Бюджет как инструмент экономического развития

| И  ДЕЛО |

Бюджет 
как инструмент 
экономического 
развития

УДК 336.14 
ББК 65
    Б98

Авторский коллектив:

Белев Сергей Геннадьевич, кандидат экономических наук, старший научный 
сотрудник ЛИБП ИПЭИ РАНХиГС, заведующий Лабораторией бюджетной 
политики ИЭП
Векерле Константин Владимирович, младший научный сотрудник ЛИБП 
ИПЭИ РАНХиГС
Гурвич Евсей Томович, кандидат физико-математических наук, руководитель 
Экономической экспертной группы (ЭЭГ)
Золотарева Анна Борисовна, кандидат юридических наук, заведующая ЛЭЗ 
ИПЭИ РАНХиГС, руководитель научного направления Правовые исследования ИЭП
Могучев Никита Сергеевич, научный сотрудник Лаборатории бюджетной 
политики ИЭП
Соколов Илья Александрович, кандидат экономических наук, заведующий 
ЛИБП ИПЭИ РАНХиГС, ведущий научный сотрудник научного подразделения 
«Макроэконо мика и финансы» ИЭП, директор Института макроэкономических 
исследований ВАВТ
Тищенко Татьяна Владимировна, кандидат экономических наук, старший 
научный сотрудник ЛИБП ИПЭИ РАНХиГС
Филиппова Ирина Николаевна, младший научный сотрудник Лаборатории 
бюджетной политики ИЭП
 

Бюджет как инструмент экономического развития / С. Г. Белев, К. В. Векерле, 
Е.Т. Гурвич, А. Б. Золотарева, Н. С. Могучев, И. А. Соколов, Т. В. Тищенко, 
И. Н. Филиппова. — М. : Издательский дом «Дело» РАНХиГС, . —   с. (Научные доклады: экономика).

ISBN 978-5-7749-1440-1

В последнее десятилетие в России наблюдается сокращение совокупных бюджетных расходов — с 41% ВВП в 2009 г. до 34,5% в 2018 г. Однако данное снижение 
расходов может маскироваться в расширяющейся системе квазигосударственных 
финансов, которые находятся в распоряжении разрастающегося госсектора. 
Наряду с общим объемом бюджетных расходов для экономического роста 
также важна их структура. Планируемое изменение структуры государственных 
расходов в рамках выполнения майского Указа Президента РФ, по оценкам, 
способно оказать небольшой положительный эффект на экономический рост 
в краткосрочной перспективе, при этом в долгосрочной перспективе влияние 
может добавить рост ВВП в среднем до 0,4 п.п. ежегодно.
Действующее с 2017 г. правило накладывает чрезмерно жесткие ограничения 
на объем расходов федерального бюджета, а также по-прежнему отличается 
недостаточной гибкостью своей конструкции и отсутствием контрциклического 
характера действия. Следовательно, поиск альтернативных версий правила 
не завершен. Также для успешности реализации приоритетов социально-экономического развития страны должно быть продолжено повышение эффективности 
управления имеющимися бюджетными ресурсами на програм мно-целевых 
и про ектных принципах.

ISBN 978-5-7749-1440-1
УДК 336.14
ББК 65
© ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства 
и государственной службы при Президенте Российской Федерации», 2019

Б

Содержание

Введение   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 5

1. Оценка реальных объемов финансов под управлением 
государства.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 10

2. Роль бюджета  в современном 
социально-экономическом развитии  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 21

2.1. Оценка вклада предстоящих изменений объема и структуры 
бюджетных расходов в динамику экономического роста   .  .  .  .  . 27

3. Оценка состоятельности действующей версии бюджетного 
правила  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 33

3.1. Характеристика текущего уровня бюджетной устойчивости  .  .  . 33
3.2. Описание последствий применения текущей версии 
бюджетного правила, в том числе оценка его соответствия 
финансовым требованиям Указа Президента 
от 7 мая 2018 года .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 38
3.3. Определение альтернативных конструкций законодательно 
установленных ограничений для федерального бюджета  .  .  .  .  . 43

4. Направления повышения качества стратегического 
планирования  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 52

Заключение   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 66

Список литературы   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 69

Введение

В современном государстве бюджет выполняет 
несколько функций —  поддержка экономического роста и сглаживание циклических колебаний, 
предоставление общественных благ и перераспределение доходов. Очевидно, что в поисках ответов на текущие вызовы и высокие задачи, которые ставят национальные политические лидеры, каждая страна формирует собственную 
сис тему требований к бюджету. В России бюджет 
и вся бюджетная политика имеет следующие 
специфические черты:

 – высокая зависимость доходов бюджета 
от цены на энергоносители (нефтегазовые 
доходы, по оценкам Минфина России, составят ,% ВВП [] в  г.);
 – исчерпание накопленных ранее резервов 
бюджетной системы (ФНБ по состоянию 
на  октября  г. составил ,% ВВП при 
историческом максимуме всех сбереженных 
резервов в ,% ВВП на  февраля  г.);
 – ограниченность маневра в части изменения 
структуры бюджетных расходов из-за наличия инерционно сохраняющейся на высоком уровне доли условно защищенных расходов (до % расходов федерального бюджета 
являются 
условно 
защищенными, 
представляя собой публично-нормативные 
обязательства, прочие социальные выплаты, 
з арплаты, налоги, обязательства по заклю


С.Г. Б, К.В. В, Е.Т. Г, А.Б. З  .



ченным международным соглашениям и закупочным контрактам и т. п.);
 – осуществление бюджетной консолидации посредством 
сокращения финансирования инвестиционных расходов и проектов долгосрочного развития (доля ФАИП 
в расходах федерального бюджета сократилась с ,% 
в  г. до ,% в  г., а доля бюджетных инвестиций 
в расходах консолидированных бюджетов субъектов РФ 
снизилась с ,% в  г. до ,% в  г.);
 – формальное применение и низкая прозрачность арсенала используемых бюджетных инструментов и процедур (по состоянию на август  г. одновременно действовали  госпрограммы,  ФЦП,  приоритетных проектов. С  г. сменилось  версии бюджетного правила);
 – недоиспользование ресурса внешних источников обеспечения сбалансированности федерального бюджета 
(устойчиво снижающийся объем внешнего госдолга, который по состоянию на  октября  г. составил менее 
 млрд долл. США) и другие.

Однако эти специфические черты бюджета, хотя и ставят 
определенные ограничения на пути реализации приоритетов 
социально-экономического развития страны, определенных 
Указом Президента Российской Федерации от  мая  г. 
№ , отнюдь не являются новыми, их даже можно считать 
типичными для всех -х гг.
В то же время есть ряд более фундаментальных вопросов 
к системе публичных финансов страны, которые во многом 
предопределяют ее основы.
Во-первых, несмотря на отмечаемую в экономической литературе закономерность (известную как закон Вагнера) 
о наращивании государственных расходов по мере повышения уровня экономического развития страны и роста спроса 
на общественные блага, в России наблюдается противоположная тенденция в последнее десятилетие (совокупные расходы БРП с % ВВП в  г. сократились до ,% в  г.). 
В то же время в отличие от стран с либеральным режимом регулирования в России заметную роль продолжает играть гос

Б    



сектор, объединяющий в себе компании с госучастием, федеральные институты развития и бюджетную сеть. Совокупно 
на долю госсектора приходится до половины создаваемого 
ВВП [], при этом государство поддерживает его посредством 
предоставления различных преференций, в том числе налоговых льгот и мягких дивидендных требований, в «обмен» 
на «услуги» государству (поддержание занятости, оплата труда, реализация инвестиционных программ). В настоящем докладе предстоит оценить масштабы государственных и квазигосударственных финансов, соотнести их с международными 
примерами.
Наряду с общим объемом бюджетных расходов для экономического роста также важна их структура. Эмпирически 
было доказано, что разные компоненты бюджетных расходов 
(производительные и непроизводительные) по-разному 
влия ют на динамику экономического развития [, , ]. Наблюдавшееся в – гг. изменение структуры бюджетных расходов, преимущественно в сторону непроизводительных, по отдельным оценкам, съедало у среднесрочного экономического роста , п. п. ежегодно []. На реализацию 
положений Указа №  предварительно запланированы дополнительные расходы в – гг. на  трлн руб., или 
в среднем ,% ВВП за год, что в свою очередь несколько изменит структуру расходов бюджета расширенного правительства в сторону производительных трат. Тем не менее сохраняется извечный вопрос: в какой мере бюджет является 
отражением сложившейся структуры экономики и социальной 
сферы или фактором ее изменений.
В-третьих, богатый научный опыт наделения бюджета функциями перераспределения доходов, компенсирования провалов рынка и регулирования макроэкономических циклов привел многие развитые экономики на грань бюджетных кризисов, так как теоретики до последнего не замечали важность 
такого условия выполнения всех этих функций, как одновременное поддержание бюджетной устойчивости. Уровень бюджетной устойчивости является важнейшей оценкой современной бюджетной политики, так как характеризует значимость 
рисков хронического наращивания госдолга и возникновения 

С.Г. Б, К.В. В, Е.Т. Г, А.Б. З  .



бюджетного кризиса. Важное место в обеспечении бюджетной 
устойчивости играют бюджетные институты, то есть правила 
и процедуры, которые либо задают количественные ограничения (ориентиры) на отдельные бюджетные параметры, либо 
регламентируют бюджетный процесс и полномочия его участников. В России за последние  лет были предприняты попытки создать практически все известные инструменты бюджетной политики. Однако их преимущественно имитационный 
характер, низкий уровень синхронизации и координации между ними порождают вполне обоснованные претензии к функционированию каждого из этих инструментов.
В настоящем докладе будет предпринята попытка оценить 
уровень приспособленности действующей версии бюджетного 
правила как для стабильного функционирования на всех стадиях экономического цикла и нефтяной конъюнктуры, так 
и для обеспечения необходимого объема финансирования 
государственных расходов.
Наконец, возможность достичь поставленных в Указе 
№  целей зависит не только от объема и структуры распределяемых бюджетных средств, но и от качества функционирования всей системы стратегического планирования. 
На настоящий момент согласованность между стратегическим планированием и бюджетным процессом крайне низкая, а госпрограммы лишь формально являются основой для 
составления законов о бюджете. Недостаточное сопряжение 
стратегического и бюджетного планирования приводит 
к тому, что задачи развития страны решаются не столько 
за счет целенаправленного использования бюджетных ресурсов, сколько посредством иных управленческих процессов 
и инструментов. В этом случае, с одной стороны, расходы 
на исполнение полномочий могут быть избыточными или 
неадекватными потребностям, но, с другой стороны, нерегулярные управленческие процессы (ручное управление) занимают дополнительные ресурсы. В докладе будут предложены 
меры по преодолению накопленных недостатков системы 
стратегического планирования в России.
Ответы на вышеуказанные вопросы будут способствовать 
лучшему пониманию возможностей и направлений пере

Б    

смотра требований к бюджету и бюджетной политике, ориентированных в конечном счете на решение проблем стимулирования экономического роста при одновременном формировании гибкой и постоянной институциональной основы 
обеспечения бюджетной устойчивости.

. Оценка реальных объемов 
финансов под управлением 
государства

Посильность налогового бремени и достаточность ресурсов, выделяемых на финансирование 
необходимых обществу государственных расходов, понимаются как их совместимость с успешным долгосрочным ростом экономики и обеспечением базовых функций государства. При 
оценке адекватности суммарной налоговой нагрузки и уровня государственных расходов необходимо учитывать, что они меняются по мере 
развития экономики. Уже упомянутый выше закон Вагнера предполагает неизбежный рост 
учас тия государства в экономике. Однако современные экономисты-исследователи достаточно 
осторожны в экстраполяции любых эмпирических закономерностей, поскольку без научного 
понимания механизмов возникновения такого 
рода закономерностей нельзя предсказывать, 
сохранится ли та или иная тенденция в будущем. Касательно закона Вагнера существует несколько теоретических объяснений. Приведем 
основные из них.
Во-первых, согласно интерпретации самого 
автора закона [], по мере развития экономики 
общественный спрос на предоставляемые государством нерыночные услуги здравоохранения, 
образования и т. п. увеличивается опережающими темпами —  то есть повышается не только 
в стоимостном выражении, но и в пропорции 
к ВВП. Результатом двух мировых войны, Вели


Б    



кой депрессии, развития демократии и активизации социально ориентированных настроений в развитых странах 
с тало смещение предпочтений медианного избирателя в сторону большего перераспределения и финансирования государством социальных программ (здравоохранение, образование, охрана окружающей среды и т. п.), а также предоставления общественных благ.
Во-вторых, рост общественного сектора был бы невозможен без соответствующего ресурсного обеспечения. В частности, современные исследования [, ] показывают, что развитые страны в гораздо большей степени способны получать 
средства от налогообложения, чем развивающиеся страны. 
Более того, развитые страны больше и чаще прибегают к использованию прямых налогов, в то время как развивающиеся страны фокусируются на косвенных налогах и таможенных пошлинах. Часть исследователей выделяют качество институциональной среды (как формальных правил, так 
и неформальных норм) как основной фактор обеспечения 
высокой фискальной способности стран []. Впрочем, другие исследователи [] говорят, что постепенное повышение 
прозрачности операций бизнеса и граждан и соответствующее снижение уклонения от налогообложения (так называемая гипотеза контроля через третью сторону []) делают возможным рост поступлений в бюджет без повышения налоговых ставок. Эмпирический анализ подтверждает значимую 
связь доходов и расходов расширенного бюджета с величиной ВВП на душу, рассчитанной по паритету покупательной 
способности (ППС).
Помимо больших возможностей для налогового финансирования развитые страны также имеют более широкий 
д оступ к долговому финансированию. Такие классики экономической мысли, как нобелевские лауреаты Дж. Бьюкенен 
и Д. Норт, выделяли доступ к долговому финансированию как 
одно из важнейших условий для развития государства. 
В частности, преимуществами государственных заимствований является добровольность участия частных лиц в отличие 
от налогообложения, обеспечение межпоколенческой справедливости, поскольку плоды определенных государствен