Конституционные основы разграничения полномочий между органами публичной власти

КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ 
РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ
МЕЖДУ ОРГАНАМИ ПУБЛИЧНОЙ 

ВЛАСТИ 

Ответственные редакторы

доктор юридических наук Л.В. Андриченко, 

доктор юридических наук А.Е. Постников

Одобрено секцией «Публичное право» Ученого совета 

Федерального государственного научно-исследовательского 

учреждения «Институт законодательства и сравнительного правоведения 

при Правительстве Российской Федерации»

Москва

ИНФРА-М

2020

МОНОГРАФИЯ

Институт законодательства и сравнительного правоведения 

при Правительстве Российской Федерации

УДК 342.5(075.4)
ББК 67.400
 
К65

Конституционные основы разграничения полномочий между органами 

публичной власти : монография / А.Е. Постников, Л.В. Андриченко, 
А.Е. Помазанский [и др.] ; отв. ред. Л.В. Андриченко, А.Е. Постников. — М. : Институт законодательства и сравнительного правоведения 
при Правительстве Российской Федерации : ИНФРА-М, 2020. — 
237 с. — www.dx.doi.org/10.12737/14612.

ISBN 978-5-16-011507-8 (print)
ISBN 978-5-16-103795-9 (online)
Настоящее издание посвящено актуальной теме в русле развития рос
сийской государственности, которая составляет предмет пристального 
внимания не только ученых, но и политиков, общественных деятелей. 
Разграничение полномочий между органами публичной власти являлось 
важной составной частью всех масштабных реформ, проводившихся в последние годы и коснувшихся федеративных отношений, административного устройства, управления на местах. 

В книге показана роль законодательства, регулирующего распределение 

функций «по вертикали» между федеральными органами государственной 
власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, приводится практика его применения, предлагаются возможные направления его совершенствования. 

Монография направлена на поиск сбалансированной правовой модели 

взаимоотношений центра и регионов, обеспечивающей стабильное функционирование, целостность государства и в то же время благоприятные 
условия для реализации конституционно-правового потенциала субъектов РФ. Рассматриваются тенденции развития законодательства зарубежных стран в указанной области.

Для научных работников, преподавателей, студентов и аспирантов 

юридических образовательных организаций высшего образования, государственных и муниципальных служащих, а также всех, кто интересуется 
вопросами конституционного права и государственного строительства.

УДК 342.5(075.4)

ББК 67.400

К65

Р е ц е н з е н т ы:

Т.Я. Хабриева, д-р юрид. наук, профессор, академик, вице-президент 

РАН, директор Федерального государственного научно-исследовательского учреждения «Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации» (ИЗиСП);

В.Д. Мазаев, д-р юрид. наук, профессор факультета права Нацио
нального исследовательского университета — Высшей школы экономики

ISBN 978-5-16-011507-8 (print)
ISBN 978-5-16-103795-9 (online)

© Институт законодательства
 
и сравнительного правоведения

 
при Правительстве 

 
Российской Федерации, 2015

THE CONSTITUTIONAL BASIS
FOR THE DELIMITATION
OF THE AUTHORITIES
BETWEEN THE POWER BODIES

Editors in chief 
doctor of law L.V. Andrichenko,
doctor of law A.E. Postnikov

Moscow
INFRA-М

MONOGRAPH

The Institute  of  Legislation  and  Comparative  Law  under 
the Government of the Russian Federation

The Constitutional Basis for the Delimitation of the Authorities between 
the Power Bodies : monograph / A.E. Postnikov, L.V. Andrichenko, 
A.E. Pomazanskij [etc.] ; editors in chief L.V. Andrichenko, A.E. Postnikov. — 
M. : The Institute of Legislation and Comparative Law under the 
Government of the Russian Federation : INFRA-M. — 237 р. — www.dx.doi.
org/10.12737/14612.

ISBN 978-5-16-011507-8 (print)
ISBN 978-5-16-103795-9 (online)
The present issue is devoted to the constitutional legal research of the jurisdiction 
delimitation between the public power state bodies and the local system authority 
bodies, functioning within the different levels. The problems of such kind are in 
a great demand now and this theme is of a vital importance nowadays especially 
because of the recent reforms, having being held during the previous times in the 
sphere of the federal relationship and within the local authority system. 
The authors of the issue are researching the legislation, regulating the “vertical” 
delineation of the jurisdictional functions between the federal public power state 
bodies, the Russian Federation regional public power state bodies and the local 
authority system bodies. The issue is also dedicated to the analysis of the practical 
aspects of its usage and to the proposals for the approximate trends of its possible 
further perfectioning. 
The issue can be recommended to the legal scientists, lecturers, students of the 
juridical high schools, by those who are engaged into the everyday routine practice 
of the public state power and local authority system bodies and also for all who 
are interested in the constitutional law problems and the problems of the local 
authority system.

R e v i e w e r s:
T.Y. Khabrieva — academician of Russian Academy of Sciences 
(RAS), Vice-president of RAS, director of the Institute of Legislations and 
Comparative Law under the Government of the Russian Federation;
V.D. Mazajev — the professor of the law faculty of the National Research 
University The Higher Economic School, PhD, doctor of law

ISBN 978-5-16-011507-8 (print)
ISBN 978-5-16-103795-9 (online)

Approved at the Section of Public Law of the Scientific Council 
of the Institute of Legislations and Comparative Law 
under the Government of the Russian Federation

©  The Institute of Legislation
 
and Comparative Law 
 
under the Government 
 
of the Russian Federation, 2015

Коллектив авторов

А.Е. Постников, заведующий отделом конституционного права 

ИЗиСП, д-р юрид. наук, профессор (отв. ред.) — введение (в соавт. 
с Л.В. Андриченко); гл. 1, 3;

Л.В. Андриченко, заведующий центром публично-правовых ис
следований ИЗиСП, д-р юрид. наук (отв. ред.) — введение (в соавт. 
с А.Е. Постниковым); гл. 2, 4;

А.Е. Помазанский, ведущий научный сотрудник отдела конститу
ционного права ИЗиСП, канд. юрид. наук — п. 1,5 гл. 5;

И.В. Плюгина, ведущий научный сотрудник центра публично
правовых исследований ИЗиСП, канд. юрид. наук — п. 2 гл. 5;

Е.Е. Никитина, ведущий научный сотрудник отдела конституци
онного права ИЗиСП, канд. юрид. наук — п. 3 гл. 5;

Л.Н. Васильева, ведущий научный сотрудник отдела конституци
онного права ИЗиСП, канд. юрид. наук — п. 4 гл. 5;

В.И. Васильев, главный научный сотрудник отдела конституци
онного права ИЗиСП, д-р юрид. наук, заслуженный деятель науки 
Российской Федерации — гл. 6;

Н.М. Колосова, д-р юрид. наук, главный научный сотрудник от
дела конституционного права ИЗиСП — п. 1 гл. 7;

С.В. Шульга, канд. юрид. наук, старший научный сотрудник от
дела конституционного права ИЗиСП — п. 2 гл. 7;

А.Н. Пилипенко, ведущий научный сотрудник центра сравни
тельно-правовых исследований ИЗиСП, канд. юрид. наук — гл. 8.

Authors

A.E. Postnikov, the Head of the constitutional law department, PhD, 

doctor of law, professor (editor-in-chief) — Introduction (in co-authorship 
with L.V. Andrichenko); Chap. 1, 3;

L.V. Andrichenko, the Head of the public law researching center, PhD, 

doctor of law, professor (editor-in-chief) — Introduction (in co-authorship 
with A.E. Postnikov); Chap. 2, 4;

A.E. Pomazanskij, the leading scientific research officer of the 

constitutional law department, PhD — Chap. 5, item 1,5;

I.V. Plugina, the leading scientific research officer of the public law 

researching center, PhD — Chap. 5, item 2;

E.E. Nikitina, the leading scientific research officer of the constitutional 

law department, PhD — Chap. 5, item 3;

L.N. Vasiljeva, the leading scientific research officer of the 

constitutional law department, PhD — Chap. 5, item 4;

V.I. Vasiljev, the chief scientific research officer of the constitutional 

law department, PhD, doctor of law, honoured scientist of the Russian 
Federation — Chap. 6;

N.M. Kolosova, the chief scientific research officer of the constitutional 

law department, PhD, doctor of law — Chap. 7, item 1;

S.V. Shulga, the senior scientific research officer of the constitutional 

law department, PhD — Chap. 7, item 2;

A.N. Pillipenko, the leading scientific research officer of the 

comparative law researching center, PhD — Chap. 8.

Содержание

ВВЕДЕНИЕ ............................................................................................................................................. 9

ГЛАВА 1. РАЗВИТИЕ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРИНЦИПОВ 
ФЕДЕРАЛИЗМА .................................................................................................................................12

ГЛАВА 2. РАЗВИТИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В ОБЛАСТИ РАЗГРАНИЧЕНИЯ 
ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ ФЕДЕРАЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ 
ВЛАСТИ И ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ 
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ .......................................................................................................26

ГЛАВА 3. ДОГОВОРЫ О РАЗГРАНИЧЕНИИ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ 
И ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ 
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ 
СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ .............................................................................50

ГЛАВА 4. СОВРЕМЕННАЯ МОДЕЛЬ И МЕХАНИЗМ РАЗГРАНИЧЕНИЯ 
ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ ФЕДЕРАЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ 
ВЛАСТИ И ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ 
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ .......................................................................................................69

ГЛАВА 5. ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 
И РАЗГРАНИЧЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ ......................................................................................96

ГЛАВА 6. РАЗГРАНИЧЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ ОРГАНАМИ 
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ОРГАНАМИ МЕСТНОГО 
САМОУПРАВЛЕНИЯ ..................................................................................................................... 156

ГЛАВА 7. РОЛЬ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 
И КОНСТИТУЦИОННЫХ (УСТАВНЫХ) СУДОВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ 
ФЕДЕРАЦИИ В ПРОЦЕССЕ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ 
ФЕДЕРАЛЬНЫМИ И РЕГИОНАЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ ПУБЛИЧНОЙ 
ВЛАСТИ  ............................................................................................................................................ 195

ГЛАВА 8. ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О РАЗГРАНИЧЕНИИ 
ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ ОРГАНАМИ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ РАЗЛИЧНЫХ 
УРОВНЕЙ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ .................................................................................. 223

Contents

INTRODUCTION .................................................................................................................................. 9

CHAPTER 1. THE DEVELOPMENT OF THE CONSTITUTIONAL PRINCIPLES 
OF FEDERALISM ................................................................................................................................12

CHAPTER 2. THE DEVELOPMENT OF THE LEGISLATION IN THE SPHERE OF THE 
DELIMITATION OF THE AUTHORITIES BETWEEN THE FEDERAL PUBLIC STATE 
POWER BODIES AND THE REGIONAL PUBLIC STATE POWER BODIES OF THE 
RUSSIAN FEDERATION ...................................................................................................................26

CHAPTER 3. THE AGREEMENTS ON THE DELIMITATION OF THE JURISDICTION 
AND THE AUTHORITIES BETWEEN THE PUBLIC STATE POWER BODIES OF THE 
RUSSIAN FEDERATION AND THE PUBLIC STATE POWER BODIES OF THE REGIONS 
OF THE RUSSIAN FEDERATION ...................................................................................................50

CHAPTER 4. THE CONTEMPORARY MODUS AND WAY OF DELINEATION 
OF THE JURISDICTION BETWEEN THE FEDERAL PUBLIC STATE POWER 
BODIES AND THE REGIONAL PUBLIC STATE POWER BODIES OF THE 
RUSSIAN FEDERATION ...................................................................................................................69

CHAPTER 5. THE LEGISLATION OF THE REGIONS OF THE RUSSIAN FEDERATION 
AND THE DELIMITATION OF THE AUTHORITIES ..................................................................96

CHAPTER 6. THE DELINEATION OF THE JURISDICTION BETWEEN THE PUBLIC 
STATE POWER BODIES AND THE BODIES OF THE LOCAL AUTHORITIES ............... 156

CHAPTER 7. THE SIGNIFICANCE OF THE CONSTITUTIONAL COURT OF THE 
RUSSIAN FEDERATION AND THE CONSTITUTIONAL (CHARTER) COURTS 
OF THE RUSSIAN FEDERATION REGIONS IN THE PROCESS OF THE DELINEATION 
OF THE JURISDICTION BETWEEN THE FEDERAL AND THE REGIONAL PUBLIC 
STATE POWER BODIES ................................................................................................................. 195

CHAPTER 8. THE TENDENCIES OF THE DEVELOPMENT OF THE LEGISLATION, 
CONCERNING THE DELIMITATION OF THE JURISDICTION BETWEEN THE 
DIFFERENT LEVELS POWER BODIES IN THE FOREIGN COUNTRIES.......................... 223

Введение

Проблематика совершенствования федеративных отношений, ак
туализировавшаяся непосредственно после становления Российской 
Федерации в качестве суверенного государства и получившая драматичное развитие в связи с подписанием Федеративного договора 
и принятием Конституции РФ, и сегодня остается одной из самых 
важных для российского государствоведения. Настоящее издание, 
подготовленное сотрудниками Федерального государственного научно-исследовательского учреждения «Институт законодательства 
и сравнительного правоведения при Правительстве Российской 
Федерации» (ИЗиСП), развивает традиции научных исследований 
федеративного устройства России1, активно проводившихся в стенах 
ИЗиСП начиная с 90-х гг. прошлого века. Постоянное внимание, 
уделяемое разработке методологии и научного инструментария 
исследований федеративного устройства, их интегрированность 
в общие системные оценки развития законодательства является характерной чертой школы конституционного права, сформировавшейся в ИЗиСП.

Разграничение полномочий между органами государственной 

власти и органами местного самоуправления неизменно составляло 
предмет пристального внимания не только ученых, специалистов, 
но и политиков, общественных деятелей. Решение практических вопросов в указанной сфере являлось важной составной частью всех 
основных реформ в сфере государственного строительства, проводившихся в последние годы: реформы федеративных отношений, 
административной реформы, реформы местного самоуправления. 
Разграничение полномочий являлось не самоцелью, а методом для 
совершенствования системы организации государственной власти 
и местного самоуправления.

1 
См., например: Правовой механизм реализации положений Федеративного 
договора / Л.В. Андриченко [и др.]; сост.: Г.М. Фролов; редкол.: Б.С. Крылов 
[и др.]; отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М., 1993; Проблемы суверенитета в Российской Федерации / Л.В. Андриченко [и др.]. М., 1994; Агабеков Г.Б., Андриченко Л.В., Белоусова Е.В. Федеративное устройство России: история 
и современность / отв. ред.-сост. Е.В. Алферова; отв. ред. Н.А. Михалева. 
М., 1995; Федеративное устройство: реализация Конституции Российской 
Федерации / редкол.: Б.С. Крылов, Н.В. Постовой (отв. ред.), Ю.А. Тихомиров. М., 1995; Соотношение законодательства Российской Федерации 
и законодательства субъектов Российской Федерации: моногр. / А.И. Абрамова [и др.]; отв. ред. Т.Я. Хабриева. М.: Олита, 2003; Концепции развития 
российского законодательства / под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова. 
М., 2010; Хабриева Т.Я. Современные проблемы самоопределения этносов: 
сравнительно-правовое исследование. М., 2010.

Бурный рост числа нормативных актов и вариантов политико
правовых решений относительно характера взаимоотношений между 
федеральными и региональными органами государственной власти, 
системы организации местного самоуправления, наблюдавшийся 
вплоть до начала 2000-х гг., в настоящее время, несомненно, сменился стабилизацией федеративного устройства и местного самоуправления, что придает вопросу о характере разграничения полномочий большую определенность. Таким образом, складываются 
условия для подведения некоторых промежуточных итогов в оценке 
опыта законодательного регулирования разграничения полномочий 
между органами публичной власти и определения перспектив совершенствования российской государственности в этом направлении.

Разграничение полномочий может исследоваться в двух аспектах: 

в связи с полномочиями органов государственной власти и местного 
самоуправления одного уровня (горизонтальные отношения) и полномочиями органов государственной власти и местного самоуправления различных уровней (вертикальные отношения). В представляемом труде исследуется именно второй тип разграничения полномочий.

Авторы особое внимание уделяют влиянию Конституции РФ 

на становление современной модели и механизмов разграничения 
полномочий. В монографии исследуется, каким образом конституционные принципы федерализма и местного самоуправления задают 
нормативные пределы разграничения полномочий по вертикали, 
не допуская произвольного, механического подхода при каком-либо 
их перераспределении. Такое решение вопроса имеет глубокие цивилизационные корни, поскольку сами по себе идеи федерализма 
и местного самоуправления связаны с обеспечением свободного 
развития личности, коллективов посредством децентрализации государственной власти.

Конституционные принципы федерализма получили свое раз
витие не только в законодательстве, но и в конституционной доктрине. Правовые позиции Конституционного Суда РФ восполнили 
многие существовавшие пробелы в правовом обосновании конституционной модели разграничения полномочий между органами 
государственной власти различных территориальных уровней, чем 
послужили безусловному ее развитию. Вопросам влияния Конституционного Суда РФ на обеспечение единства федеративной системы 
государства, а также роли конституционных (уставных) судов субъектов РФ в развитии федеративных отношений и разграничении 
полномочий между органами власти различных территориальных 
уровней посвящена отдельная глава настоящего исследования.

Разграничение предметов ведения не ограничивается лишь фе
деральным уровнем, а получает свое развитие в правотворческой 

деятельности на всех уровнях организации публичной власти, наполняя заложенные в федеральной Конституции принципы соответствующим нормативным содержанием. В этой связи в монографии 
уделяется особое внимание исследованию места законодательства 
субъектов РФ в разграничении полномочий между органами государственной власти России и ее субъектов.

Разграничение полномочий на уровне местного самоуправления 

является необходимым условием построения системы эффективного 
взаимодействия между органами государственной власти и органами 
местного самоуправления. Специфика местного самоуправления, 
его организации и деятельности предопределяет объем и содержание 
компетенции данной формы публичной власти в государстве, хотя 
используемые на данном уровне способы разграничения полномочий во многом аналогичны тем способам, которые применяются 
«по вертикали» между органами государственной власти.

Модернизация российской государственности предполагает 

выработку научно обоснованного алгоритма решения задач по построению эффективно действующей, непротиворечивой системы 
разграничения полномочий между различными органами публичной 
власти. Однако в любом случае предлагаемые нормативные решения 
не могут носить абстрактный характер и не учитывать современных 
тенденций развития федеративных отношений и местного самоуправления. Авторы нацелены на объективный научный анализ 
и выработку предложений по оптимизации правового регулирования 
с учетом тех реальных проблем, с которыми на практике сталкиваются органы государственной власти и органы местного самоуправления. Надеемся, что наше видение решения названных проблем 
поможет читателю сформировать более полное представление о современном состоянии разграничения полномочий и о мерах, предпринимаемых государством в этой области.

Глава 1.

РАЗВИТИЕ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРИНЦИПОВ 

ФЕДЕРАЛИЗМА

Федеративное устройство России, сформировавшееся в истори
ческих рамках советского периода, на момент «развала» Советского 
Союза и обретения Россией истинного суверенитета, в целом носило архаический характер. Это была федерация, основанная на автономии. В качестве ее субъектов рассматривались все виды автономных единиц, входящих в ее состав, кроме того, в качестве особого 
субъекта РФ характеризовалась и «РСФСР в целом» (территория 
административно-территориальных единиц, где проживает преимущественно русский народ)1. В этом смысле РСФСР, по сути, являлась 
федерацией только для автономий, а для других ее территориальных 
частей — краев и областей — государственное устройство России 
фактически было унитарным. Эта изначальная асимметрия рассматривалась как средство решения национального вопроса, результат 
реализации права всех наций на самоопределение.

Закрепленное в Конституции РСФСР 1978 г. федеративное 

устройство было адаптировано к системе осуществления государственной власти под контролем единолично правящей коммунистической партии и мало приспособлено к функционированию 
в условиях политической свободы, когда право приобретает свойства 
основного регулятора государственно-властных отношений. Конфликты и коллизии, связанные с особенностями отдельных территорий, специфическими интересами их населения, решались 
авторитарными политическими формами и методами. С утратой 
возможности их использования возник вопрос о реформировании 
федеративного устройства России, создании устойчивых правовых 
основ для развития федеративных отношений.

Поиск новой формы федеративного устройства проходил на фоне 

развития центробежных тенденций, особенно ярко выразившихся 
в «параде суверенитетов» республик — процессе, которому в начале 
1990-х гг. у федеральной власти не было эффективных средств противодействия. Первым шагом на пути сдерживания неуправляемого 
процесса присвоения полномочий республиками и отчасти другими 
регионами стало подписание Федеративного договора, впоследствии инкорпорированного в действовавшую Конституцию. Федеративный договор создал модель разграничения полномочий между 

1
Златопольский Д.Л. СССР — федеративное государство. М.: Изд-во Моск. 
ун-та, 1967. С. 83; 84.