Управление развитием городских территорий

МИНИСТЕРСТВО НАУКИ И ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ 

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 

Федеральное государственное автономное образовательное 

учреждение высшего образования 

«ЮЖНЫЙ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ» 

 
 
 
 
 
 
 

А. Д. Мурзин 

 
 
 

УПРАВЛЕНИЕ РАЗВИТИЕМ ГОРОДСКИХ ТЕРРИТОРИЙ 

Монография 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Ростов-на-Дону – Таганрог 

Издательство Южного федерального университета 

2018

УДК 332.14(035.3) 
ББК  65.050.23я73 

 М91 

Печатается по решению комитета по гуманитарному и социально
экономическому направлению науки и образования при ученом совете Южного 

федерального университета (протокол № 6 от 14 сентября 2017 г.) 

Рецензенты: 

доктор экономических наук, профессор,  

зав. кафедрой государственного и муниципального управления  

Государственного университета управления В. Б. Зотов; 

доктор экономических наук, профессор, зав. кафедрой инновационного  

и международного менеджмента ЮФУ Е. И. Лазарева 

 

Мурзин, А. Д. 

М91         Управление развитием городских территорий : монография / А. Д. Мурзин ; 

Южный федеральный университет. – Ростов-на-Дону ; Таганрог : Издательство 
Южного федерального университета, 2018. – 116 с. 

ISBN 978-5-9275-2788-5 

 

В монографии исследуется феномен развития городских территорий во взаимосвязи  

с подходами к управлению в разных социально-экономических условиях. Изучаются 
современные теории и методология управления городскими территориями. Описывается система управления развитием городских территорий, анализ которой позволил 
выявить недостатки и сформировать концептуальную схему управления развитием города. В приведенной концепции детализируются такие компоненты управления городскими территориями, как субъекты развития и ресурсный потенциал, организация и процедуры контроля, основанные на целевых индикаторах и ориентации на результат. 

Книга адресована аспирантам, докторантам и научным работникам, исследующим 

проблемы планирования развития и управления городскими территориями в рамках 
научного направления 08.00.05 «Экономика и управление народным хозяйством». Представленные материалы могут быть полезны студентам и магистрантам направления подготовки 38.03.02 (38.04.02) «Менеджмент», 38.03.04 (38.04.04) «Государственное и муниципальное управление» и других экономико-управленческих профилей и программ, 
включающих изучение вопросов управления территориально-экономическими системами, а также специалистам-практикам различных уровней муниципального менеджмента. 

 

УДК 332.14(035.3) 
ББК  65.050.23я73 

ISBN 978-5-9275-2788-5 

© Южный федеральный университет, 2018 
© Мурзин А. Д., 2018 
© Оформление. Макет. Издательство  

 Южного федерального университета, 2018

ОГЛАВЛЕНИЕ 

 

ВВЕДЕНИЕ .............................................................................................................. 4 

1. ФЕНОМЕН РАЗВИТИЯ ГОРОДСКИХ ТЕРРИТОРИЙ ................................. 9 

1.1. Исторические этапы формирования и развития поселений .................. 9 

1.2. Методологические основы управления развитием города .................. 15 

1.3. Особенности развития современного города ........................................ 23 

2. СИСТЕМА УПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЕМ ГОРОДСКИХ ТЕРРИТОРИЙ ..... 29 

2.1. Структура системы управления развитием города ............................... 29 

2.2. Схемы управления развитием городских территорий.......................... 42 

2.3. Компоненты системы управления развитием городских территорий ... 53 

3. МЕХАНИЗМ УПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЕМ ГОРОДСКИХ ТЕРРИТОРИЙ .... 74 

3.1. Субъекты и ресурсы развития городских территорий ......................... 74 

3.2. Организация процесса развития городских территорий ...................... 84 

3.3. Контроль и мониторинг развития городских территорий ................... 92 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ .................................................................................................... 101 

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК ................................................................ 108 

 
 

ВВЕДЕНИЕ 

 
Сегодня тема управления кажется настолько изученной, что иногда скла
дывается впечатление, что уже невозможно сказать что-то новое об этом. Однако если наука и практика поставят точку в этом вопросе, то само управление 
в деятельности людей останется на этапе стагнации. Следовательно, можно говорить о том, что этот предмет все еще требует анализа и размышлений.  
В данном исследовании мы предлагаем собственную точку зрения на эту тему, 
возникшую в результате управленческой деятельности автора, и обобщение 
значительного количества источников по теме. В итоге приводятся некоторые 
рекомендации по проектной и практической деятельности в сфере управления. 

Явление развития муниципальных образований также недостаточно 

рассмотрено наукой, поскольку это часто выходит за рамки ежедневных 
проблем и практических рекомендаций. Тем не менее именно развитие территорий и муниципальных образований является основным результатом 
управленческой деятельности. Не осознавая этого, ученые создают историю своего региона, и в зависимости от качества принимаемых решений 
эта история приобретает либо достойное звучание, либо становится неудачным примером. Поэтому, принимая все практические решения, полезно посмотреть на повседневную жизнь со стороны и оценить выбор с точки 
зрения будущего. Сделать это непросто, потому что последствия большинства решений не сразу проявляются. Способность менеджеров видеть будущее определяется их профессиональным уровнем. 

Данное исследование предназначено для специалистов в области управле
ния территориальным развитием: сотрудников государственных органов и администраторов, людей, занимающихся проектной деятельностью, участников 
деловых кругов, общественных деятелей, ученых. В целом работа может быть 
полезна для совершенствования культуры управления, для освоения современных инструментов управления населенными пунктами и в более широком 
смысле – территорий. В исследовании представлены выборка и сравнение подходов к управлению городским развитием, даются рекомендации по их применению. Предложенный материал иллюстрируется подробными примерами. 

В то же время эта работа не является ни методической рекомендацией, 

ни справочником. Представленный материал предназначен для ознакомления и творческого применения в практической деятельности. 

Введение 
5 

Направление работы определило противоречивые требования к языку 

повествования. С одной стороны, выводы должны быть сформулированы  
в простых общепринятых терминах, понятных для менеджеров разных 
уровней и используемых ими в конкретных областях деятельности (право, 
экономика, организационная деятельность и т. д.). С другой стороны, использовать только эти сферы означает ограничить себя и отказаться от дополнительных возможностей, которые дает абстрактный язык методологическим построениям. А именно этот язык является самым мощным инструментом для разработки решений и рекомендаций. 

Основой исследования выступает довольно широкий спектр аналитиче
ских подходов к проблемам, связанным с методологией социального проектирования и общей теории систем. По своей сути исследование является 
междисциплинарным. Оно охватывает такие области науки, как экономика, 
право, управление, математическое моделирование, градостроительство, 
география, история и ряд других смежных дисциплин. Однако язык повествования не ограничивается рамками любой из этих дисциплин. 

Например, в федеральном законе отсутствует понятие «город», которое 

заменяется более общим термином «поселение». Город – это явление, которое нельзя привязать к концептуальному аппарату определенной дисциплины, будь то юридические, экономические или другие конструкции. Широкий 
круг вопросов, связанных с администрацией и развитием города, выходит за 
рамки отдельных дисциплин и обусловливает выделение города как объекта, 
требующего достаточно обширного арсенала дескриптивных средств. То же 
самое можно сказать и о деревне. Поэтому, повторим, в нашем исследовании нет твердой привязки языка к определенной научной дисциплине. 

В истории человечества ожидания и сценарии будущего всегда опреде
ляли текущую деятельность людей, но особое значение этот феномен приобрел в современном обществе, когда технологии связи и управления,  
а следовательно, способность разрабатывать будущее стали широко распространены. Стратегические методы как инструменты социального строительства становятся повседневными компонентами управления. 

В России продолжающиеся реформы все более отходят от аморфной 

позиции «что-то надо делать» к созданию системы четких руководящих 
принципов, отражающих долгосрочные интересы нации. Однако попрежнему существует огромный дефицит управленческой культуры, осо

Введение 

 
бенно в сфере стратегического управления, который затрагивает интересы 
различных субъектов в сложных социально-экономических и территориальных системах. 

Доктрины и приоритеты, принятые на федеральном уровне, определяют 

вектор развития российского общества. Они задают направление институциональных сдвигов. Государственные руководящие принципы создают 
условия для изменений, а степень реализации этих условий на данной территории зависит от практики управления и культуры на местном уровне.  
И с этим в нашем обществе большие проблемы. Многие практикующие понимают под руководством только определенные компоненты этого явления, а иногда просто сводят его к оперативному управлению. Проектная 
культура очень низкая. 

Эффективность управления определяется тем, насколько правильно его 

основные компоненты применяются в технологиях управления: планирование, организация, мотивация, контроль и т. д., а также тем, как распределяются функции и полномочия среди субъектов власти и администрации. 
Эти вопросы изложены на примере ряда городов. 

Важной частью реализации стратегических проектов развития городов яв
ляется их связь с приоритетами развития общества в целом. Эти отношения 
основаны на стратегических документах и нормативных актах Российской 
Федерации, которые определяют векторы государственной и региональной 
политики, направленной на развитие территорий, и используют современные технологии управления на этапе реализации запланированных мер. 

При разработке проектов по развитию современных поселений возникает 

сложный комплекс проблем, связанных с тем, как согласовать экономическую, кадастровую, градостроительную и иную информацию в процессе реализации различных этапов проектирования. Больше всего вопросов, которые не получили однозначной методической (и даже методологической) интерпретации, возникает «на стыках» между этапами территориального 
планирования. Например, существует много неувязок между концепцией 
(стратегией) развития города и его генеральным планом; между генеральным планом и последующими проектами развития; между проектами развития и дальнейшими мерами оперативного управления городскими комплексами и системами. Существующие методы, разработанные в соответствии  
с Кодексом городского планирования и СНиП, которые пока не являются 

Введение 
7 

технологически обоснованными, имеют пробелы, не всегда совпадают с практикой принятия оперативных решений. Это часто делает ситуацию городского развития неуправляемой и ведет к серьезным просчетам. Поэтому важно 
детально проанализировать феномен управления поселениями, отладить стыковку его компонентов, включая различные этапы городского планирования, 
и уточнить информацию, необходимую для их успешной реализации. 

В процессе исследования рассматривается система управления развити
ем города, важным звеном которой является информационная модель поселения, позволяющая объединить методы, используемые при разработке 
планов и проектов развития территорий, в единую систему и определить 
потоки данных, которые они задействуют. Попутно, в случае выявления 
информационных пробелов или неверного использования информации, 
восстанавливаются или исправляются недостающие фрагменты моделей  
и извлекаются их данные, полученные для управления развитием. 

Однако предмет выходит далеко за рамки модели поселений, охватывая 

такие сферы деятельности, как планирование, привлечение ресурсов для 
развития поселений, работа с внешней средой поселения, организация, мотивация, отражение и контроль в процессе управления развитием. 

Целью работы является уточнение и технологизация процедур управления 

территориальным развитием поселений (т. е. их интеграция в технологии 
управления). Важной сопутствующей задачей выступает разработка методических вопросов обеспечения управленческих действий надежной и обоснованной информацией, а также комплексное исследование и обоснование мер 
по развитию города в синтезе с приоритетами национального развития. 

Для достижения этих целей выполняются следующие задачи: 
– в историческом аспекте анализируются методологические подходы  

к проблеме управления развитием поселений; 

– на основе анализа широкого круга источников формируются методы 

процедур управления в процессе подготовки и реализации документов территориального развития городов; 

– формируется модель управления развитием города, которая определяет 

состав и характер требуемой информации для каждой операции управления; 

– определяются методы управленческой деятельности, которые связы
вают информационные и ресурсные компоненты управленческих операций 
с их задачами, а также с учетом конечной цели управления. 

Введение 

 

Источниками нашего исследования являются следующие документы: 
– основные и методические документы по стратегическому развитию 

(президентские послания, национальные доктрины, концепции стратегического развития российских отраслей и территорий, приоритетные национальные проекты, стратегические планы и проекты территориального развития для отдельных территорий); 

– публикации по изучению и методологии территориального развития, 

методологии управления; 

– основная и методическая работа по градостроительству (проекты, ме
тоды и т. д.); 

– отчеты и рекомендации по разработке и управлению развитием посе
лений; 

– законодательная база и работа над правовыми аспектами территори
ального развития; стандарты, инструкции, СНиПы; 

– материалы конференций, электронной переписки, деловых игр и се
минаров, проведенных на эту тему, мнения экспертов, специалистов в области городского планирования, транспорта, экологии, экономики и других 
отраслей промышленности. 

Представленное исследование направлено на комплексное решение 

проблем развития поселений, которое основано на переходе от традиционных форм реализации индивидуальных управленческих процедур и проектных работ к системам непрерывного управления и проектирования посредством развития территорий. 

1. ФЕНОМЕН РАЗВИТИЯ ГОРОДСКИХ ТЕРРИТОРИЙ 

 

1.1. Исторические этапы формирования и развития поселений 

 
Города древности всегда сочетали две функции – реализацию высшей 

государственной власти и высшей религиозной власти. Несмотря на разнообразие их проявлений в разных странах и в разные исторические эпохи, 
церковные и государственные органы всегда поддерживали друг друга. 

Первые рабовладельческие города-государства появились в бронзовом 

веке в результате концентрации производства вокруг храма. Причиной концентрации было выделение группы людей, которые сосредоточили в своих 
руках бронзовые орудия производства и контролировали сложную систему 
культовых и ирригационных работ. Эта группа лиц (олигархия) была главной правящей силой. Примерами могут служить Вавилон, города Древнего 
Египта и Древнего Китая. 

Наступление железного века разрушило храмовую экономику, посколь
ку металл стал доступен отдельным семьям. Последующая перенаселенность и борьба за землю и воду привели к тому, что отдельные сообщества 
объединились и возникло такое явление, как политика. Полис был сообществом свободных граждан.  

Позже, во времена Рима, с развитием империи, была создана сложная 

система правления, в том числе римская олигархия. На этот счет имеется 
много источников. Рост и падение Рима в большинстве публикаций связывают с процессами постепенной замены свободных ферм латифундиями, 
где преобладал рабский труд. В то же время бывшие крестьяне стекались  
в Рим и пополняли маргинальные паразитические слои (плебеи). Упадок 
Римской империи частично объясняется рабством и городским кризисом, 
сопровождавшимся утратой римской национальной идентичности, депопуляцией и уменьшением сопротивления варварам. 

В Средние века, на ранней стадии феодализма, в Западной Европе 

наблюдался спад в городах, которые по образу жизни и природе сельского 
хозяйства не отличались от сельских поселений. Исключением были несколько столиц, которые являлись резиденциями королей и епископов. На 
остальной территории получили распространение два основных типа поселений и, соответственно, два типа лиц, которые их контролировали. С одной стороны, была деревня, в которой жили фермеры и которой управляла 

1. Феномен развития городских территорий 

 
крестьянская община. С другой стороны, были феодальные замки, которыми управляли их владельцы (монастырь тоже был своего рода замком). Феодалы (аббаты) хотели увеличить обороноспособность замков (монастырей) и при этом уменьшить сопротивление деревни. 

Славянские сельские поселения первоначально имели форму круга (для 

защиты от врагов). В России в феодальный период эта традиционная форма 
деревни под давлением власти находилась в открытом плане, почти линейном. В большинстве случаев дорога проходила через деревню. Влияние на 
поселение в основном осуществлялось феодальным правом, т. е. влиянием 
на тему управления. К сожалению, эта форма управления не получила 
адекватного освещения в исторической литературе. 

В средневековых городах, на ранней стадии феодализма (V–X вв.), фео
далы и духовенство были субъектами правительства, королей и епископов 
в столицах. 

С усилением торговых и ремесленных классов (в Италии – в Х в.,  

в Германии, Франции и Англии – в XI–XII вв.), в городах приобрели значение гильдейские корпорации. У них имелись не только устав и правила 
производства, но и военные подразделения, сражавшиеся в случае необходимости с оружием и собственным баннером (флагом). Гильдейские общества боролись за свою независимость с феодалами, которые пытались доминировать в городах. Короли в борьбе с феодалами часто поддерживали 
города и давали им бесплатные грамоты. Уже в XIII в. многие европейские 
города получили право на самоуправление. Городская элита (патриции) состояла из богатых торговцев, кредиторов, владельцев недвижимости и части рыцарей, правил городом мэр. Следует помнить, что жители всех городов составляли не более 5 % от общей численности населения [34], т. е. 
большинство людей вели патриархальный образ жизни и жили в деревнях. 

В XIII в. в Западной Европе сформировалось стабильное городское са
моуправление, примером которого является Магдебургское право – универсальный кодекс законов, принятый во многих средневековых городах. 
Предметом городской администрации по этому праву был город, возглавляемый избранным мэром. 

На русских землях Магдебургский закон действовал в западных горо
дах, принадлежавших Польско-Литовскому королевству, и православное 
население в значительной степени было исключено из этого права. Такая 

1.1. Исторические этапы формирования и развития поселений 
11 

дискриминация привела к отмене закона Магдебурга после включения этих 
территорий в Россию. 

На Западе Магдебургский закон оставался актуальным до Нового вре
мени, неуклонно превращаясь в современное городское право. Основой 
этого права послужила бельгийская конституция 1831 г., которая сыграла 
важную роль в его распространении и закреплении в Европе. 

В современном мире степень участия государства в жизни поселения 

определяет ту или иную модель местного самоуправления. В англосаксонской модели (Соединенное Королевство, Соединенные Штаты и ряд других 
государств) четко определены муниципальные органы, на которые возложена ответственность местных властей. Федеральные власти не могут 
вмешиваться в дела городов. Однако не стоит думать, что государство 
освобождается от административных задач в моделях местного самоуправления на основе англосаксонского права – оно косвенно участвует в федеральных программах. 

В отличие от англосаксонского закона, французская модель закрепля
ет право центральной власти участвовать в урегулировании дел на местах (учреждение префектов и комиссаров, контролирующих местное 
самоуправление). Муниципальные системы других стран занимают промежуточное положение между этими двумя моделями. 

Властными субъектами управления в современных городах Запада яв
ляются государство, бизнес и общественность, между которыми существует сложная система отношений, закрепленная правовыми нормами и традиционными обычаями. Важную роль играют так называемые «стейкхолдеры», т. е. люди, которые имеют влияние и способны привлекать различные 
ресурсы для развития города. Все отношения между субъектами регулируются федеральным и муниципальным законодательством. 

На Руси народно-боярское вече являлось основным субъектом город
ского самоуправления, оно приглашало князей «на стол» со своими дружинами, разбирало и решало вопросы развития и обустройства городов. В период гражданских беспорядков в городах республиканское вечевое правление было главным препятствием к расширению княжеской власти. Одно из 
первых серьезных поражений данному правлению в XII в. нанес Владимирский князь Андрей Боголюбский, который ликвидировал вече в Киеве  
и пробовал сделать то же (хотя и безуспешно) в Новгороде.