Приватизация 30 лет спустя: масштабы и эффективность государственного сектора

А. Д. Радыгин, Р. М. Энтов
А. Е. Абрамов, М. И. Чернова
Г. Н. Мальгинов

Приватизация
 лет спустя

Масштабы и эффективность
государственного сектора

| И  ДЕЛО |

Москва | 2019

УДК ..
ББК .(Рос)
      Р
Авторский коллектив:

Радыгин А. Д., д. экон. наук, проф., директор Ин-та ЭМИТ РАНХиГС, 
член совета директоров ИЭП им. Гайдара;
Энтов Р. М., академик РАН, главный научный сотрудник 
Центра макроэкономических исследований ИПЭИ РАНХиГС;
Абрамов А. Е., канд. экон. наук, зав. Лабораторией анализа институтов 
и финансовых рынков ИПЭИ РАНХиГС;
Чернова М. И., научный сотрудник Лаборатории анализа институтов 
и финансовых рынков ИПЭИ РАНХиГС;
Мальгинов Г. Н., канд. экон. наук, ведущий научный cотрудник 
ИПЭИ РАНХиГС, зав. лабораторией ИЭП.

Радыгин А. Д. и др.
Приватизация 30 лет спустя: масштабы и эффективность государственного сектора / А. Д. Радыгин, Р. М. Энтов, А. Е. Абрамов, 
М. И. Чернова, Г. Н. Мальгинов. —  М.: Издательский дом «Дело» 
РАНХиГС, 2019.  —  76 с. — (Научные доклады: экономика).

ISBN ----

Авторы на основе краткого исторического экскурса анализируют современные приоритеты российской приватизации. В докладе оцениваются 
размер государственного сектора экономики и целесообразность приватизации некоторых крупных российских компаний с государственным участием в условиях санкций. Показано, что сводные финансовые 
характеристики компаний с госучастием, как правило, хуже показателей частных компаний и зарубежных конкурентов, а совокупный доход 
по акциям первых меньше минимальной рыночной доходности по акциям.
Эмпирическая часть доклада подготовлена по материалам выборки 
из 265 крупнейших частных и государственных российских компаний, 
по которым доступна публичная финансовая отчетность.
Ключевые слова: приватизация, государственная собственность, компании с государственным участием, программа приватизации, санкции.
JEL: B20, D20, D60, G38, H82, H83, K40, L30, P20.
УДК ..
ББК .(Рос)
ISBN ----

© ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства 
и государственной службы при Президенте Российской Федерации», 


Р 

Содержание

Ключевые выводы, представляемые в докладе .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 

. Введение  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 

. Российская приватизация: краткий исторический экскурс 
и современные дилеммы.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  

. Масштабы государственного сектора  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 

. Эффективность государственного сектора: 
некоторые оценки .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 

. Критерии и основные направления приватизационной 
политики  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 

. Перспективы приватизации в условиях санкций  .  .  .  .  .  . 

. Заключение   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 

Приложение. Стратегия государства в отношении компаний 
различных секторов.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 

Список использованной литературы .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 

Ключевые выводы, 
представляемые в докладе

• В мире, по оценкам, после  г. начинается новая длительная «приватизационная волна», и поступления от приватизации 
в мире только в – гг. составили почти 
 трлн долл.
• Россия в -х гг., несмотря на -летнюю 
приватизационную историю, по сравнению со 
странами ОЭСР и ведущими развивающимися экономиками занимает одну из лидирующих позиций по масштабам госсектора (капитализация, занятые и др.).
• Имеющиеся оценки госсектора России не всегда корректны или явно завышены (колебания 
от  до % ВВП), но тенденция к росту сохраняется.
• Авторский компонентный анализ показывает, 
что госсектор в -е гг. растет в основном 
за счет компаний с государственным участием (КГУ) и сектора государственного управления (СГУ).
• СГУ за – гг. вырос почти в  раза, тогда как средний показатель на уровне ЕС оставался практически неизменным.

А.Д. Р, Р.М. Э, А.Е. А, М.И. Ч, Г.Н. М

• КГУ в России, по нашим расчетам, уступают своим отраслевым аналогам в России и в мире по параметрам эффективности.
• Имеет место противоречие формального прогресса (число объектов в собственности государства стабильно снижается) и реального вклада госсектора в экономику. В более широкой постановке —  в государственной политике все 
более остро проявляется дуализм: госкапитализм де-факто 
и стратегия разгосударствления де-юре.
• Основным оценочным критерием целесообразности ускоренного разгосударствления сегодня, в отличие от первых 
этапов -х и -х гг., становятся не политические 
и фискальные мотивы, а вопросы оптимизации государственного сектора в целом и экономической эффективности.
• Долгосрочный характер санкций —  новая реальность. Однако тезис «в условиях санкций инвесторы не придут» 
умозрительно априорный и нуждается в эмпирической 
проверке.
• Проведение осторожной приватизации целого ряда крупнейших компаний в – гг. вполне допустимо, несмотря на действие режима санкций. Более того, инициирование новых приватизационных сделок может создать 
условия в пользу отмены санкций.
• Одновременно потенциальное ужесточение финансовых 
санкций и тем более их вероятно долгосрочный характер 
неизбежно выводят на первый план вопросы внутренней 
конкуренции, что предполагает активизацию частно-рыночных механизмов хозяйствования, в том числе посредством продолжения приватизационных программ. При 
выборе такой стратегии практически впервые за -летнюю историю российской приватизации задачи экономической эффективности могут быть переведены в практическое русло.

1. Введение

В большинстве академических работ, посвященВ большинстве академических работ, посвященных сравнению государственного и частного 
ных сравнению государственного и частного 
предпринимательства, обычно обсуждается слепредпринимательства, обычно обсуждается следующая альтернатива: «государство или частдующая альтернатива: «государство или частный предприниматель». Однако подобная поный предприниматель». Однако подобная постановка вопроса представляется по меньшей 
становка вопроса представляется по меньшей 
мере сильно упрощенной. Ведь на нынешнем 
мере сильно упрощенной. Ведь на нынешнем 
этапе развития экономики трудно представить 
этапе развития экономики трудно представить 
какие-либо общественные структуры, в которых 
какие-либо общественные структуры, в которых 
государство просто «изгонялось» бы из сферы 
государство просто «изгонялось» бы из сферы 
хозяйственных отношений. И в тех случаях, когхозяйственных отношений. И в тех случаях, когда признается целесообразным переход к более 
да признается целесообразным переход к более 
широкому использованию механизмов рыночширокому использованию механизмов рыночного регулирования, государство, во-первых, 
ного регулирования, государство, во-первых, 
оказывается инициатором и организатором 
оказывается инициатором и организатором 
подобного перехода и, во-вторых, на практике 
подобного перехода и, во-вторых, на практике 
осуществляет контроль за соблюдением правил 
осуществляет контроль за соблюдением правил 
конкурентной рыночной «игры». Иными слоконкурентной рыночной «игры». Иными словами, и в случае частного, и в случае государвами, и в случае частного, и в случае государственного предпринимательства соответствуюственного предпринимательства соответствующие органы регулирования и контроля должны 
щие органы регулирования и контроля должны 
осуществлять свои функции. Речь идет, скорее, 
осуществлять свои функции. Речь идет, скорее, 
об оптимальном выборе форм, в которых совреоб оптимальном выборе форм, в которых современное государство реализует жизненно важменное государство реализует жизненно важ

А.Д. Р, Р.М. Э, А.Е. А, М.И. Ч, Г.Н. М

ные для общества функции. В этом контексте, как правило, 
ные для общества функции. В этом контексте, как правило, 
рассматриваются и проблемы приватизации.
рассматриваются и проблемы приватизации.

Теоретические аспекты приватизации, включая дискусТеоретические аспекты приватизации, включая дискус
сию по «фундаментальной теореме приватизации», модели 
сию по «фундаментальной теореме приватизации», модели 
эффективности производства частных и общественных благ 
эффективности производства частных и общественных благ 
и эффективности приватизации, обстоятельно обсуждаются 
и эффективности приватизации, обстоятельно обсуждаются 
в академической литературе уже более 50 лет 
в академической литературе уже более 50 лет 1. Конечно, пе. Конечно, пе
риодический рост исследовательского интереса в значительриодический рост исследовательского интереса в значительной степени связан с масштабными прикладными проектами 
ной степени связан с масштабными прикладными проектами 
и их результатами, однако это влияние имеет двусторонний 
и их результатами, однако это влияние имеет двусторонний 
характер. На уровне национальных идеологов и прагматихарактер. На уровне национальных идеологов и прагматиков, принимающих экономические решения, приватизация, 
ков, принимающих экономические решения, приватизация, 
как и разгосударствление в более широкой постановке вокак и разгосударствление в более широкой постановке вопроса, остаются неотъемлемым элементом современного 
проса, остаются неотъемлемым элементом современного 
рыночного хозяйства, взаимодействия конкурентных сил 
рыночного хозяйства, взаимодействия конкурентных сил 
и частной собственности (в ее современных видах), взаими частной собственности (в ее современных видах), взаимных корректировок рынка и государства, экономического 
ных корректировок рынка и государства, экономического 
роста и аллокационной эффективности. Эмпирика, в свою 
роста и аллокационной эффективности. Эмпирика, в свою 
очередь, исследуя вопросы сравнительной микроэкономиочередь, исследуя вопросы сравнительной микроэкономической эффективности фирм, как правило, свидетельствует 
ческой эффективности фирм, как правило, свидетельствует 
в пользу частных субъектов хозяйствования 
в пользу частных субъектов хозяйствования 2.

На практике приватизационный процесс носит цикличеНа практике приватизационный процесс носит цикличе
ский характер, отражая конкретные интересы и предпочтеский характер, отражая конкретные интересы и предпочтения правящих элит и решая задачи различного масштаба —  
ния правящих элит и решая задачи различного масштаба —  
от системной трансформации до обеспечения оперативных 
от системной трансформации до обеспечения оперативных 
бюджетных (фискальных) потребностей. Нельзя также скабюджетных (фискальных) потребностей. Нельзя также сказать, что все национальные приватизационные программы, 
зать, что все национальные приватизационные программы, 
осуществлявшиеся во второй половине XX —  начале XXI в., 
осуществлявшиеся во второй половине XX —  начале XXI в., 
увенчались успехом. Актуальны сегодня и рецидивы идеоувенчались успехом. Актуальны сегодня и рецидивы идеологии государственного капитализма, однако, как отмечает 
логии государственного капитализма, однако, как отмечает 

 
         1 Эволюция современных теоретических подходов и экономические последствия приватизации подробно рассматривались в: [Радыгин и др., 
2014; Радыгин, Энтов, 2012, 2013].

 
         2 Сводную характеристику сравнительных исследований, опубликованных с начала 1970-х гг., см. в: [Shirley, Walsh, 2000; Cato, 2012; Радыгин 
и др., 2014; Estrin et al., 2009; Megginson, 2005; 2017; Boardman, Vining, 
1989; Borcherding et al., 1982] и др.

П 30  

9

У. Меггинсон [Megginson, 2017, р. 48–50], для конца XX —  наУ. Меггинсон [Megginson, 2017, р. 48–50], для конца XX —  начала XXI в. характерен глобальный тренд к сокращению госучала XXI в. характерен глобальный тренд к сокращению государственной собственности (участия государства в коммердарственной собственности (участия государства в коммерческих предприятиях), хотя он иногда может замедляться 
ческих предприятиях), хотя он иногда может замедляться 
и меняться на противоположный.
и меняться на противоположный.

Безусловно, вопрос о возрождении идеологии «государБезусловно, вопрос о возрождении идеологии «государ
ственного капитализма», которая в современных условиях 
ственного капитализма», которая в современных условиях 
предполагает сохранение контроля над жизненно важными 
предполагает сохранение контроля над жизненно важными 
национальными активами, стимулирование развития «нанациональными активами, стимулирование развития «национальных чемпионов» в глобально конкурентных отрасциональных чемпионов» в глобально конкурентных отраслях и инвестирование через контролируемые государством 
лях и инвестирование через контролируемые государством 
институты, остается сегодня весьма дискуссионным, и отинституты, остается сегодня весьма дискуссионным, и ответ на него зависит в значительной мере от экспертного 
вет на него зависит в значительной мере от экспертного 
подхода. Тем не менее существует ряд факторов, поддерподхода. Тем не менее существует ряд факторов, поддерживающих и обратное движение. К ним относится тенденживающих и обратное движение. К ним относится тенденция к превращению Китая в крупнейшую экономику мира, 
ция к превращению Китая в крупнейшую экономику мира, 
привлекательность тех или иных аспектов моделей государпривлекательность тех или иных аспектов моделей государственного капитализма Китая и Сингапура, режим высоких 
ственного капитализма Китая и Сингапура, режим высоких 
нефтяных цен 2005–2014 гг. и связанное с ним финансированефтяных цен 2005–2014 гг. и связанное с ним финансирование суверенных инвестиционных фондов стран —  экспортение суверенных инвестиционных фондов стран —  экспортеров нефти, глобальный финансовый кризис, потребовавший 
ров нефти, глобальный финансовый кризис, потребовавший 
адекватных мер правительств многих стран в отношении 
адекватных мер правительств многих стран в отношении 
проблемных банков и компаний, милитаризация западной 
проблемных банков и компаний, милитаризация западной 
(и особенно американской) внешней политики после 2011 г., 
(и особенно американской) внешней политики после 2011 г., 
неизбежно включающая и экономические компоненты 
неизбежно включающая и экономические компоненты 1.

После значительного расширения государственной подПосле значительного расширения государственной под
держки, оказанной частному сектору правительствами 
держки, оказанной частному сектору правительствами 
многих стран в целях финансовой стабилизации компаний 
многих стран в целях финансовой стабилизации компаний 
и банков в период глобального финансового кризиса 2008–
и банков в период глобального финансового кризиса 2008–
2009 гг., поступления от приватизации в мире в 2013–2016 гг. 
2009 гг., поступления от приватизации в мире в 2013–2016 гг. 
составили почти 1 трлн долл. (998,8 млрд долл.). Это горазсоставили почти 1 трлн долл. (998,8 млрд долл.). Это гораздо больше, чем за любой сопоставимый период со времен 
до больше, чем за любой сопоставимый период со времен 

 
         1 [Megginson 2017, р. 1]. См. также: [Радыгин, 2004; Радыгин и др. 2015; 
Мир после кризиса, 2009, С. 38–42; Bremmer, 2010; Musacchio, Lazzarini, 
2012; State Capitalism, 2012], Кондратьев В. Б. Государственный капитализм на марше (www.perspektivy.info/book/gosudarstvennyj_kapitalizm_
www.perspektivy.info/book/gosudarstvennyj_kapitalizm_

na_marshe_2012
na_marshe_2012–08
08–24.htm
24.htm) и др.

А.Д. Р, Р.М. Э, А.Е. А, М.И. Ч, Г.Н. М

М. Тэтчер, давшей старт современной приватизации в 1979 г. 
М. Тэтчер, давшей старт современной приватизации в 1979 г. 
(рис. 1). Таким образом, современные программы привати(рис. 1). Таким образом, современные программы приватизации приносят государствам ежегодно почти по 0,25 трлн 
зации приносят государствам ежегодно почти по 0,25 трлн 
долл., что свидетельствует о начале новой масштабной придолл., что свидетельствует о начале новой масштабной приватизационной волны в мире, которая может занять дливатизационной волны в мире, которая может занять длительное время. Новые приватизационные планы затрагительное время. Новые приватизационные планы затрагивают страны практически всех регионов мира, хотя их цели 
вают страны практически всех регионов мира, хотя их цели 
могут заметно различаться: стратегические и/или структурмогут заметно различаться: стратегические и/или структурные соображения, чисто тактические шаги (идеология, средные соображения, чисто тактические шаги (идеология, средство пополнения бюджета), задачи повышения эффективноство пополнения бюджета), задачи повышения эффективности экономики и др 
сти экономики и др 1.

Для России 2000–2008 гг. была характерна тенденция 
Для России 2000–2008 гг. была характерна тенденция 

к количественной экспансии госсектора. Однако во втором 
к количественной экспансии госсектора. Однако во втором 
десятилетии 2000-х гг. тренд изменился: доля компаний 
десятилетии 2000-х гг. тренд изменился: доля компаний 
с государственным участием в ключевых экономических пос государственным участием в ключевых экономических показателях стабилизировалась или возрастала незначительно 
казателях стабилизировалась или возрастала незначительно 

 
         1 Подробнее см.: [Privatization Barometer, 2016, 2017].

* Предварительные данные.
Р. 1. Мировые доходы от приватизации в 1988–2016 гг. 
(млрд долл.)

Источник: Privatization Barometer, 2017.

млрд долл.

П 30  

11

(хотя необходимо отметить в определенной мере цикли(хотя необходимо отметить в определенной мере циклический характер данных показателей с учетом макроэкоческий характер данных показателей с учетом макроэкономической конъюнктуры). Это означает, в частности, что 
номической конъюнктуры). Это означает, в частности, что 
процесс усиления роли государства в экономике перешел 
процесс усиления роли государства в экономике перешел 
в иное —  качественное —  состояние. Масштабы этого пров иное —  качественное —  состояние. Масштабы этого процесса остаются не вполне ясными, однако издержки достацесса остаются не вполне ясными, однако издержки достаточно очевидны.
точно очевидны.

Во-первых, это приводит к снижению эффективности 
Во-первых, это приводит к снижению эффективности 

функционирования рыночных механизмов —  нарушению 
функционирования рыночных механизмов —  нарушению 
принципа равенства компаний во взаимоотношениях с гопринципа равенства компаний во взаимоотношениях с государством (конфликт интересов собственника и блюстисударством (конфликт интересов собственника и блюстителя равных правил игры), замещению конкурентных метеля равных правил игры), замещению конкурентных механизмов (конкуренция через повышение эффективности 
ханизмов (конкуренция через повышение эффективности 
или улучшение потребительских свойств выпускаемой 
или улучшение потребительских свойств выпускаемой 
продукции) административным ресурсом и лоббистскими 
продукции) административным ресурсом и лоббистскими 
возможностями. Как следствие, экономика начинает «провозможностями. Как следствие, экономика начинает «пробуксовывать», что выражается в снижении темпов роста, 
буксовывать», что выражается в снижении темпов роста, 
в усиливающемся технологическом отставании от более 
в усиливающемся технологическом отставании от более 
успешных стран.
успешных стран.

Во-вторых, государство —  как абстрактное и не персоВо-вторых, государство —  как абстрактное и не персо
нифицированное понятие —  является менее эффективным 
нифицированное понятие —  является менее эффективным 
собственником, чем частные структуры, прежде всего в консобственником, чем частные структуры, прежде всего в конкурентных отраслях 
курентных отраслях 1. Тенденция к менее эффективному хо. Тенденция к менее эффективному хо
зяйствованию объясняется особенностями государственной 
зяйствованию объясняется особенностями государственной 
собственности, воспринимаемой обычно как некая коллексобственности, воспринимаемой обычно как некая коллективная («общая») собственность. Механизмы мониторинга 
тивная («общая») собственность. Механизмы мониторинга 
результатов деятельности государственных предприятий, 
результатов деятельности государственных предприятий, 
разумеется, не могут включать в себя контроль со стороны 
разумеется, не могут включать в себя контроль со стороны 
каждого гражданина. Обычно эта обязанность возлагается 
каждого гражданина. Обычно эта обязанность возлагается 
на некоторые ведомства исполнительной власти. Тем самым 
на некоторые ведомства исполнительной власти. Тем самым 
складывается система отношений «принципал —  агент», 
складывается система отношений «принципал —  агент», 
в рамках которой возникает еще больше проблем, связанв рамках которой возникает еще больше проблем, связанных с механизмами мониторинга результатов того контроных с механизмами мониторинга результатов того контроля, который должны осуществлять указанные ведомства. 
ля, который должны осуществлять указанные ведомства. 
«Мониторинг мониторов» в конечном итоге вырождается 
«Мониторинг мониторов» в конечном итоге вырождается 

 
         1 Более подробно эта проблематика, включая эмпирический анализ характеристик эффективности, рассматривается в: [Абрамов и др., 2017].