологии позволяют преодолеть проблемы 
при освоении государственными органами управления по результатам, возникшие и выявленные ранее, а цифровая трансформация может стать драйвером для 
внедрения новой модели государственного управления – государственного управления по результатам. Произойдет это или нет, зависит от того, в какой степени 
на практике удастся снять ограничения внедрения цифровых технологий в целом 
и в государственном управлении в частности. 

ISBN 978-5-7749-1434-0
УДК 342 
ББК 67

© ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства 
и государственной службы при Президенте Российской Федерации», 2019

Содержание

Резюме.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 5

Введение   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 8

1. Цифровая трансформация государственного управления: 
при чем здесь результаты  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 14

1.1. Что такое цифровая трансформация   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 14
1.2. Использование цифровых технологий 
при планировании, мониторинге и оценке результатов 
государственного управления: зарубежный опыт  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 22
1.3. Использование информационных технологий в рамках 
управления по результатам в России: 
обзор практики и основные проблемы   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 31

2. Как цифровизация влияет на качество государственного 
управления .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 41

2.1. Взаимосвязь уровня цифровизации органов государственного 
управления и качества государственного управления   .  .  .  .  .  .  .  .  . 41
2.2. Оценка потенциала использования цифровых технологий 
в государственном управлении  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 46

3. Перспективы цифровой трансформации в государственном 
управлении по результатам: чем дополнить повестку  .  .  .  .  .  .  . 60

3.1. Использование «больших данных» для планирования, 
мониторинга и оценки достигаемых результатов  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 60
3.2. Цифровые технологии —  механизм внедрения 
государственного управления по результатам  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 69
3.3. Устранение правовых ограничений по использованию 
цифровых технологий   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 81

Заключение   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  104

Список литературы   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  108



Резюме

Основная цель доклада —  привлечь внимание 
к возможности и необходимости использования 
цифровых технологий для обеспечения ориентации государственного управления на результат.
Существует риск, что цифровизация государственного управления станет самоцелью и будет 
ограничиваться лишь некоторыми изменениями 
в процессах деятельности органов власти. На наш 
взгляд, важно избежать этого риска. Надо добиться, чтобы связанные с цифровизацией изменения приводили к росту качества деятельности 
государства, значимому для его внешних бенефициаров —  граждан и бизнеса.
Цифровой трансформацией может признаваться только изменение на основе цифровизации содержания госуправления, приводящее к повышению качества госуправления: снижению необоснованного государственного вмешательства, 
повышению результативности и эффективности 
госуправления. При этом меняться могут как отдельные процедуры управления, так и стадии 
управленческого цикла, государственные функции в целом и их типы.
Приведенный в докладе количественный анализ данных ООН, Всемирного банка и ВЭФ выявил прямую взаимосвязь между развитием 
электронного правительства и параметрами качества госуправления: индексом результативности правительства (коэффициент корреляции 

Е.И. Д, В.Н. Ю, А.А. Е  .



,), индексом контроля коррупции (,) и индексом Doing Business (,). Выявлена также умеренная взаимосвязь 
между развитием электронных госуслуг и уровнем эффективности госрасходов. В целом цифровизация госуправления 
ассоциируется с повышением его качества.
В зарубежной практике цифровая трансформация в госуправлении не сводится только к изменениям при предоставлении госуслуг. Значительными являются возможности современных цифровых технологий  для трансформации вы ра ботки 
государственной политики и нормотворчества, ад ми нистрирования доходов, управления государственным имуществом, 
контрольно-надзорной деятельности. При этом цифровые 
технологии используются для целей планирования, мониторинга и оценки результатов деятельности органов власти. 
Эффект от цифровизации оценивается по влиянию цифровых технологий на эти результаты.
Цифровизация может стать базой дальнейшего освоения 
государством принципа управления по результатам, поскольку позволяет преодолеть его ранее выявленные ограничения. Так, использование «больших данных» позволяет получать информацию о достигаемых результатах в режиме, 
близком к реальному времени. Искусственный интеллект 
не ограничен в восприятии несколькими показателями и помогает обрабатывать тысячи параметров и выбирать оптимальные решения. Интернет вещей позволяет собирать данные и корректировать действия автоматически. Технологии 
распределенного реестра исключают возможность искажения 
данных о достигаемых результатах.
Современная повестка цифровизации российского госуправления мало учитывает возможности использования 
цифровых технологий для повышения результативности органов власти. Чтобы восполнить этот пробел, необходимо 
предусмотреть в ней блок задач и мероприятий по цифровизации госуправления по результатам, в котором целесообразно предусмотреть:

 Прежде всего «больших данных»,  интернета вещей, искусственного интеллекта, распределенного реестра.

Ц    

 – переход от ответственности ведомств за подготовку 
и представление отчетов о достигнутых результатах 
к их ответственности за размещение данных о достигаемых результатах, формируемых преимущественно автоматически на единой платформе, и принятие решений на основе этих данных;
 – расширение использования «больших данных» для целей выработки госполитики, формирования официальной статистики, администрирования доходов, аудита 
результативности бюджетных расходов и реализации 
иных государственных функций;
 – расширение методов оценки результативности государственных органов: переход от бинарной оценки «выполнено —  не выполнено» к использованию предиктивной аналитики, выборочных контролируемых испытаний, иных аналитических методов, основанных 
на технологиях искусственного интеллекта;
 – использование цифровизации как инструмента оптимизации бюджетных расходов: внедрение практики 
расчета транзакционных издержек и оценки их сокращения за счет цифровизации.

Реализация этих рекомендаций потребует снятия технологических, кадровых, организационных и правовых ограничений цифровизации государственного управления.



Введение

Цифровизация стала мировым трендом. С развитием и освоением цифровых технологий связываются возможности достижения ключевых целей 
социально-экономического развития России . Для 
их реализации принципиальное значение имеет 
адекватная цифровизация госуправления.
В зарубежной литературе и практике сформированы и реализуются различные версии повесток дня цифровизации государственного управления [; ; ; ], в том числе его цифровой 
трансформации, представлены версии эволюции 
цифровизации госуправления [; ], подготовлены и реализуются стандарты (модели) зрелости цифрового госуправления [; ].
В России, с одной стороны, идет большая практическая работа по развитию и освоению в государственном управлении первичных (базовых) 
цифровых технологий . С другой стороны,   вырабатывается [] повестка дня развития и освоения в госуправлении отдельных новейших, так 

 Указ Президента Российской Федерации «О национальных 
целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до  года» предполагает «обеспечение 
ускоренного внедрения цифровых технологий в экономике 
и социальной сфере».

 К ним в настоящем докладе отнесены технологии записи, 
обработки, хранения и воспроизводства информации в электронном виде, заместившие соответствующие аналоговые 
технологии, в том числе с использованием интернета.

Ц    



называемых прорывных цифровых технологий. Предполагается их применение прежде всего в сфере совершенствования предоставления госуслуг, исполнения контрольно-надзорных функций на основе развития в госуправлении систем 
идентификации и защиты данных, раскрытия информации, 
формирования «цифровых двойников».
В настоящее время основные мероприятия по цифровизации государственного управления сформулированы в рамках 
разработанного федерального проекта «Цифровое государственное управление» (далее —  федеральный проект), включенного в состав национального проекта «Цифровая экономика 
Российской Федерации» . Примечательно, что в отличие 
от практики – гг. в паспорте национального проекта не предусмотрено ни одного целевого показателя, характеризующего цифровизацию государственного управления.
В рамках федерального проекта основное внимание уделяется вопросам цифровой трансформации государственных 
(муниципальных) услуг и сервисов. Однако даже по данному 
направлению целевое состояние цифровой трансформации 
предполагается определить лишь к середине  г.
Среди ключевых требований к цифровой трансформации 
государственных и муниципальных услуг отмечаются различные характеристики, отражающие как ожидания от внедрения 
прорывных цифровых технологий  (например, использование 

 Его паспорт был в целом одобрен  сентября  г. Президиумом Совета 
при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам (http://government.ru/news//). Официально паспорт национального проекта и паспорт федерального проекта по состоянию на .. не опубликованы.

 В соответствии с Указом Президента РФ от .. №  был предусмотрен целевой показатель, отражающий рост доли граждан, получающих государственные и муниципальные услуги в электронной форме, до %.

 В настоящем докладе под прорывными информационными (цифровыми) 
технологиями понимаются информационные технологии, позволяющие 
осуществлять качественное изменение государственного управления (в том 
числе изменение процессов, функций, этапов управленческого цикла, результативности и эффективности госуправления). К ним относятся технологии «больших данных», распределенного реестра, искусственного интеллекта, интернета вещей (Южаков и др., ).

Е.И. Д, В.Н. Ю, А.А. Е  .



реестровой модели оказания услуг, проактивности при их предоставлении), так и продолжение работы по повестке первичных цифровых технологий (например, реализация требований 
многоканальности и экстерриториального принципа при оказании государственных услуг предполагает, что в практике 
предоставления государственных услуг сохранится необходимость личного обращения). Следует отметить, что в отличие 
от многих зарубежных стран (например, Австралии, Дании, 
Великобритании и др.) в российском федеральном проекте 
не реализован принцип внедрения цифровых по умолчанию 
государственных услуг, даже для наиболее массовых их видов.
Мероприятия федерального проекта по цифровой трансформации государственной службы и созданию сквозной 
цифровой инфраструктуры и платформ отражают дальнейшие этапы развития государственных информационных систем, ранее включенных в состав мероприятий подпрограммы «Электронное правительство» государственной программы «Информационное общество на – годы», 
на основе внедрения платформенных решений. При этом целевые параметры реализации данных мероприятий, в том 
числе с точки зрения их влияния на повышение качества осуществления государственных функций (и государственного 
управления в целом), не определены.
Таким образом, можно отметить, что в России официальная повестка дня цифровизации госуправления находится 
пока в стадии формирования и, вероятно, потребует дальнейшей проработки.
При этом и в зарубежной, и в отечественной практике 
и литературе недостаточно используется и изучен потенциал освоения цифровых технологий собственно для целей 
управления (выявления проблем и планирования, мониторинга и оценки результатов, корректировки принятых решений). В этой связи актуальной и полезной может быть оценка возможностей использования цифровых технологий для 
обеспечения дальнейшего освоения государством принципа 
управления по результатам.
Настоящий доклад призван инициировать экспертную и общественную дискуссию перспектив использования возможно

Ц    



стей цифровизации государственного управления, в том числе 
его цифровой трансформации, для дальнейшего освоения им 
принципа управления по результатам, повышения его результативности.
Масштабы происходящих и ожидаемых изменений в государстве и обществе настолько велики, что некоторые исследователи рассматривают цифровизацию как драйвер новых 
парадигм, концепций и подходов к государственному управлению —  «государственного управления новой эпохи» [], 
основанного на цифровизации основных процессов и процедур, «трансформирующего государственного управления», 
в котором особое внимание уделяется влиянию граждан 
на принятие решений на основе цифровизации [], а также 
на развитие ценностного подхода к государственному управлению, предполагающего максимизацию полезности деятельности органов власти для граждан [], «бережливого государственного управления» [; ] с акцентом на упрощение организационных структур и экономию ресурсов 
и связанного с ним «государственного управления как платформы» [; ], где государству отводится роль организатора 
взаимодействия граждан и организаций на основе единой 
цифровой экосистемы. С разработкой и внедрением информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) связывают 
распространение культуры «гибкого управления», так называемых Agile-подходов, предусматривающих итерационный 
процесс реализации мероприятий с постоянным использованием механизмов обратной связи и подстройкой действий 
участников проекта под такую обратную связь [], однако 
перспективы использования данных принципов в государственном управлении, в том числе в российском, оцениваются 
по-разному [].
Разнообразие формирующихся под воздействием (и с учетом) процессов цифровизации подходов к государственному 
управлению частично можно признать ответом на административный кризис государственного управления []. Однако 
в значительной степени это разнообразие можно объяснить 
и попытками концептуализации постоянно изменяющихся 
под влиянием технологического развития управленческих