Отражение стратегических целей и задач развития образования в программных документах субъектов Северо-Западного федерального округа

. . 

| И  ДЕЛО |

Москва | 2017

 
 
 

С. А. Беляков

Отражение 
стратегических целей 
и задач развития 
 
в программных 
документах субъектов 
Cеверо-Западного 
федерального округа

образования 
 
 

Беляков, С.А.
Отражение стратегических целей и задач развития образования в программных 
документах субъектов Северо-Западного федерального округа / С.А. Беляков. — М.: Издательский дом «Дело», . — (Управление. Финансы. Образование). —  с.

ISBN 978-5-7749-1270-4

Монография посвящена анализу целей и задач развития региональных систем образования, поставленных стратегиями социально-экономического развития и программами развития образования субъектов Российской Федерации Северо-Западного федерального округа.
В работе дан сопоставительный анализ относящихся к образованию задач стратегий 
социально-экономического развития и целей и задач программ развития образования 
в субъектах Российской Федерации Северо-Западного федерального округа, показавший наличие расхождений между ними, когда стратегические приоритеты практически не находят должного отражения в программах развития образования.
Книга предназначена для руководителей региональных органов власти, систем образования, специалистов в сфере разработки стратегических документов, преподавателей вузов и аспирантов.

ISBN 978-5-7749-1270-4                                                                                                              УДК 37
ББК 74

Б43

УДК 37
ББК 74
        Б43

Рецензенты:
Анисимов П.Ф., д-р экон. наук, профессор
Федотов А.В., д-р экон. наук, профессор

© ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы 
при Президенте Российской Федерации», 2017

Оглавление

Введение  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 7

1. Программы развития образования России: 
общие положения и цели   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  11

1.1. Общие положения   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  11
1.2. Цели программ   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  13

2. Анализ целей и задач развития образования в субъектах 
Российской Федерации Северо-Западного федерального округа  .  .  59

2.1. Состояние и проблемы системы образования 
Северо-Западного федерального округа  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  59
2.2. Цели и задачи Стратегии социально-экономического 
развития Северо-Западного федерального округа 
на период до 2020 года (в части образования)   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  74
2.3. Цели и задачи программ развития образования 
субъектов Российской Федерации Северо-Западного 
федерального округа   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  85
2.4. Сопоставление целей и задач программных документов 
субъектов Российской Федерации Северо-Западного 
федерального округа в части образования   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  94

3. Задачи развития образования в стратегиях социальноэкономического развития субъектов Российской Федерации 
Северо-Западного федерального округа   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .119

3.1. Архангельская область  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .119
3.2. Вологодская область   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .123
3.3. Калининградская область  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .127
3.4. Мурманская область   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .132
3.5. Новгородская область   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .136
3.6. Псковская область   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .138
3.7. Республика Карелия   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .142
3.8. Республика Коми   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .148

3.9. Санкт-Петербург   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .155
3.10. Ленинградская область  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .159
3.11. Ненецкий автономный округ   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .162

4. Анализ целей и задач программ развития образования 
субъектов Российской Федерации Северо-Западного 
федерального округа  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .165

4.1. Архангельская область  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .165
4.2. Вологодская область   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .176
4.3. Калининградская область  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .183
4.4. Мурманская область   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .190
4.5. Новгородская область   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .198
4.6. Псковская область.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .204
4.7. Республика Карелия .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .210
4.8. Республика Коми   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .217
4.9. Санкт-Петербург   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .225
4.10. Ленинградская область  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .231
4.11. Ненецкий автономный округ   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .239

Заключение   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .245

Литература .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .249

Введение

В настоящее время в Российской Федерации принято 
и реализуется множество целевых программ ¹, направленных на решение проблем разного уровня —  от стратегических целей развития субъектов Российской Федерации 
до частных отраслевых планов. В этих однотипных документах ставятся цели и задачи, разрабатываются показатели хода их реализации, способы оценки состояния объектов экономического программирования ². Программы 
пересекаются по многим направлениям и реализуемым 
мероприятиям, решение одних задач может идти в ущерб 
решению других и т. д. Это означает, что при построении 
программ разного уровня отсутствует или недостаточно 

¹ Целевая программа, целевая комплексная программа (ЦКП) 
[goal-related program] —  ключевое понятие программно-целевых методов планирования и управления, комплекс мероприятий, направленных на достижение заданных конечных 
результатов и решение конкретных научно-технических, 
экономических, социальных проблем. Обычно представляет собой директивный и адресный документ, увязывающий действия разных организаций и лиц-соисполнителей независимо от их ведомственной подчиненности по 
срокам выполнения этапов работ и выделяемым ресурсам 
(см.: Лопатников Л. И. Экономико-математический словарь: 
словарь современной экономической науки. М.: Дело, 2003).

² Программирование (экономическое) [economic programming] —  система регулирования экономики на основе общехозяйственных программ (иногда называемых планами), 
отражающих предпочтительные варианты развития общественного производства и стратегические концепции социально-экономической политики государства. П. носит индикативный, т. е. рекомендательный, характер: показатели 
программ представляют собой скорее общие ориентиры, 
чем плановые задания даже для государственных органов, 
не говоря, естественно, о частных фирмах и концернах (см.: 
Лопатников Л. И. Экономико-математический словарь).

Введение

8

выражена взаимосогласованность, что в общем случае может приводить к дублированию и параллелизму в работе и как следствие к многократному расходованию средств на достижение одних и тех же целей.
Актуальность исследований в данном направлении обусловлена еще 
и тем, что разработка программных документов в различных сферах 
экономики продолжается, наряду с действующими программами формируются другие, в которых могут дублироваться цели и задачи иных 
программ, не учитываться результаты их реализации. Решение этих 
и других проблем требует проведения серьезной работы по согласованию программных документов различных уровней, включения в них 
положений стратегий и иных документов, определяющих основные направления социально-экономического развития.
Данная проблема исследована недостаточно в том числе применительно к системе образования. Можно отметить несколько работ, посвященных исследованию и сопоставлению федеральных программ 
развития образования 1 и отдельных программ развития образования 
субъектов Российской Федерации на предмет соответствия поставленных в них целей и задач состоянию их систем образования 2. В ряде работ ставились проблемы целеполагания и определения направлений 
развития системы образования 3. Однако должного развития эти направления не получили.
Гипотеза проведенного исследования исходила из того, что реализация стратегий социально-экономического развития ⁴, принятых субъ
 1 Беляков С. А., Клячко Т. Л., Федотов А. В. Анализ целей и задач государственной образовательной политики Российской Федерации в 2000–2010 гг. 
// Университетское управление: практика и анализ. 2012. № 1. C. 6–18; Беляков С. А., Федотов А. В. О концепции, структуре и основных экономических 
показателях Стратегии развития системы образования Российской Федерации до 2020 года —  недостатки, проблемы и направления совершенствования // Университетское управление: практика и анализ. 2008. № 6.

 2 Беляков С. А., Куклин В. Ж., Токарева Г. С. Анализ целей и задач региональных программ развития образования // Экономика образования. 2015. № 2. 
C. 81–91.

 3 Беляков С. А., Куклин В. Ж. Системные аспекты образовательной политики и управления образованием // Университетское управление: практика 
и анализ. 2003. № 3; Беляков С. А., Куклин В. Ж. О системных аспектах организации управления образованием // Университетское управление: практика и анализ. 2006. № 1.

⁴ «…Стратегия социально-экономического развития субъекта Российской 
Федерации (далее —  Стратегия) представляет собой систему мер государственного управления, опирающихся на долгосрочные приоритеты, цели 

Введение

9

ектами Российской Федерации, должна опираться на использование 
кадрового ресурса, создаваемого системами образования, а также на 
потенциал систем образования. Для этого стратегии должны ставить 
перед системами образования соответствующие цели и задачи, которые, в свою очередь, должны находить отражение в региональных программах развития образования.
Исходными данными для проведения анализа являются действующие стратегии социально-экономического развития и программы развития образования субъектов Российской Федерации, входящих в состав Северо-Западного федерального округа.
Исследование показало, что региональные стратегии социальноэкономического развития не выделяют систему образования в качестве стратегического фактора регионального развития, оставляя ей 
функции исполнителя социальных гарантий и в ряде случаев источника подготовленных кадров для отдельных отраслей экономики. В связи 
с этим задачи системы образования, поставленные в стратегиях, носят 
общий характер и не сопровождаются количественными показателями.
В то же время ожидаемые результаты и индикаторы реализации 
стратегий содержат не только перечень показателей, в том числе системы образования, но и количественную составляющую, что может 
рассматриваться как постановка задач системам образования, которые  
должны найти отражение в программах развития образования.
Региональные программы развития образования содержат задачи, 
также сформулированные в общем плане и практически повторяющие 
задачи федеральной целевой программы. По содержанию они включают практически любые относящиеся к образованию положения стратегий, однако не отражают количественные характеристики системы, которые должны быть достигнуты.
Анализ содержания стратегий и программ показал наличие очень 
небольшого числа совпадений между ними. Получается, что стратегические задачи не находят должного отражения в программах, а программные задачи содержательно соответствуют отдельным задачам 
стратегии.

и задачи политики органов государственной власти…» / Приказ Министерства регионального развития Российской Федерации от 27.02.2007 г. № 14 
«Об утверждении Требований к стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации» // Сайт информационно-правового 
обеспечения «ГАРАНТ». http://ivo.garant.ru/#%2Fbasesearch%2FПРИКАЗ%20
Минрегиона%20РФ%20от%2027.02.2007%20N%2014%2Fall%3A1 (дата последнего обращения —  10.01.2017 г.).

Введение

Сопоставление по результатам и показателям позволило выявить 
только отдельные примеры того, что задачи стратегий «переходят» 
в состав программ развития образования. Это касается главным образом задач, связанных с повышением доступности дошкольного образования, результатов общего образования и трудоустройства выпускников организаций среднего профессионального и высшего образования. Примеров постановки задач, связанных с подготовкой кадров для 
стратегически важных отраслей экономики, при анализе не выявлено.
Результаты исследования не подтверждают гипотезу о том, что задачи стратегии становятся или должны становиться задачами отраслевых 
программ развития. Следовательно, можно констатировать наличие 
разрыва в действующей методологии разработки документов такого 
рода, не предусматривающей их иерархию и обязательность отражения стратегических задач в программных документах.
В дальнейшем исследование будет продолжено по нескольким направлениям:

 
‒
анализ и сопоставление целей и задач стратегий и программ развития отдельных (или всех) отраслей экономики и социальной сферы по регионам;
 
‒
совершенствование методологии подготовки стратегических и программных документов, обеспечивающей их взаимосвязь, исходя из 
приоритета стратегических задач и их обязательного включения 
в отраслевые программы.

В результате совершенствования методологии и методики экономического планирования для целей развития региональных систем образования такие исследования могут быть распространены на программы 
развития других сфер экономики.
Монография подготовлена на основе научно-исследовательской работы «Отражение целей и задач развития образования в стратегиях 
социально-экономического развития субъектов Российской Федерации (на примере регионов Северо-Западного федерального округа)», 
выполненной автором по персональному гранту Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте 
Российской Федерации в 2016 г., и результатов научного исследования 
«Разработка системы оценок эффективности организаций профессионального образования» (2017).
Автор благодарит заместителя директора Центра экономики непрерывного образования РАНХиГС Елену Полушкину за концепцию книги и ее редактирование.

. Программы развития 
образования России: 
общие положения и цели

.. Общие положения

Основные направления государственной политики 
в сфере образования отражаются в программах его 
развития. Эта практика берет начало с первой редакции Закона «Об образовании» [1], в п. 2 ст. 1 которого 
Федеральная программа развития образования, утверждаемая федеральным законом, объявлялась организационной основой государственной политики Российской Федерации в области образования. 
В дальнейшем это положение уточнялось, но действовало вплоть до принятия Федерального закона 
«Об образовании в Российской Федерации» [2], в котором этого положения не было. Тем не менее роль 
программ развития образования в части определения основных положений государственной политики в этой сфере сохранилась.
В 2000–2016 гг. было принято пять федеральных 
программ развития образования:

 – Федеральная программа развития образования 
[3] (далее по тексту ФПРО 2000–2005);
 – Федеральная целевая программа развития образования на 2006–2010 годы [4] (далее по тексту 
ФЦПРО 2006–2010);
 – Федеральная целевая программа развития образования на 2011–2015 годы [5] (далее по тексту 
ФЦПРО 2011–2015);

. Программы развития образования России: общие положения и цели 

12

 – Федеральная целевая программа развития образования на 
2016–2020 годы [6] (далее по тексту ФЦПРО 2016–2020);
 – государственная программа Российской Федерации «Развитие образования» на 2013–2020 годы [7] (далее по тексту ГПРО 
2013–2020).

Кроме того, ряд положений государственной образовательной 
политики был включен в имеющие программную направленность иные документы ¹:

 – Концепция модернизации российского образования до 2010 г., 
одобрена распоряжением Правительства РФ от 29 декабря 
2001 г. № 1756-р [8];
 – Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утверждена распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. 
№ 1662-р [9];
 – Приоритетный национальный проект «Образование» (объявлен Президентом РФ В. В. Путиным 5 сентября 2005 г.);
 – постановления Правительства РФ от 9 апреля 2010 г. № 218 
«О мерах государственной поддержки развития кооперации 
российских высших учебных заведений и организаций, реализующих комплексные проекты по созданию высокотехнологичного производства», № 219 «О государственной поддержке развития инновационной инфраструктуры в федеральных 
образовательных учреждениях высшего профессионального 
образования», № 220 «О мерах по привлечению ведущих ученых в российские образовательные учреждения высшего профессионального образования».

Положения этих документов реализуются самостоятельно, по отдельным планам, а также отображаются в соответствующих программах развития образования.
Структура и содержание федеральных программ развития образования могут быть охарактеризованы двумя основными положениями.
Главная цель программ определена в терминах процесса 
и представляет направления развития образования и условия 

¹  Ссылки даны на документы, цитируемые в данной работе.