Государственная политика и управление

Москва
2018

Г О С УД А Р С Т В Е Н Н А Я 
ПОЛИТИКА И УПРАВЛЕНИЕ

Под редакцией 
профессора А. И. Соловьева

Учебное пособие для вузов

УДК 32.001
ББК 66.0
 
Г72

Р е ц е н з е н т ы
доктор философских наук В. С. Комаровский
доктор политических наук И. В. Мирошниченко

А в т о р с к и й  к о л л е к т и в
д.полит.н. Н. С. Григорьева (гл. 20), д.филос.н. О. Ю. Малинова (гл. 18), 
д.филос.н. А. Ю. Мельвиль (гл. 9), д.полит.н. О. В. Михайлова 
(гл. 3, 11), д.полит.н. Г. В. Пушкарева (гл. 5, 7), д.филос.н. Л. В. Сморгунов 
(гл. 16), д.полит.н. А. И. Соловьев (введение, гл. 1, 2, 4, 6), 
д.ист.н. Л. А. Фадеева (гл. 13), к.полит.н. Е. В. Андрюшина (гл. 15), 
к.полит.н. А. Н. Бордовских (гл. 10), к.полит.н. А. Е. Коньков (гл. 8), 
к.полит.н. А. А. Косоруков (гл. 14), к.ист.н. Н. С. Малышева (гл. 19), 
к.ист.н. С. В. Патрушев (гл. 17), к.полит.н. С. Г. Туронок (гл. 12), 
к.полит.н. Л. А. Филиппова (гл. 17)

Г72
 
 
Государственная политика и управление: Учеб. пособие для вузов / Под ред. 
А. И. Соловьева. — М.: Издательство «Аспект Пресс», 2018. — 480 с.

 
ISBN 978–5–7567–0981–0
 
 
В книге раскрываются актуальные теоретические вопросы государственной 
политики, характеризуются отличительные черты внутренней организации 
этого процесса, демонстрируются особенности поведения ее основных акторов, 
управленческие и политические механизмы и инструменты разработки правительственных стратегий и целей. Особое внимание уделено описанию роли 
институциональных и неинституциональных параметров этого процесса, взаимосвязи демократизации и качества управления государством. Анализируются 
основные разновидности российской государственной политики, освещаются 
современные проблемы их формирования и осуществления.
 
 
Для студентов, аспирантов и специалистов в области государственного 
управления.
 
УДК 32.001
 
ББК 66.0

ISBN 978–5–7567–0981–0 
© Авторский коллектив, 2018
 
© ООО Издательство «Аспект Пресс», 2018

Учебное издание

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА И УПРАВЛЕНИЕ

Формат 60×90/16. Усл. печ. л. 30,0. Заказ №

ООО Издательство «Аспект Пресс». 
111141, Москва, Зеленый проспект, д. 3/10, стр. 15. 
E-mail: info@aspectpress.ru;  www.aspectpress.ru.  Тел.: (495)306-78-01, 306-83-71

Отпечатано в типографии ООО «Паблит»
127282, Москва, ул. Полярная, д. 31В, стр. 1

Тел. 8(495) 685-93-18

Оглавление

 Введение   ..........................................................................................................................6

Раздел I

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА: 
КОНЦЕПТЫ И ДЕЙСТВИТЕЛЬНОСТЬ

 Глава 1. Государство и управление  ..........................................................................12
§ 1. Власть и управление — два формата регулирующей активности государства  ... 12
§ 2. Государство как пространство принятия управленческих решений  ...............18

 Глава 2. Государственная политика  ........................................................................37
§ 1. Государственная политика: смыслы и образы  ..................................................37
§ 2. Процесс и механизмы формирования государственной политики  .................45
§ 3. Российский случай  .............................................................................................53

 Глава 3. Сетевые основания государственной политики  .....................................63
§ 1. Теоретические истоки сетевого понимания политики  ....................................63
§ 2. Сетевые альянсы в архитектуре государства  .....................................................70
§ 3. Сетевая морфология российской политики ......................................................78

 Глава 4. Политический лидер в системе государственного управления  ............83
§ 1. Управленческий функционал политического лидера  ......................................83
§ 2. Лидерская субсистема в управлении государством  ..........................................87
§ 3. Лидерская субсистема: российские иллюстрации  ............................................97

Раздел II

НЕИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ ГРАНИ 
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ

 Глава 5. Информационное сопровождение государственной политики: 
технологии и проблемы эффективности  ............................................... 110
§ 1. Информационное влияние: сущность и стратегические направления  ......... 110
§ 2. Задачи информационного обеспечения государственной политики  ............ 117
§ 3. Технологии информационного обеспечения государственной политики  .... 123
§ 4. Проблемы эффективности информационного сопровождения 
государственной политики  .............................................................................. 130

 Глава 6. Идеология в управлении государством .................................................. 137
§ 1. Идеология: ракурсы и версии теоретической интерпретации  ....................... 137
§ 2. Особенности местоположения политической идеологии в государственном 
управлении  ....................................................................................................... 143
§ 3. Российский казус  ............................................................................................. 152

 Глава 7. Внешний и внутренний имиджи Российского государства: факторы 
формирования, динамика и роль в государственной политике  ......... 163
§ 1. Имидж государства: структура, виды и функциональное назначение  .......... 163
§ 2. Внешний имидж Российской Федерации  ....................................................... 172
§ 3. Внутренний имидж России  ............................................................................. 180

 Глава 8. Мягкая и умная сила в государственном управлении  ......................... 194
§ 1. Реализация власти: поиск новых инструментов влияния 
в современном мире  ......................................................................................... 194

§ 2. Технологии мягкой силы в современном государстве  ................................... 199
§ 3.  Специфика использования механизмов мягкой и умной силы 
в государственном управлении России  ........................................................... 204

Раздел III

СИСТЕМНЫЕ ОСНОВАНИЯ ФОРМИРОВАНИЯ 
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ

 Глава 9. Государственная состоятельность и траектории режимных 
трансформаций  .......................................................................................... 214
§ 1. Государственная состоятельность и ее индикаторы: проблемы 
концептуализации и измерения  ...................................................................... 215
§ 2. Государственная состоятельность и демократизация: проблема 
последовательности реформ  ............................................................................ 221
§ 3. Опыт эмпирического анализа (на материале посткоммунистических 
стран)  ................................................................................................................ 226

 Глава 10. Демократические институты как агенты государственной 
политики  ..................................................................................................... 234
§ 1. «Упадок» демократии и роль государственных институтов в построении 
эффективной модели власти  ........................................................................... 234
§ 2. Демократические институты: творцы или агенты государственной 
политики?  ......................................................................................................... 241
§ 3. Эффективность демократических институтов как органов 
государственного управления  .......................................................................... 246
§ 4. Будущее демократических институтов: что за горизонтом?  ........................... 248

 Глава 11. Реформы государственного управления: планы и практики  .............. 256
§ 1. Предпосылки и стратегии административных реформ  .................................. 256
§ 2. Структурные элементы административных реформ  ...................................... 264
§ 3. Практика административных реформ в России  ............................................. 277

 Глава 12. Экспертное сопровождение государственной политики: 
сравнительный опыт  ................................................................................. 290
§ 1. Зарождение и развитие экспертного сопровождения государственной 
политики  ........................................................................................................... 290
§ 2. Определение, признаки, формы и методы, механизмы экспертного 
сопровождения государственной политики  ................................................... 295
§ 3. Политико-управленческое консультирование в России: 
вчера, сегодня, завтра  ....................................................................................... 310

 Глава 13. Интеллектуалы как агент российских трансформаций  ................................ 322
§ 1. Интеллигенция: грани исторического портрета  ............................................. 322
§ 2. Интеллигенция и перестройка  ........................................................................ 324
§ 3. Неолиберальные увлечения интеллектуалов и рецепты рыночного пути  ..... 329
§ 4. Новая повестка дня: патриотизм vs либерализм  ............................................. 332

Раздел IV

МЕЖДУНАРОДНЫЕ ФАКТОРЫ ФОРМИРОВАНИЯ 
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ

 Глава 14. Геополитическое пространство формирования правительственных 
стратегий  .................................................................................................... 342
§ 1. Геополитические теории и их практические экспликации  ............................ 342

§ 2. Структура и особенности геополитического пространства формирования 
российских правительственных стратегий  ..................................................... 348
§ 3. Реализации правительственных стратегий России в геополитическом 
пространстве: проблемы и практики  ............................................................... 355

 Глава 15. Международные структуры в формировании государственной 
политики национального государства  ................................................... 363
§ 1. Современные факторы и условия, детерминирующие зависимость 
государственных политик от международных структур  ................................. 363
§ 2. Механизмы и технологии влияния международных структур 
на государственную политику  ......................................................................... 370
§ 3. Влияние международных структур на процесс принятия государственных 
решений в современной России  ...................................................................... 377

Раздел V

РАЗНОВИДНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ: 
ЗАМЫСЛЫ И РЕАЛЬНОСТЬ

 Глава 16.  Публичная политика  ............................................................................... 386
§ 1. Понятие и сферы публичной политики  .......................................................... 386
§ 2. Политические режимы, стили и режимы публичной политики  .................... 392
§ 3. Процесс выработки публичной политики  ...................................................... 396
§ 4. Управление публичной политикой  ................................................................. 403

 Глава 17. Массовая политика  .................................................................................. 410
§ 1. «Второе рождение» массовой политики  .......................................................... 410
§ 2. Типология массовой политики  ....................................................................... 413
§ 3. Типы массовой политики: сущность и показатели  ........................................ 418
§ 4. Перспективы массовой политики в России  .................................................... 425

 Глава 18. Символическая политика  ........................................................................ 429
§ 1. Символическая политика: сущность и истоки концептуализации  ................ 429
§ 2. Символическое использование прошлого и политика памяти  ...................... 431
§ 3. Дилеммы российской идентичности и основные этапы политики памяти 
в постсоветской России  ................................................................................... 433

 Глава 19. Стратегическое планирование как инструмент развития 
российской экономики  ............................................................................. 443
§ 1. Проблемы социально-экономического развития России  .............................. 443
§ 2. Стратегическое планирование в деятельности органов 
государственной власти  ................................................................................... 447
§ 3. Стратегия социально-экономического развития современной России 
и пути ее совершенствования  .......................................................................... 450

 Глава 20. Государственная политика в области здравоохранения: история 
России и современные проблемы научного дискурса  .......................... 460
§ 1. Политика здравоохранения в международных исследованиях  ...................... 460
§ 2.  Исторический контекст, или Чем мы можем гордиться  ................................ 464
§ 3. Государственная политика здравоохранения: российские проблемы  ........... 470

Сведения об авторах  ........................................................................................................480

Введение

Г
осударственное управление было и остается сложнейшим процессом, который многими учеными причисляется к искусству 
и владение которым дается далеко не всем, кто имеет право говорить и действовать от лица государственной власти. Более того, 
каждая эпоха, фаза исторического развития, предъявляя особые 
требования к структурам и институтам, политикам и чиновникам, 
вовлеченным в это одновременно публичное и непубличное действо, создает неповторимые очертания управленческих усилий государства.
В основании этих сложных процессов лежит противоречивая трихотомия политики, государства и управления. Помимо того, что каждый 
из этих феноменов обладает собственной, порой далеко не очевидной 
природой и формами осуществления, их сочетание каждый раз — в зависимости от исторических условий — создает своеобразную комбинаторику процессов, о которых однозначно можно сказать лишь то, что 
они обладают нелинейным и открытым характером. На каждой национальной площадке эта управленческая архитектура демонстрирует особые формы взаимодействия законодательных рамок и неформальных 
норм, иерархических и сетевых структур, политических и гражданских, 
отечественных и зарубежных институтов, предъявляющих различные 
требования к участникам этих взаимодействий. Такие условия порождают многочисленные вариации деловых коммуникаций власти и общества, в свою очередь, обусловливающих состояние и перспективы не 
только системы государственного управления, но и реальной политики, проводимой правящим режимом в то или иное время.
Опыт давно показал расхождения между системой государственного управления в ее законодательной и институализированной форме 
и государственной политикой, отражающей реальный стиль и способ 
функционирования властных структур, характер участия в этом процессе гражданских и международных акторов. И хотя наука постоянно 
пытается отразить эти противоречивые процессы и отношения в различных интерпретационных схемах, ей далеко не всегда удается найти 
ответы на многие даже принципиальные вопросы.
Основным методологическим основанием по сути всех проводимых 
в этой области исследований является дискурс поведенческого и нор

Введение

7

мативного подходов. С одной стороны, время безжалостно девальвирует устаревающие идеи, неспособные аутентично отображать все 
усложняющуюся ткань государственного управления, формирования 
стратегий и целей правительственной политики. На фоне современных процессов становится все более очевидной утрата эвристической 
ценности формально-юридических и организационно-административных подходов, оказавшихся не в состоянии релевантно истолковывать сложные взаимодействия государственных и негосударственных 
акторов в процессе формирования государственной политики. Более 
того, такие подходы слабо отражают и нынешнюю трансформацию референций власти, государства, демократии, политики, а также других 
базовых явлений, обретающих в условиях глобализации и информационного общества новые смысловые очертания. Понятно и то, что все 
эти изменения подвергают жесткой проверке любые теоретические модели, пытающиеся описывать государственную политику и механизмы 
ее формирования.
В конечном счете, внутренняя неудовлетворенность сложившимися подходами подогревает интерес к теоретическим идеям, отражающим реальные процессы производства государством управленческой 
продукции (как в стабильных, так и в кризисных условиях), требует 
поиска новых подходов, аутентичных современности и ее вызовам. 
В этом смысле выявление постоянных и переменных, универсальных 
и специфических параметров процесса формирования государственной политики (как в целом, так и на отдельных социальных аренах), 
установление их взаимосвязи в рамках национального и глобального 
пространств является принципиальной задачей современных теоретических изысканий.
Эпицентром этих исследований становятся вопросы соотношения политических и административных структур государственного 
управления, взаимосвязь универсальных и специфических факторов, 
определяющих способность данного института действовать в качестве 
эффективного гражданского антрепренера (или же в интересах элитарных корпораций). Центральным звеном в данном случае выступает 
принятие государственных решений, механизмы которого по-своему реагируют на различные формы организации социального порядка и административных иерархий, политическое давление массмедиа 
и гражданских сообществ.
Исследования, направленные на такого рода процессы, предполагают применение междисциплинарных подходов, выказывая тем 
самым потребность в использовании результатов широкого комплек

Введение

8

са наук, способных раскрывать не только организационные или политические аспекты этих взаимодействий, но и аксиологические и психологические параметры деятельности акторов, участвующих в этом 
сложном целеполагании.
В русле такого подхода пытаются действовать и авторы этой книги 
(которая в значительной степени является продолжением предыдущего 
издания, посвященного данной тематике)1. При этом основным объектом их интереса является процесс формирования государственной 
политики, которая демонстрирует реальные способности государства 
управлять социальными процессами, реагировать на вызовы времени, 
находить приемлемые варианты взаимодействия власти и общества. 
В этом контексте формирование государственной политики рассматривается как сложный нелинейный процесс, поток коммуникаций, 
демонстрирующий изменчивое соотношение публичных и латентных, формальных и неформальных взаимодействий государственных 
и граж данских акторов. Такая методологическая рамка дает возможность не только рассматривать базовые механизмы формирования государственной политики, ее разнообразные отраслевые и региональные формы или ведущих акторов, но и констатировать невозможность 
теоретического проникновения в некоторые контекстуальные взаимодействия игроков, чья активность порой порождает асинхронную динамику действий государственных институтов. Ту динамику, которая 
сигнализирует о выходе статусных игроков за границы нормативных 
требований и подчинении давлению латентных политических сил, 
массмедиа или общественного мнения.
С учетом такого подхода основные акценты в книге сделаны на 
анализе современных процессуальных параметров государственного 
управления, раскрывающих специфику функционирования государства как субъекта формирования политических стратегий, как игрока, 
стремящегося решать общественные проблемы в кооперации с различными внутренними и внешними акторами, в процессе реформирования своих структур и институтов.
В содержательном плане эта общая постановка вопроса предопределила двоякую задачу исследований. Прежде всего ученые попытались 
раскрыть влияние на государственные стратегии наиболее устойчивых 
факторов, создающих различные геополитические, институциональные, организационные, адмиистративные, социокультурные и иные 
макрооболочки этого процесса. В этом смысле общим замыслом было 
стремление показать разноречивость и неидентичное влияние внешней (включающей формы организации власти и социального порядка) 

Введение

9

и внутренней среды на столь же разноликие механизмы формирования 
государственной политики — механизмы, неизбежно включающие 
в себя стратегии и позиции инкумбентов, выборных политиков, гражданских антрепренеров, формирующих общественное мнение интеллектуалов, экспертов и прочих участвующих в этих процессах акторов.
Таким образом, наши авторы попытались дать свой ответ на многие принципиальные, постоянно дискутируемые в теории вопросы: 
как влияют на государственную политику демократические (переходные) формы организации власти и ее институты; находится ли преобразующая государство энергия в правящем классе или же в массовой 
и конкурентной политике; как формируются и проявляются способности государства в разных политических режимах; являются ли граждане полноправными участниками формирования государственной политики или же выступают в роли той «бесполезной общественности», 
которая только мешает правительству проводить его политический 
курс; способен ли правящий класс быть представителем гражданских 
интересов или же он всего лишь поддерживает свою легитимность с обществом путем PR-технологий; что сильнее влияет на разрабатываемые 
государством цели: объективные потребности общественного развития 
или же интересы элитарных коалиций и лидеров; могут ли национальные правительства проводить политику, независимую от воздействия 
крупных международных игроков, и т.д.
Авторы книги попытались ответить на эти злободневные вопросы как в общетеоретической форме, так и путем анализа многочисленных разновидностей государственной политики, отражающих не 
только специфику публичных, административных, массовых, информационных, символических и иных усилий власти, но и особенности 
осуществления современных правительственных стратегий в области 
экономики, здравоохранения и других общественных сфер. Понятно, что высказываемые авторами позиции демонстрируют различные 
парадигмальные подходы, предопределяющую их взаимную полемику по многим обсуждаемым вопросам. Тем более что теоретический 
дискурс — особенно при описании отраслевых процессов — придает 
особое значение технологическим параметрам, тем весьма разноречивым способам, при помощи которых в государстве достигаются поставленные цели. В этом плане привычные разломы замыслов и действий, 
сознательного проектирования и стихийной эволюции, политической 
ответственности лидеров и административной подотчетности чиновников обретают сугубо предметные очертания, отражающие многогранную динамику российского социума.

Введение

10

Конечно, авторы не смогли отразить всего многообразия проблем, 
существующих в сфере формирования и осуществления государственной политики. Тем не менее хочется верить, что наиболее важные вопросы все же нашли свое отражение в книге. Читатели сами оценят 
убедительность и нетривиальность предлагаемых в ней идей и концептов, дискуссионность и неоднозначность теоретических моделей 
и подходов. В любом случае авторы надеются, что их работа вызовет 
интерес и поможет заинтересованным людям лучше разобраться в вопросах современного государственного управления.

Примечание

1 См.: Государственная политика / Под ред. А. И. Соловьева, М.: Изд-во 
Московского университета, 2012.

11

Р а з д е л  I .

ГОСУДАРСТВЕННАЯ 
ПОЛИТИКА: 
КОНЦЕПТЫ И ДЕЙСТВИТЕЛЬНОСТЬ

12

Г л а в а  1

Государство и управление

§ 1. Власть и управление — два формата 
регулирующей активности государства
С
егодня концепт государства неразрывно связан с объяснением едва ли не всех форм человеческой активности. При этом 
можно наблюдать неуклонное смысловое расширение этого понятия, далеко ушедшее от аристотелевских трактовок и классической терминологии. Широчайший спектр институциональных, 
антропологических, пространственных, коммуникативных и прочих направлений исследований демонстрирует, по мысли Р. Роуза, 
понятийное «лицемерие государства», аттестующее его то как «субстанцию, то деятельность, то какую-то другую форму реальности» 
(и даже «совокупность психических событий») [цит. по: Харкордин, 
2002: 154], то как некий артефакт, обладающий малоразгаданными 
источниками саморазвития [Пивоваров, 2003: 62–63].
Такое отношение к государству неудивительно. Будучи участником 
многообразных общественно-политических процессов, оно обладает 
и столь же сложным понятийным оформлением своих всевозможных 
граней и проявлений. Такое положение одновременно свидетельствует 
и о том, что общее понятие государства невозможно применить для теоретического описания всех его проявлений, и о том, что, уточняя его 
очередной понятийный образ, следует точно соотносить его функционально-ролевую нагрузку с особенностями его позиционирования на 
той или иной социальной арене. Последнее соображение напрямую 
касается уточнения его управленческой роли, особым образом сочетающей статус государства как носителя власти и проектировщика политических стратегий.
Рассматривая управление как особый формат активности государства, следует видеть его соотнесенность с иными разновидностями 
предметно направленного воздействия на общественные отношения, 
такими как влияние, контроль, убеждение, регулирование и особен

Глава 1. Государство и управление

13

но применение власти. Одновременно следует признать, что именно 
власть как форма принудительного воздействия на внешние и внутренние объекты придает управленческой активности государства 
(как гражданского антрепренера) исключительные возможности. Ведь 
в рамках этого института существует немало иных локальных акторов, 
также использующих управление для преобразования общественных 
структур и отношений в соответствии с собственными намерениями. 
Однако именно наличие власти как высшей формы легального принуждения делает государство важнейшим актором, способным за счет 
управления стабилизировать общественную ситуацию, конструировать новые структуры и институты, способствовать развитию социума.
В то же время, будучи органически связанным с властью, управление испытывает — и одновременно порождает — множественные 
структурные конфликты в социальном теле государства. Еще со времен 
В. Вильсона эти коллизии решались в науке через описание взаимоотношений политики и управления. Однако и по прошествии длительного времени ученым не удалось прийти к единому мнению, сохраняя 
классическую трихотомию, либо признающую приоритет политики 
над управлением или управления над политикой, либо утверждающую 
их органическое единство.
Представляется, однако, что власть и управление изначально и до 
момента исторической гибели государства были и остаются особыми, 
неразмываемыми формами его регулирующей активности (сохраняющими свой самостоятельный характер), а их различные сочетания 
могут возникать в зависимости от конкретных исторических условий 
и периодов эволюции данного института.
Коротко говоря, такое положение обусловлено тем, что государство, 
утверждая свой статус при помощи власти (прежде всего ее силовых 
инструментов, позволяющих «интегрировать» общество «посредством 
захвата»), одновременно кардинально меняет ее смысл, превращая 
в инструмент достижения интересов, сосредоточенных в понятии «общественное благо». Другими словами, власть в своей государственной, 
общегражданской форме получает легализацию в масштабах общества, обретает публичный характер и сосредотачивается в едином центре 
(хотя этот факт и не исключает ее внутренней диверсификации в рамках государственной территории). Такое положение превращает задачу 
удержания и воспроизводства власти (в форме борьбы за суверенитет, 
территориальную целостность, сохранение социального порядка и безопасности) в постоянную задачу тех сил, которые обладают легальным 
(но не постоянным) правом говорить и действовать от лица государ