Журнал Российского права, 2019, № 6

Редакционный совет

Хабриева Т. Я. (главный редактор), директор Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, академик РАН, действительный член Международной академии сравнительного права, д-р юрид. наук, проф., 
засл. юрист РФ
Черногор Н. Н. (зам. главного редактора), зам. директора Института законодательства и сравнительного правоведения при 
Правительстве РФ, проф. РАН, д-р юрид. наук, проф.
Андриченко Л. В., зав. центром публично-правовых исследований Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, д-р юрид. наук, проф., засл. юрист РФ
Батлер У. Э., засл. профессор права им. Джона Эдварда 
Фоулера школы права Университета штата Пенсильвания, профессор Эмеритус сравнительного правоведения Лондонского 
университета, д-р права
Василевич Г. А., зав. кафедрой конституционного права 
Белорусского государственного университета, чл.-корр. Национальной академии наук Беларуси, д-р юрид. наук, проф.
Зорькин В. Д., председатель Конституционного Суда РФ, 
д-р юрид. наук, проф., засл. юрист РФ
Казинян Г. С., декан юридического факультета Ереванского государственного университета, председатель Союза юристов Республики Армения, академик Национальной академии 
наук Республики Армения, д-р юрид. наук, проф., засл. юрист 
Республики Армения
Курилов В. И., почетный доктор Дальневосточного федерального университета, член Российской академии естественных наук, д-р юрид. наук, проф., засл. работник высшей 
школы РФ
Лазарев В. В., главный научный сотрудник центра фундаментальных правовых исследований Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, 
д-р юрид. наук, проф., засл. деятель науки РФ
Лапаева В. В., советник Конституционного Суда РФ, д-р юрид. 
наук
Лебедев В. М., председатель Верховного Суда РФ, д-р юрид. 
наук, проф., засл. юрист РФ
Малиновский В. А., член Конституционного Совета Республики Казахстан, член научно-экспертного совета Ассамблеи народа Казахстана, д-р юрид. наук
Тихомиров Ю. А., главный научный сотрудник центра публично-правовых исследований Института законодательства и 
сравнительного правоведения при Правительстве РФ, чл.-корр. 
Международной академии сравнительного права, д-р юрид. наук, проф., засл. деятель науки РФ
Толстой Ю. К., профессор кафедры гражданского права 
Санкт-Петербургского государственного университета, академик РАН, д-р юрид. наук, проф., засл. деятель науки РФ
Ярков В. В., зав. кафедрой гражданского процесса Уральского государственного юридического университета, член Международной ассоциации процессуального права и Ассоциации международного гражданского процесса, научного совета Международного союза судебных исполнителей, д-р юрид. 
наук, проф.

российского права

Ежемесячный журнал
№ 6/2019
Издается с 1997 года

Свидетельство о регист
рации ПИ № ФС77-57273 

от 12.03.2014

ISSN 1605-6590 (print)

ISSN 2500-4298 (online)

DOI 10.12737/issn.1605-6590

Журнал:

включен в Перечень ВАК при 

Минобрнауки России рецен
зируемых научных изданий, 

в которых  должны быть опуб
ликованы основные научные 

результаты диссертаций на 

соискание ученой степени 

кандидата/доктора наук;

входит в базы данных:

Российский индекс научного 

цитирования;

Russian Science Citation Index 

на платформе Web of Science;

Ulrich’s Periodicals Directory;

EBSCO.

Учредитель

Институт законодательства 

и сравнительного правоведе
ния при Правительстве Рос
сийской Федерации

117218, Москва, ул. Большая 

Черемушкинская, 34

Тел.: +7 (495) 719-73-02

Internet: izak.ru

Издатель

Юридическое  

издательство «Норма»
101000, Москва, Колпачный пер., 9а
Тел.: +7 (495) 621-62-95
Е-mаil: jrp@norma-verlag.соm
Internet: jrpnorma.ru

Editorial Council
T. Y. Khabrieva (editor-in-chief), director of the Institute of 
Legislation and Comparative Law under the Government of the 
Russian Federation, academician of the Russian Academy of 
Sciences, titular member of the International Academy of Comparative 
Law, dr. of legal sciences, prof., honored lawyer of Russia
N. N. Chernogor (deputy editor-in-chief), deputy director of the 
Institute of Legislation and Comparative Law under the Government 
of the Russian Federation, professor of the Russian Academy of 
Sciences, dr. of legal sciences, prof.
L. V. Andrichenko, head of the Center of public legal research 
of the Institute of Legislation and Comparative Law under the 
Government of the Russian Federation, dr. of legal sciences, prof., 
honored lawyer of Russia
W. E. Butler, the John Edward Fowler distinguished professor 
of law at the Dickinson School of Law of the Pennsylvania State 
University, Emeritus professor of comparative law in the University 
of London, dr. of law
G. A. Vasilevich, head of the Department of constitutional law 
of the Belarusian State University, corr. member of the National 
Academy of Sciences of Belarus, dr. of legal sciences, prof.
V. D. Zorkin, chairman of the Constitutional Court of the Russian 
Federation, dr. of legal sciences, prof., honored lawyer of Russia 
G. S. Kazinyan, dean of the Law faculty of the Yerevan State 
University, chairman of the Union of Lawyers of the Republic of Armenia, 
academician of the National Academy of Sciences of the Republic of 
Armenia, dr. of legal sciences, prof., honored lawyer of Armenia
V. I. Kurilov, honorary doctor at the Far Eastern Federal University, 
member of the Russian Academy of Natural Sciences, dr. of legal 
sciences, prof., honored worker of the higher school of Russia
V. V. Lazarev, chief research fellow of the Center of fundamental 
legal research of the Institute of Legislation and Comparative Law 
under the Government of the Russian Federation, dr. of legal 
sciences, prof., honored scientist of Russia
V. V. Lapaeva, adviser of the Constitutional Court of the Russian 
Federation, dr. of legal sciences
V. M. Lebedev, chairman of the Supreme Court of the Russian 
Federation, dr. of legal sciences, prof., honored lawyer of Russia
V. A. Malinovsky, member of the Constitutional Council of the 
Republic of Kazakhstan, member of the Scientific and Expert Council 
of the Assembly of People of Kazakhstan, dr. of legal sciences
Yu. A. Tikhomirov, chief research fellow of the Center of public 
legal research of the Institute of Legislation and Comparative Law 
under the Government of the Russian Federation, corr. member of 
the International Academy of Comparative Law, dr. of legal sciences, 
prof., honored scientist of Russia
Yu. K. Tolstoy, professor at the Department of civil law of the 
St. Petersburg State University, academician of the Russian Academy 
of Sciences, dr. of legal sciences, prof., honored scientist of Russia
V. V. Yarkov, head of the Department of civil procedure of the 
Ural State Law University, member of the International Association 
of Procedural Law and the International Civil Procedure Association, 
the Scientific Council of the International Union of Judicial Officers, 
dr. of legal sciences, prof.

Journal 
OF RUSSIAN LAW

Monthly magazine
2019, no. 6
Since 1997

Certificate of registration  
ПИ No. ФС77-57273  
from 12.03.2014

ISSN 1605-6590 (print)
ISSN 2500-4298 (online)

DOI 10.12737/issn.1605-6590

The magazine is included into:

the List of peer-reviewed 

journals recom mended by 

the Supreme Certification 

Commission under the Ministry 

of Edu ca tion and Science of the 

Russian Federation;

the Russian Science Citation 

Index;

the Russian Science Citation 

Index on Web of Science;

the Ulrich’s Periodicals Directory;

the EBSCO.

Founder

The Institute of Legislation and 

Comparative Law under the 

Government of the Rus sian 

Federation

34, Bolshaya Cheremushkin
skaya st., Moscow, 117218, 

Russia

Phone: +7 (495) 719-73-02

Internet: izak.ru

Publisher

Legal Publishing House 

“Norma”

9a, Kolpachny lane, Moscow, 

101000, Russia

Phone: +7 (495) 621-62-95

Е-mаil: jrp@norma-verlag.соm
Internet: jrpnorma.ru

[Zhurnal rossijskogo prava]

Журнал российского права. 2019. № 6
3

Содержание

Государство и право в современном мире: проблемы теории и истории

ЛЕБЕДЕВ В. М.  Становление и развитие административного судопроизводства 
в Российской Федерации ................................................................................................................... 5
ГАДЖИЕВ Х. И.  Судебные доктрины и эффективность правоприменения ............................... 14

Конституционное и муниципальное право

ВАСИЛЬЕВ В. И.  Местное самоуправление и Конституция Российской Федерации ............... 28
ЕВСИКОВ К. С.  Механизмы реализации конституционного права граждан на участие 
в управлении делами государства .................................................................................................. 36

Гражданское и семейное право. Предпринимательское право

КАНАШЕВСКИЙ В. А.  О субсидиарной ответственности бенефициаров офшорных 
компаний и трастов .......................................................................................................................... 50
ДОНЕЦКОВ Е. С.  Обеспечение единства экономического пространства как цель 
законодательства о корпоративных закупках: проблемы содержания и реализации ............... 58
МИХАШИН А. В.  Особенности обеспечения исполнения обязательств по контракту 
при закупках по государственному оборонному заказу ............................................................... 67

Уголовное право и криминология

КАПИНУС О. С.  Административная преюдиция в уголовном праве: 
проблемы теории и практики .......................................................................................................... 78
КАЗАКОВА В. А., КОРАБЛЕВА С. Ю.  Проблемы уголовной политики по противодействию 
нарушениям специальных правил и требований безопасности .................................................. 87
ХРОМОВА Н. М.  Уголовная ответственность в сфере медицинской деятельности: 
правовая практика и тенденции законодательства ...................................................................... 97

Трудовое право и право социального обеспечения

СЕРЕГИНА Л. В.  Некоторые правовые проблемы защиты от безработицы  
граждан старшего поколения ........................................................................................................ 111
ДАНИЛОВ Е. О.  Медицинская деятельность как объект правового регулирования .............. 126

Административное право. Финансовое право

СЕЛЕЗНЕВ В. А.  О спорадичности применения отдельных норм  
Особенной части КоАП РФ об административной ответственности юридических лиц .......... 137

Научные основы противодействия коррупции

МАТУЛИС С. Н.  Проблема эффективности мероприятий  
антикоррупционного просвещения ............................................................................................... 151

Юридическая жизнь. Хроника

НОЗДРАЧЕВ А. Ф., ЛЕВОНЕНКОВА Т. А.  Актуальные проблемы совершенствования 
законодательства по вопросам кадрового обеспечения системы государственного 
управления ...................................................................................................................................... 159

Новые книги  .................................................................................................................................. 169

Journal of Russian Law, 2019, no. 6
4

Contents

State and Law in the Modern World: Problems of Theory and History 

V. M. LEBEDEV. The Formation and Development of Administrative Justice 
in the Russian Federation ..................................................................................................................... 5
Kh. I. HAJIYEV. Judicial Doctrines and Efficiency of Law Enforcement ............................................. 14

Constitutional and Municipal Law

V. I. VASILIEV.  Local Self-Government and the Constitution of the Russian Federation .................. 28
K. S. EVSIKOV.  Mechanisms of Realization of the Constitutional Right of Citizens 
to Participate in the Management of Public Affairs ............................................................................. 36

Civil and Family Law. Business Law

V. A. KANASHEVSKY.  On the Subsidiary Liability of Beneficiaries of Offshore Companies  
and Trusts ........................................................................................................................................... 50
Ye. S. DONETSKOV.  Ensuring the Economic Space Unity as a Goal of Corporate 
Procurement Legislation: Problems of Maintenance and Implementation .......................................... 58
A. V. MIKHASHIN.  Features That Ensure Performance of Obligations Within the State 
Defense Order’s Procurement Contract ............................................................................................. 67

Criminal Law and Criminology 

O. S. KAPINUS.  Administrative Prejudice in Criminal Law: 
Problems of Theory and Practice ....................................................................................................... 78
V. A. KAZAKOVA, S. Yu. KORABLEVA.  Issues of Criminal Policy Problems  
for Countering Safety Violation ........................................................................................................... 87
N. M. KHROMOVA.  Criminal Liability in Medical Care: Legal Practice and Legislation Trends ........ 97

Labor Law and Social Security Law

L. V. SEREGINA.  Some Legal Problems of Unemployment Protection of Senior Citizens ............. 111
E. O. DANILOV.  Medical Activity as an Object of Legal Regulation ................................................ 126

Administrative Law. Financial Law

V. A. SELEZNEV.  On the Sporadic Application of Certain Provisions of the Special Part  
of the Administrative Code on Administrative Liability of Legal Entities ............................................ 137

Scientific Fundamentals of Countering Corruption 

S. N. MATULIS.  The Problem of Effectiveness of Anti-Corruption Education Measures ................. 151

Legal Life. Chronicle

A. F. NOZDRACHEV, T. A. LEVONENKOVA. Contemporary Issues of Improvement of 
Legislation on Personnel Support of the Public Administration System ........................................... 159

New Books  ..................................................................................................................................... 169

DOI: 10.12737/jrl.2019.6.1

Становление и развитие административного 
судопроизводства в Российской Федерации

ЛЕБЕДЕВ Вячеслав Михайлович, Председатель Верховного Суда Российской Федерации, 
доктор юридических наук, профессор
Россия, 121260, г. Москва, ул. Поварская, 15
E-mail: vsrf@vsrf.ru

Статья подготовлена на основе выступления Председателя Верховного Суда Российской 
Федерации В.М. Лебедева на международной научно-практической конференции «Административное судопроизводство: проблемы и перспективы развития», состоявшейся в г. Москве с 20 по 21 сентября 2018 г. и приуроченной к трехлетию со дня введения в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Становление в Российской Федерации административной юстиции свидетельствует об 
особой актуальности изучения ее истории и современного состояния, перспектив дальнейшего развития этого правового института. В статье рассмотрены теоретико-правовая база 
и особенности института административного судопроизводства, история становления административной юстиции в России, количество, качество и оперативность рассмотрения судами административных дел. Представлена эволюция доктринальных позиций о роли и значении административного судопроизводства. Особое внимание уделено работе Верховного 
Суда Российской Федерации по обеспечению единообразия судебной практики в сфере административного судопроизводства, а также законодательным инициативам высшей судебной инстанции, направленным на модернизацию административного правосудия. Вопросы 
становления и развития административной юстиции проанализированы как в национальном, 
так и в международном контексте с использованием актов Совета Европы и отчета Европейской комиссии по эффективности правосудия.
В исследовании применены системный, сравнительно-правовой, исторический и статистический методы.
История становления и развития административной юстиции в Российской Федерации 
свидетельствует, что этот правовой институт соответствует потребностям современного государства и гражданского общества, обеспечивает правовую защищенность граждан и организаций в спорах с органами публичной власти и должностными лицами.
Ключевые слова: административное судопроизводство, Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, эффективность правосудия.

Для цитирования: Лебедев В.М. Становление и развитие административного судопроизводства в Российской Федерации // Журнал российского права. 2019. № 6. С. 5—13. DOI: 
10.12737/jrl.2019.6.1

The Formation and Development of Administrative Justice 
in the Russian Federation

V.M. LEBEDEV, Supreme Court of the Russian Federation, Moscow 121260, Russian Federation
E-mail: vsrf@vsrf.ru

The article was prepared on the basis of the speech of the Chairman of the Supreme Court of the 
Russian Federation V.M. Lebedev at the international scientific and practical conference “Administrative 

Государство и право в современном мире: 
проблемы теории и истории

Journal of Russian Law, 2019, no. 6
6

Justice: Problems and Prospects of Development”, held in Moscow on September 20—21, 2018 and 
dedicated to the third anniversary of the Code of Administrative Proceedings of the Russian Federation.
The formation of administrative justice in the Russian Federation testifies to the special relevance of 
the study of its history and current state, the prospects for further development of this legal institution. 
The article deals with the theoretical and legal basis and features of the institute of administrative 
justice, the history of administrative justice in Russia, the number, quality and efficiency of consideration 
of administrative cases by courts. The evolution of doctrinal positions on the role and importance of 
administrative proceedings is presented. Particular attention is paid to the work of the Supreme Court 
of the Russian Federation to ensure the uniformity of judicial practice in the field of administrative 
proceedings, as well as legislative initiatives of the highest court aimed at the modernization of 
administrative justice. Issues of formation and development of administrative justice are analysed not 
only in the national but also in the international context, using the acts of the Council of Europe and 
the report of the European Commission on the Effectiveness of Justice.
The study applied systemic, comparative legal, historical and statistical methods.
The history of formation and development of administrative justice in the Russian Federation shows 
that this legal institution meets the needs of the modern state and civil society, provides legal protection 
of citizens and organizations in disputes with public authorities and officials.
Keywords: administrative proceedings, Code of Administrative Proceedings of the Russian 
Federation, Supreme Court of the Russian Federation, efficiency of justice.

For citation: Lebedev V.M. The Formation and Development of Administrative Justice in the 
Russian Federation. Zhurnal rossijskogo prava = Journal of Russian Law, 2019, no. 6, pp. 5—13. 
(In Russ.). DOI: 10.12737/jrl.2019.6.1

Судебный контроль за законностью нормативных и ненормативных правовых актов, действиями 
и решениями органов исполнительной власти является признаком развитого правового государства и гарантией принципа разделения властей. Такой контроль 
осуществляется в форме административного судопроизводства, 
которое представляет собой процедуру рассмотрения судами дел, 
возникающих из административных и иных публично-правовых 
отношений.
Особенностью административной юстиции является неравенство 
правового положения сторон административного дела, поскольку 
граждане и организации обладают 
меньшими возможностями по защите и доказыванию своей позиции, чем органы публичной власти 
и должностные лица. В связи с этим 
административному истцу, в отличие от истца по гражданскому делу, 
предоставляются дополнительные 
процессуальные возможности и гарантии, а состязательность сторон 
в административном судопроизводстве дополняется активной ро
лью суда, содействующего гражданам и организациям в определении юридически значимых обстоятельств и получении необходимых 
доказательств. Тем самым обеспечивается подлинное процессуальное 
равенство сторон публично-правовых споров.
Элементы административного судопроизводства предусматривались 
в разделе II книги третьей Устава 
гражданского судопроизводства, 
принятого 20 ноября 1864 г.
Положения Устава закрепили 
особую процедуру рассмотрения 
дел о возмещении убытков, причиненных незаконными действиями 
должностных лиц. Эти дела относились к подсудности судебных присутствий, в состав которых входили 
судьи, губернатор и представители 
органов исполнительной власти1.
Полномочия Высшего административного суда осуществлял Первый департамент Правительствующего сената, рассматривавший жа
1   См.: Судебные уставы 20 ноября 
1864 года: с изложением рассуждений, на 
коих они основаны. Ч. 1. 2-е изд. СПб., 1867. 
С. 624—637.

Журнал российского права. 2019. № 6
7

лобы на действия и решения органов 
администрации2.
Министр юстиции Российской 
империи Д.Н. Замятнин определил 
компетенцию Сената по рассмотрению жалоб на «нарушения административной властью личных или 
имущественных прав, принадлежащих частным лицам, обществам или 
установлениям» как административную юстицию3.
Предложения о создании административных судов, рассматривающих жалобы на действия и решения органов власти и должностных 
лиц в соответствии с принципом состязательности процесса, высказывались в начале XX в. Председателем Совета министров Российской 
империи П.А. Столыпиным, однако 
эта инициатива так и не была реализована4.
30 мая 1917 г. Временное правительство утвердило Положение 
о судах по административным делам, которое предусматривало образование специализированных административных судов, независимых 
от органов исполнительной власти5. 
В связи с революционными событиями система административной 
юстиции не была создана.
В первые годы советской власти 
концепция административного судопроизводства по-прежнему пользовалась поддержкой в юридическом 
сообществе. В научных публикациях того времени указывалось, что 
«для РСФСР настоятельно встает 
вопрос об административной юстиции... Нужно только, чтобы административный суд обладал должным 

2   См.: Гусаковский П.Н. Административная юстиция // Журнал Министерства 
юстиции. 1906. № 10. С. 107.
3   См.: История Правительствующего Сената за 200 лет. Т. 4. СПб., 1911. С. 84—85.
4   См.: Столыпин П.А. Нам нужна великая Россия...: Полное собрание речей в Государственной думе и Государственном Совете. 1906—1911 гг. М., 1991. С. 56.
5   См.: Собрание узаконений и распоряжений правительства. 1917. № 127. Ст. 69.

авторитетом и должной независимостью от тех учреждений, действия 
коих он будет рассматривать»6.
В 1922 г. Институт советского 
права при Московском государственном университете подготовил 
проект Положения о Верховном административном суде и об областных и губернских административных судах Республики, который 
был опубликован для широкого обсуждения, но не получил дальнейшего развития7.
Впоследствии возобладало негативное отношение к административной юстиции как чуждому явлению, имеющему буржуазную природу. Попытка гражданина защитить свои права в споре с публичной 
властью воспринималась как «желание жаловаться» и «привилегия 
нетрудовых элементов»8.
С 1960-х гг. происходит постепенный отказ от такого дискриминационного и необоснованного подхода 
к судебной защите.
21 июня 1961 г. был принят Указ 
Президиума Верховного Совета 
СССР «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке», 
в соответствии с которым гражданам было предоставлено право обжаловать постановление о наложении штрафа в народный суд по месту жительства.
В главе 23 ГПК РСФСР 1964 г. 
предусматривалась процедура подачи и рассмотрения жалоб граждан 
на ошибки в списках избирателей.
Конституция СССР 1977 г. впервые закрепила возможность судебного обжалования незаконных действий должностных лиц, государ
6   Задачи правового строительства. Пролетарская революция и право: издание Народного комиссариата юстиции. 1921. № 15. 
С. 84—85.
7   См.: Советское право. 1922. № 1. С. 131—
134.
8   Носов Е. К вопросу о теории советской 
административной юстиции // Советское 
право. 1925. № 4. С. 83.

Journal of Russian Law, 2019, no. 6
8

ственных и общественных органов 
(ст. 58). Однако это положение долгое время оставалось декларативным, поскольку Закон СССР «О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, 
ущемляющих права граждан» был 
принят только 30 июня 1987 г. Предусмотренные этим Законом возможности судебной защиты были существенно ограничены: например, не 
подлежали судебному обжалованию 
действия должностных лиц, для которых установлен иной порядок обжалования, а также действия, связанные с обеспечением обороноспособности страны и государственной 
безопасности (ст. 2).
По инициативе I Всероссийского 
съезда судей (17—18 октября 1991 г.) 
в Концепцию судебной реформы 
в РСФСР, утвержденную постановлением Верховного Совета РСФСР 
от 24 октября 1991 г. № 1801-I, были 
включены предложения судейского 
сообщества о создании специализированных административных судов и выделении административной 
юстиции в самостоятельный вид судопроизводства.
Закон РФ от 27 апреля 1993 г. 
№ 4866-I «Об обжаловании в суд 
действий и решений, нарушающих 
права и свободы граждан»9 закрепил возможность обжалования в судебном порядке любых действий 
и решений государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их 
объединений, общественных объединений и должностных лиц.
Конституция Российской Федерации 1993 г. сформировала правовую базу для становления и развития административной юстиции: 
предусмотрено право каждого на 
обжалование в суд решений и действий (или бездействия) органов 
государственной власти, органов 
местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц (ст. 46).

9   Утратил силу.

Статья 118 Основного закона определила четыре самостоятельных 
вида судопроизводства: конституционное, гражданское, административное и уголовное.
Для реализации этих конституционных положений потребовалось более 20 лет.
Основным инициатором становления административной юстиции выступал Верховный Суд РФ, который 
последовательно отстаивал необходимость нормативно-правового закрепления административного судопроизводства.
21 сентября 2000 г. Пленум Верховного Суда РФ внес в Государственную Думу проект федерального конституционного закона 
«О федеральных административных 
судах в Российской Федерации», который предусматривал создание 
в системе судов общей юрисдикции 
федеральных окружных административных судов и межрайонных 
административных судов.
Это предложение учитывало опыт 
правопорядков континентально-европейской правовой системы (Франции, Германии, Испании и др.), в которых успешно функционируют самостоятельные органы административной юстиции. Для укрепления 
независимости административных 
судов от региональных органов исполнительной власти предполагалось образовать их по экстерриториальному принципу, согласно которому юрисдикция судов не должна 
совпадать с административно-территориальным делением государства.
Такие изменения означали существенное повышение стандартов 
судебного контроля за законностью 
актов органов исполнительной власти, что было негативно воспринято 
некоторыми «группами интересов».
В ходе подготовки к рассмотрению законопроекта, с учетом обсуждений в комитетах Государственной Думы и отрицательного отзыва 
Правительства РФ, стало очевидно, 
что вероятность принятия проекта 

Журнал российского права. 2019. № 6
9

невелика. Однако 22 ноября 2000 г. 
при рассмотрении законопроекта 
в первом чтении после доклада 
Председателя Верховного Суда РФ 
развернулась дискуссия, в результате которой большинство депутатов высказались в поддержку принятия проекта: «за» проголосовали 
338 депутатов, а «против» — всего 
четверо (двое воздержались). После 
принятия в первом чтении проект 
почти 13 лет оставался без движения, а 11 июня 2013 г. был отклонен.
Нормативно-правовая база административной юстиции определяется Кодексом административного судопроизводства Российской 
Федерации (КАС РФ). Проект этого 
Кодекса, подготовленный Верховным Судом РФ еще в 2003 г., получил высокую оценку в Совете Европы и был опубликован для широкого обсуждения10.
В проекте предусматривалась 
процедура обжалования в судебном порядке нормативных и ненормативных правовых актов, решений, 
действий и бездействия органов публичной власти и должностных лиц. 
Положения проекта опережали международно-правовые рекомендации в сфере административной 
юстиции. Например, рекомендация 
Совета Европы «О судебном обжаловании административных актов»11, 
предлагающая государствам — членам Совета Европы установить судебный контроль за всеми актами 
и решениями органов исполнительной власти, была одобрена только 
15 декабря 2004 г. — спустя год после подготовки Верховным Судом 
проекта КАС РФ.
Одновременно с работой над проектом Кодекса 15 сентября 2003 г. 
приказом Председателя Верховного Суда РФ в Судебной коллегии 
по гражданским делам был образован судебный состав по админи
10   См.: Российская юстиция. 2004. № 3.
11  URL: https://search.coe.int/cm/
Pages/result_details.aspx?ObjectID= 
09000016805db3f4.

стративным делам. К его компетенции были отнесены дела об оспаривании нормативных правовых актов; 
об оспаривании решений, действий 
(бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных 
служащих; о защите избирательных прав и права на участие в референдуме; об оспаривании постановлений о приостановлении или прекращении полномочий судей.
Тем самым был сделан первый 
шаг к выделению споров, возникающих из публично-правовых отношений, в самостоятельную категорию 
дел.
16 ноября 2006 г. Пленум Верховного Суда РФ внес проект Кодекса 
административного судопроизводства в Государственную Думу, где 
он находился без движения более 
шести лет. Установление судебного 
контроля за законностью решений 
и действий органов исполнительной 
власти вновь встретило серьезное 
противодействие.
В 2012 г. проект КАС РФ был поддержан Президентом РФ В.В. Путиным.
Позиция Верховного Суда отраже на 
в Указе Президента РФ от 7 мая 
2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы 
государственного управления», в котором поставлена приоритетная задача до 1 сентября 2012 г. обеспечить внесение в законодательство 
Российской Федерации изменений, 
предусматривающих совершенствование административного судопроизводства.
Обновленная редакция КАС РФ, 
доработанная с участием Верховного Суда РФ, была внесена в Государственную Думу Президентом РФ 
26 марта 2013 г., а 17 июня 2013 г. ранее внесенный Верховным Судом 
проект был отозван из Государственной Думы в связи с внесением 
проекта главой государства. Благодаря поддержке Президента РФ Кодекс административного судопроиз

Journal of Russian Law, 2019, no. 6
10

водства РФ был принят и вступил 
в силу 15 сентября 2015 г.
Одной из процедур, предусмотренных Кодексом, является оспаривание нормативных правовых актов, нарушающих права и законные 
интересы граждан и организаций 
(гл. 21 КАС РФ).
Право каждого гражданина обратиться в суд с административным 
исковым заявлением об оспаривании нормативного правового акта, 
нарушающего его права и законные 
интересы, представляет собой реализацию ст. 2 Конституции РФ, согласно которой человек, его права 
и свободы являются высшей ценностью, а их защита — обязанностью 
государства.
Кодексом административного судопроизводства установлена система гарантий процессуального равенства сторон, что позволяет обеспечить баланс прав и законных интересов участников публичных 
правоотношений. Например, Кодекс возлагает на административного ответчика обязанность доказывания законности оспариваемого 
нормативного правового акта, решения, действия или бездействия (ч. 2 
ст. 62 КАС РФ). Тем самым административные истцы, в отличие от истцов по гражданским делам, освобождены от бремени доказывания 
противоправности поведения ответчика.
Суду отведена активная роль 
в получении доказательств, предоставлено право самостоятельно 
определять предмет доказывания по 
административному делу и истребовать доказательства по собственной 
инициативе (ст. 63 КАС РФ).
Такие особенности доказывания 
обусловлены тем, что в административном судопроизводстве (в отличие 
от гражданского процесса) затрагиваются не только частные интересы 
сторон, но и публичные интересы, 
в связи с чем принятие законного 
и обоснованного решения по административному делу имеет особое 
значение для правопорядка.

В целях повышения правовой защищенности граждан, обеспечения 
их конституционного права на получение квалифицированной юридической помощи предусмотрено 
обязательное наличие у судебного 
представителя по административному делу высшего юридического 
образования (ч. 1 ст. 55 КАС РФ).
Позитивный опыт применения 
профессионального представительства в административном судопроизводстве стал одной из причин введения с 2019 г. по законодательной 
инициативе Верховного Суда РФ 
аналогичных требований в гражданском и арбитражном судопроизводстве во всех судах, кроме судов 
районного уровня и мировых судей.
Социальной направленностью административной юстиции обусловлено освобождение граждан, являющихся инвалидами I и II групп, 
общественных организаций инвалидов, ветеранов Великой Отечественной войны, боевых действий 
и военной службы, а также граждан, 
признанных малоимущими, от обязанности возместить другой стороне 
судебные издержки по административному делу (ст. 107 КАС РФ).
Административное судопроизводство стало эффективным и востребованным способом защиты прав 
граждан и организаций.
Количество рассматриваемых судами административных дел стабильно растет: в 2018 г. рассмотрено 
4,4 млн таких дел — на 100 тыс. 
больше, чем в 2017 г., и на 300 тыс. 
больше, чем в 2016 г.
Согласно докладу Европейской 
комиссии по эффективности правосудия Совета Европы «Европейские судебные системы: эффективность и качество правосудия»12 
Российская Федерация занимает 
первое место в Совете Европы по 
уровню судебной нагрузки в административном судопроизводстве. На 
100 человек в Российской Федера
12   URL: https://rm.coe.int/rapport-aveccouv-18-09-2018-en/16808def9c.

Журнал российского права. 2019. № 6
11

ции приходится 4,4 поступивших 
в суды административных дела, 
что почти в девять раз превышает 
среднеевропейский показатель (0,5 
дела). В Германии на 100 человек 
приходится 0,9 административных 
дела, во Франции — 0,3 дела, в Италии — 0,1 дела.
Несмотря на высокую нагрузку, 
суды в Российской Федерации эффективно рассматривают административные дела и занимают первое место среди государств — членов Совета Европы по оперативности 
правосудия.
Средний срок рассмотрения административного дела судом первой 
инстанции в России составляет всего 
шесть дней, в Германии — 375 дней, 
во Франции — 314 дней, в Польше — 
143 дня, а в среднем по Совету Европы — 357 дней.
В апелляционном порядке российские суды рассматривают административное дело в среднем 33 дня, 
в Германии — 452 дня, во Франции — 341 день, в Польше — 607 
дней. Среднеевропейский показатель составляет 315 дней.
Качество административного правосудия также остается высоким, 
в связи с чем большинство решений 
судов первой инстанции по административным делам не обжалуются 
в вышестоящие судебные инстанции. Например, в 2018 г. в апелляционном порядке обжаловано менее 1% 
решений мировых судей, 15% решений судов районного уровня и 35% 
решений областных и равных им 
судов, принятых по административным делам в качестве судов первой 
инстанции.
Оперативное и качественное рассмотрение административных дел 
позволяет гражданам и организациям эффективно защищать свои 
права и законные интересы.
В 2018 г. административные исковые заявления об оспаривании нормативных правовых актов удовлетворены по 67% решений, об оспаривании действий или бездействия 
государственных и муниципаль
ных органов, а также должностных 
лиц — по 48% решений.
С 2015 г. в порядке административного судопроизводства рассматриваются заявления об оспаривании кадастровой стоимости земли. 
По 97% обращений требования граждан удовлетворены.
Верховный Суд РФ продолжает 
работу по развитию административной юстиции, обеспечению единообразия судебной практики по административным делам. Приняты 
15 постановлений Пленума Верховного Суда РФ по вопросам административного судопроизводства, содержащих свыше 600 правовых позиций, в том числе постановление 
Пленума ВС РФ от 25 декабря 2018 г. 
№ 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными 
свойствами».
Повышению качества нормативных правовых актов будет способствовать правовая позиция о том, 
что неопределенность толкования 
нормативного акта является основанием для признания его недействующим.
Важным институтом административного правосудия, имеющим международно-правовое значение, является компенсация за нарушение 
права на судопроизводство в разумный срок. Существенный импульс 
развитию этого института придало 
постановление Пленума ВС РФ от 
29 марта 2016 г. № 11 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел о присуждении компенсации 
за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на 
исполнение судебного акта в разумный срок». В постановлении разъяснено, что для получения компенсации 
не требуется доказывать факт причинения вреда или его размер.
Президиумом ВС РФ утверждены 
18 Обзоров судебной практики, содержащих более 100 правовых позиций, которые учитываются судами 

Journal of Russian Law, 2019, no. 6
12

при рассмотрении административных дел.
Верховный Суд РФ внес в Государственную Думу четыре проекта 
федеральных законов, направленных на совершенствование административного судопроизводства.
С 6 мая 2016 г. по законодательной инициативе Верховного Суда 
введено приказное производство 
по требованиям о взыскании обязательных платежей и санкций, которое стало востребованной судебной 
процедурой: в 2018 г. в приказном порядке рассмотрено 3,9 млн (89%) административных дел.
Должнику предоставлено право 
заявить возражения против исполнения судебного приказа, которые 
служат основанием для его отмены. 
В 2018 г. отменены 220 тыс., или 6% 
от общего числа вынесенных судебных приказов.
В связи с созданием кассационных и апелляционных судов общей юрисдикции по законодательной инициативе Верховного Суда во 
всех видах судопроизводства, включая административное правосудие, 
вводится принцип «сплошной кассации», согласно которому все кассационные жалобы будут рассматриваться в судебном заседании с 
приглашением сторон. Закрепление 
принципа «сплошной кассации» существенно повысит правовую защищенность граждан и организаций 
в спорах с органами публичной власти и должностными лицами.
Для сравнения: в соответствии с 
принципом «выборочной кассации», 
действующим в судах областного 
звена, в судебном заседании рассматриваются лишь 4% от общего числа 
поданных кассационных жалоб.
Особую актуальность сохраняет 
внесенный Верховным Судом в Государственную Думу 28 декабря 
2018 г. проект федерального закона, 
устанавливающий процедуру рассмотрения административных дел, 
связанных с применением Федерального закона от 24 июня 1999 г. 
№ 120-ФЗ «Об основах системы про
филактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних».
Данный законопроект, основываясь на принципе гуманизма, предусматривает повышенную защиту 
прав и законных интересов несовершеннолетних, включая обязательное 
участие в деле адвоката или другого 
профессионального представителя, 
информирование о принятии дела 
к производству Уполномоченного по 
правам ребенка в субъекте РФ, рассмотрение дела в закрытом судебном заседании для обеспечения конфиденциальности сведений о личности несовершеннолетнего.
В целях развития альтернативных способов разрешения споров, 
в том числе административных дел, 
Верховный Суд РФ 21 марта 2018 г. 
внес в Государственную Думу пакет законодательных инициатив 
о примирительных процедурах, который предусматривает активную 
роль суда в организации примирения сторон. Данная инициатива соответствует рекомендации Совета 
Европы от 5 сентября 2001 г. «Об альтернативных способах разрешения 
споров между административными 
органами и частными лицами»13, 
в которой дана позитивная оценка 
применению в административном 
судопроизводстве процедур медиации, урегулирования спора путем 
переговоров, третейского разбирательства и др.
Таким образом, становление 
и развитие в Российской Федерации административного судопроизводства позволило создать условия для беспрепятственного доступа 
граждан и организаций к судебной 
защите в спорах, возникающих из 
публично-правовых отношений.
Работа Верховного Суда РФ по 
развитию административной юстиции, обеспечению единообразия судебной практики по административным делам будет продолжена.

13   URL: https://search.coe.int/cm/
Pages/result_details.aspx?ObjectID= 
09000016805e2b59.