Внешнеполитический процесс: сравнительный анализ
Покупка
Издательство:
Аспект Пресс
Год издания: 2012
Кол-во страниц: 223
Дополнительно
Вид издания:
Учебное пособие
Уровень образования:
ВО - Бакалавриат
ISBN: 978-5-7567-0649-9
Артикул: 417211.02.99
В предлагаемом учебном пособии делается попытка комплексного анализа различных факторов, связанных с принятием и реализацией внешнеполитических решений. При этом очень большое внимание уделяется социокультурным и историко-цивилизаиионным аспектам внешнеполитических процессов в разных странах мира. Это имеет большой практический смысл, так как позволяет подготовить студентов к практической деятельности в принципиально отличной социокультурной среде. Учебное пособие направлено на формирование широкого комплекса компетенций. Для бакалавров, обучающихся по направлению «Международные отношения», а также всех, кто интересуется различными аспектами международных отношений и мировой политикой и приступает к их изучению.
Скопировать запись
Фрагмент текстового слоя документа размещен для индексирующих роботов.
Для полноценной работы с документом, пожалуйста, перейдите в
ридер.
МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ИНСТИТУТ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ (УНИВЕРСИТЕТ) МИД РОССИИ Серия «Учебник нового поколения» Т. А. Алексеева, А. А. Казанцев ВНЕШНЕПОЛИТИЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС Сравнительный анализ Допущено Учебно-методическим объединением вузов Российской Федерации по образованию в области международных отношений в качестве учебного пособия для студентов высших учебных заведений, обучающихся по направлениям подготовки «Международные отношения» и «Зарубежное регионоведение» Москва 2012
УДК 327 ББК 66.4 А 47 При поддержке Фонда «Экономическое развитие высшей школы» Р е ц е н з е н т ы : доктор исторических наук, профессор, главный научный сотрудник Института востоковедения РАН И. Д. Звягельская; доктор исторических наук, профессор, директор центра проблем МГИМО В. М. Сергеев Алексеева Т. А., Казанцев А. А. А 47 Внешнеполитический процесс. Сравнительный анализ: Учеб. пособие для студентов вузов / Т. А. Алексеева, А. А. Казанцев. — М.: Аспект Пресс, 2012. — 223 с. — (Серия «Учебник нового поколения»). ISBN 978–5–7567–0649–9 В предлагаемом учебном пособии делается попытка комплексного анализа различных факторов, связанных с принятием и реализацией внешнеполитических решений. При этом очень большое внимание уделяется социокультурным и историко-цивилизационным аспектам внешнеполитических процессов в разных странах мира. Это имеет большой практический смысл, так как позволяет подготовить студентов к практической деятельности в принципиально отличной социокультурной среде. Учебное пособие направлено на формирование широкого комплекса компетенций. Для бакалавров, обучающихся по направлению «Международные отношения», а также всех, кто интересуется различными аспектами международных отношений и мировой политикой и приступает к их изучению. УДК 327 ББК 66.4 ISBN 978–5–7567–0649–9 © Алексеева Т. А., Казанцев А. А., 2012 © МГИМО (У) МИД России, 2012 © ЗАО Издательство «Аспект Пресс», 2012 Все учебники издательства «Аспект Пресс» на сайте www.aspectpress.ru
Введение Внешнеполитический процесс как учебный курс Одной из важных проблем подготовки будущих политологовмеждународников является недостаточное знание студентами фактического материала современных международных отношений, а также отсутствие умения анализировать текущую политику с учетом множества внутренних и внешних факторов выработки и осуществления внешней политики. Между тем наиболее полное познание сущности внешнеполитического процесса возможно только в сравнительной перспективе. В настоящее время наблюдается резкое «сужение» горизонта политико-географических представлений учащихся всех высших учебных заведений, в т.ч., к сожалению, и МГИМО. Во-первых, это вызвано распространением западной массовой культуры с характерным для нее чрезвычайно узким диапазоном представлений о политических культурах и системах незападных стран. Во-вторых, это связано с чисто экономической мотивацией действий российских средств массовой информации и стремлением решать через них преимущественно ряд узких внутриполитических задач. С учетом того, что МГИМО гоётовит прежде всего специалистов для МИДа России и других ключевых государственных и коммерческих структур, работающих во многих странах и регионах мира, борьба с этой негативной тенденцией приобретает большое практическое значение. Для России курс по сравнительному внешнеполитическому процессу является серьезной инновацией. В мире в целом в чтении такого рода курсов доминирует либо простая описательность, либо формальный анализ без учета социокультурной специфики соответствующих стран. Курс должен также внести вклад в развитие научно-методического обеспечения стандартов нового поколения по направлению подготовки «международные отношения» в силу того, что в нем предлагается комплексный анализ различных факторов, определяющих внешнеполитические процессы, в частности, связанных с формальноконституционными особенностями политических систем, с социокультурной, социально-экономической, личностной спецификой и т.д. Это позволяет обеспечить органический синтез разных аналитических
Введение навыков в потенциальном приложении к различным сферам практической деятельности, связанным с внешней политикой соответствующих стран. Наличие этого комплексного понимания, обеспечивающего возможность эффективной работы, будет являться основным критерием при оценке знаний учащихся. Подача материала в пособии проводится путем сочетания теоретических знаний с анализом конкретных казусов, что позволяет наилучшим образом решить стоящие перед авторами учебно-методические задачи. Это соответствует категории «полезного знания» (Usable Knowledge), позволяющего применять теоретические конструкты к анализу реальной политической практики. Сравнительное изучение ВПП дает возможность развивать внешнеполитическую креативность: способность изобретать новые внешнеполитические идеи и понимание путей их реализации во внешнеполитическом процессе. Как можно сравнивать внешнеполитические процессы Принятие политических решений различного содержания давно является объектом исследований политологов. Это очень сложный и многоуровневый процесс. Существует большое количество разнообразных моделей анализа и сравнения процессов принятия решений, каждая из которых основана на абстрагировании того или иного аспекта данного процесса в качестве важнейшего. Ключевыми в разных моделях считаются: дисциплинарные истоки формирования подхода, вычленение в качестве ключевого момента государства или среды его функционирования, характер процесса, предположение о природе субъекта, принимающего решения. Обычно анализ политических решений в разных странах проводится путем использования одной из описанных выше формальных моделей. Однако еще раз подчеркнем, что все эти модели описывают принятие политических решений вообще. Нас же интересуют только внешнеполитические решения. Внешнеполитический процесс (ВПП) является процессом принятия внешнеполитических решений в условиях определенных ограничений, налагаемых внешней средой и так или иначе осознаваемых акторами, принимающими решения. Какова же специфика принятия внешнеполитических решений по сравнению со всеми другими политическими решениями?
Введение Специфика процесса принятия внешнеполитических решений по сравнению со всеми другими политическими решениями была впервые проанализирована в классической статье Р. Патнема «Дипломатия и внутренняя политика: логика двухуровневых игр»1. Согласно Патнему, лидеры, принимающие внешнеполитические решения, должны делать это в соответствии с логикой игры, протекающей сразу на двух институциональных уровнях: внутриполитическом и международнополитическом. Оптимальное с точки зрения внутренней политики внешнеполитическое решение может оказаться разрушительным с точки зрения национальных интересов. И, напротив, оптимальное с точки зрения внешнеполитических интересов страны решение может оказаться неприемлемым с точки зрения внутренней политики. Оптимальное во всех отношениях внешнеполитическое решение должно соответствовать интересам страны на международной арене и одновременно удовлетворять ключевые внутриполитические силы. В этом состоит принципиальная сложность внешнеполитических решений по сравнению со всеми другими политическими решениями. В соответствии с предложенной Р. Патнемом моделью можно отметить, что лидерам, принимающим внешнеполитические решения, приходится учитывать два принципиально разных набора ограничений. Один связан со внутренней политикой, другой — с международными отношениями. Попробуем создать формализованную модель ключевых аспектов принятия внешнеполитических решений, на основании которой мы будем проводить сравнение ВПП разных государств. Последнее особенно важно в силу того, что мы будем сравнивать государства, имеющие очень разные социокультурные, исторические и цивилизационные традиции. Поэтому формализованная модель важна для того, чтобы предотвратить превращение предмета сравнительного анализа внешнеполитических процессов в набор бессистемных сведений о внешней политике. В соответствии с современными принципами моделирования, используемыми в социальных науках благодаря развитию неоинституционализма2 и теорий ограниченной рациональности3, мы будем строить 1 Putnam R. D. Diplomacy and Domestic Politics: The Logic of Two-Level Games // International Organization. № 42 (Summer 1988): 427—460. 2 March J. G., Olsen J. P. Ambiguity and Choice in Organizations. Bergen: Universitetsforlaget, 1976; Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. М.: Начала, 1997; North D. C. Structure and Change in Economic History. N. Y.: W. W. Norton, 1981. 3 Simon H. Models of Bounded Rationality. Cambridge, Mass.: MIT Press., 1982. Vol. 1, 2.
Введение модель сравнения путем обнаружения разного рода регулярных ограничений на принимаемые внешнеполитические решения. Далее разные государства, несмотря на все их социальные и культурные особенности, можно будет сравнить по структуре существующих в них ограничений. В соответствии с описанными Р. Патнемом двумя уровнями «игры» можно выделить два тесно взаимосвязанных уровня внешнеполитических процессов, на которых возникают разного рода ограничения. 1. Внутригосударственный уровень. Здесь действия принимающих внешнеполитические решения политиков определяются двумя группами факторов, ограничивающих их поведение. Первая группа факторов включает формальные политические институты государства вроде конституций, законов, уставов различных организаций, норм обычного права, юридически оформленных соглашений между политическими силами. Вторая группа факторов – политическая культура страны. Она включает в себя совокупность таких неформальных ограничителей на действия политических и государственных деятелей, как политические идеологии и представления, ключевые символы, системы ценностей, традиции и устойчивые поведенческие паттерны. Нарушение какихлибо из двух вышеперечисленных групп факторов принимающим внешнеполитическое решение политиком может привести к разного рода юридическим санкциям (первая группа) или к потере им популярности (вторая группа). Поэтому обычно эти ограничители достаточно хорошо срабатывают. В результате работы упомянутых внутригосударственных ограничителей принятие и реализацию внешнеполитических решений можно представить в виде законодательно (формально) заданной (или отсутствующей) схемы разделения ответственности между лицами и учреждениями. Последняя в свою очередь интерпретируется в реальном поведении людей в соответствии с неформальными институтами (политической культурой). 2. Международный уровень, его еще можно назвать «системным». В его рамках реализуются очень серьезные ограничения на принимаемые внешнеполитические решения, связанные с положением государства в международной системе. Последнее определяет традиционные образцы его внешнеполитического поведения, ключевые ценности и представления о мире, включающие определение национальных интересов. Обычно политики, принимающие внешнеполитические решения, стараются не игнорировать описанные выше наборы ограничителей, так как они связаны с исторически выработанным набором оптимальных способов адаптации данного государства к международной среде. В случае нарушения этого правила лица, принимающие
Введение внешнеполитические решения, рискуют быть обвиненными в некомпетентности и нанесении ущерба национальным интересам. Последнее может делегитимизировать их власть. В результате действия второй системы ограничителей внешнеполитический процесс можно описать как действия в соответствии со сложившейся системой способов адаптации к международной среде. Оба этих уровня можно назвать «институциональными». Существенно, что в данном случае «институты» понимаются не в том смысле, в каком это понятие обычно используют специалисты по международным отношениям неолиберальной школы (Кеохейн, Най и др.). Речь идет о неоинституциональном понимании слова «институт» как совокупности устойчивых ограничений на поведение или решения, сформировавшихся внутри государства или на международной арене. С данной точки зрения исследуемые «реалистами» ограничения на международное поведение государств, вроде различного рода соотношений и балансов сил, также являются институтами. При этом институты делятся на формальные (правовые, письменно закрепленные) и неформальные (политическая культура). Неформальные институты представляют собой способ интерпретации формальных. Неформальные институты очень устойчивы, они связаны с длительными историко-культурными особенностями государства. Формальные институты легко могут меняться, в том числе путем заимствования. Однако при этом они в реальном поведении людей все равно «подстраиваются» под неформальные институты, что зачастую радикально изменяет их смысл. Эти определения нобелевского лауреата по экономике Дугласа Норта1 в последние годы активно используются в различных формализованных моделях, моделирующих международные отношения и внешнюю политику. Выше мы отмечали, что сочетание двух уровней (внутреннего и внешнего) и двух соответствующих логик поведения является принципиальной особенностью институционального аспекта внешнеполитических решений по сравнению с другими политическими решениями. Однако сводится ли все принятие внешнеполитических решений к институциональному аспекту, т.е. к «правилам игры», как внутри, так и вовне государства? Разумеется, нет. Ведь внешнеполитические решения принимают люди, обладающие свободой воли. 1 Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. М.: Начала, 1997.
Введение В реальности политические деятели могут следовать сложившимся в государстве правилам игры, нарушать их или творчески их интерпретировать. Точно так же государства могут изменять сложившийся в мире баланс сил и интересов, меняя стереотипы своего поведения. Кроме того, мир не стоит на месте. Может меняться внутригосударственная и международная политическая среда. Поэтому старые системы ограничителей на принятие решений могут переставать работать. В связи с этим возникают еще два дополнительных, «неинституциональных» уровня ВПП. 3. Индивидуальный уровень. Это — уровень поведения отдельных людей. На данном уровне можно анализировать соотношение рационального выбора модели поведения и психологических особенностей лидера. Важным фактором также является совокупность межличностных отношений, в которые политические деятели включены: люди, от которых они получают информацию и которым они доверяют, и т.д. В современных социальных науках эти совокупности межличностных отношений называются «социальными сетями». 4. Все перечисленные выше уровни синтезируются в последнем, который представляет собой оптимальные точки, звенья, этапы воздействия на ВПП со стороны целеполагающих акторов. Этот уровень можно назвать точками восприятия влияний. Они формируются совокупностью перечисленных выше институциональных и неинституциональных факторов, играющих ключевую роль в процессе принятия и реализации внешнеполитических решений. Изучение этих точек имеет очень большой практический смысл, например, для политиков, бизнес-лоббистов или дипломатических работников. Их знание позволяет оказывать реальное влияние на внешнеполитические решения, принимаемые в той или иной стране. Однако два «неинституциональных» уровня чрезвычайно разнообразны в странах с различными культурно-цивилизационными и историческими традициями. Они проявляются не столь регулярно и носят характер весьма гетерогенный. Структуры личностей политиков чрезвычайно разнообразны и зависят от бесконечного количества факторов. Социальные сети вокруг них образуют необыкновенно причудливые комбинации. Роль личностного фактора в ВПП разных стран тоже бесконечно разнообразна. В одних в складывании внешнеполитических представлений и традиций роль отдельных людей необыкновенно велика (Ш. де Голль во Франции, Дж. Неру в Индии, Г. А. Насер в Египте, аятолла Хомейни в Иране и др.). Однако существуют страны, где культура принятия внешнеполитических решений не предусматривает столь большой роли одного человека (например, Япония).
Введение Поскольку точки восприятия влияний включают в себя в том числе и личностные факторы, все вышесказанное относится и к ним. Мы полагаем, что такие точки, по своей сути, уникальны для каждого конкретного случая и потому сравнивать их на основе формализованной модели нецелесообразно. Их можно просто описать в виде своеобразных топологических «карт». Поэтому два «неинституциональных» уровня мы будем описывать, интегрируя эти описания в уровни институциональные. Введение отдельных соответствующих разделов в тексте книги для каждого национального казуса было бы нецелесообразно. Ведь смысл действий личностей как раз и проявляется в том, что они либо следуют структуре существующих ограничений, либо изменяют ее своими действиями и создают новую. Однако учет личностного фактора постоянно необходим, иначе можно забыть простую истину: внешнеполитические решения принимают конкретные люди, а не абстрактные структуры. В то же время перечисленные выше два «институциональных» измерения будут обязательно присутствовать в анализе каждого конкретного странового случая. Ведь политики любой страны должны учитывать в принятии внешнеполитического решения как внутриполитические, так и международно-политические факторы. Внутри этих разделов будет также приведена информация о двух других измерениях внешнеполитического процесса из отмеченных нами четырех. Чрезвычайно важным для сравнения ВПП является вопрос о том, кто выступает его актором или субъектом. Этот коллективный субъект должен мыслиться как имеющий определенные представления о мире, ценности, традиции и опыт решения проблем. Он способен описывать и оценивать состояние дел, реагировать на внутренние и внешние стимулы и проводить целенаправленную политику во внешней среде через систему эффекторов — органов реализации решений. Поскольку внешнеполитический процесс разворачивается на уровне отдельных международно признанных национальных государств, это провоцирует дать простой ответ: акторами являются государства, понимаемые как некий аналог «коллективного человека». Именно такой ответ подразумевают многие модели принятия решений, в частности, циклическая. При этом государства часто еще и отождествляются с формальными аспектами системы принятия решений (т.е. тем, что прописано в конституции и законах). Однако это положение опровергают различные современные модели принятия внешнеполитических решений (прежде всего се
Введение тевая модель). Ярчайшим примером отсутствия государства при наличии ВПП является парадокс «несостоявшихся государств», где определенные внешнеполитические действия (воздействия на международную среду, имеющие регулярный и упорядоченный характер) производятся без наличия международно признанного национального государства. Это интересно Примером несостоявшегося государства может служить Афганистан в 1990-е годы, где общепризнанное национальное правительство, контролировавшее всю территорию страны, отсутствовало. Однако данная страна оказывала очень серьезное влияние как на своих соседей, так и на весь мир. Афганские производители опиатов превратились в главную силу на мировых рынках, практически полностью вытеснив с рынка наркомафию «Золотого треугольника» (район в Юго-Восточной Азии). Афганистан также превратился в крупнейшего рассадника международного терроризма. В эту страну устремились исламские экстремисты со всего мира. Именно с ее территории были спланированы атаки на Нью-Йорк и Вашингтон 9 сентября 2001 г. Существовали также тесные связи террористов, базировавшихся в Афганистане, и религиозных экстремистов на Северном Кавказе. Доходы от торговли опиатами часто использовались для финансирования религиозного экстремизма и терроризма. Идеологическим основанием подобной деятельности был тезис о том, что героин подрывает прежде всего экономики «неверных» стран Запада и убивает немусульман. Один из наиболее сильных наркотиков, синтезированных в Афганистане, получил название «слезы Аллаха». Итак, внешнеполитический процесс совершался без наличия международно признанного государства! С точки зрения сетевой теории внешнеполитические решения принимают люди, иногда объединенные в формальные организации, а иногда — нет. В большинстве современных политических систем важнейшую роль в структуре актора ВПП играют формальные государственные организации (правительства, парламенты, министерства и ведомства и т.д.). В то же время существенна также роль организаций — негосударственных участников ВПП, часто неформальных (коммерческих организаций, СМИ, НГО, научно-экспертных структур). В новом тысячелетии все более заметное место в ВПП начинают занимать различные сетевые структуры. Эта роль может быть как негативной (террористические, криминальные сети), так и позитивной (международные информационные сети, сети доверия и влияния). Описанная выше структура актора ВПП заставляет понять его как приобретающую акторные свойства сложносоставную коали