Проектная и исследовательская деятельность в сфере территориального планирования, градостроительного зонирования, в области планировки территории

Министерство образования и науки Российской Федерации

Сибирский федеральный университет

Проектная и исследовательская 

деятельность в сфере 

территориального планирования, 
градостроительного зонирования, 
в области планировки территории

Учебное пособие

Красноярск

СФУ
2017

УДК 711.16(07)
ББК 85.118я73

П791

Р е ц е н з е н т ы:
В. И. Крушлинский, доктор архитектуры, профессор кафедры архи
тектурного проектирования Института архитектуры и дизайна СФУ;

О. Н. Блянкинштейн, кандидат архитектуры, доцент, заведующий 

кафедрой архитектурного проектирования Института архитектуры и дизайна СФУ

П791
Проектная и исследовательская деятельность в сфере терри
ториального 
планирования, 
градостроительного 
зонирования, 

в области планировки территории : учеб. пособие / И. В. Кукина, 
Н. А. Унагаева, И. Г. Федченко, Я. В. Чуй. – Красноярск : Сиб. федер. ун-т, 2017. – 212 с.

ISBN 978-5-7638-3663-9

Рассмотрены вопросы территориального планирования, градостроительного

зонирования. Дана методика курсового проектирования, приведены тестовые задания для самопроверки. 

Предназначено для студентов направления 07.04.04 «Градостроительство».

При финансовой поддержке благотворительного фонда В. Потанина

Электронный вариант издания см.:

http://catalog.sfu-kras.ru

УДК
711.16(07)

ББК
85.118я73

ISBN 978-5-7638-3663-9
© Сибирский федеральный университет, 2017

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение ..............................................................................................................5

Глава 1. Территориальное планирование....................................................9
1.1. Задачи территориальной планировки ......................................................10
1.2. Документы территориального планирования .........................................13

1.2.1. Документы территориального планирования Российской 
Федерации......................................................................................................17
1.2.2. Документы территориального планирования субъектов 
Российской Федерации.................................................................................19
1.2.3. Документы территориального планирования муниципальных 
образований ...................................................................................................24

1.3. Взаимодействие различных уровней публичной власти .......................39
1.4. Административные границы и правовой режим территорий................40
Контрольные вопросы ......................................................................................41

Глава 2. Градостроительное зонирование. 
Правила землепользования и застройки....................................................42
2.1. Основные понятия градостроительного зонирования............................42
2.2. Подходы к градостроительному зонированию, сложившиеся 
в мировой градостроительной практике.........................................................44

2.2.1. Региональное градостроительное зонирование ...............................46
2.2.2. Градостроительное зонирование населенных пунктов...................49
2.2.3. Локальное градостроительное зонирование планировочных 
единиц населенных пунктов ........................................................................53
2.2.4. Градостроительные регламенты в виде предельных 
параметров застройки и требований к архитектурным решениям ..........54

2.3. Механизм подготовки документов градостроительного 
зонирования в Российской Федерации ...........................................................58

2.3.1. Методика создания карты градостроительного зонирования ........61
2.3.2. Градостроительный регламент ..........................................................70

2.4.
Процедуры реализации правил землепользования и застройки: 

порядок подготовки, утверждения и внесения изменений...........................75
Контрольные вопросы и задания.....................................................................78

Глава 3. Планировка территории................................................................80
3.1. Задачи и технология планировки территории.........................................80
3.2. Виды и особенности документации по планировке территории 
в Российской Федерации ..................................................................................81

3.2.1. Проект планировки территории ........................................................82
3.2.2. Проект межевания...............................................................................85
3.2.3. Градостроительные планы земельных участков..............................91

3.2.4. Особенности подготовки и утверждения документации 
по планировке территории различными органами власти........................93
3.2.5. Виды институтов развития территорий (комплексное 
освоение свободных территорий, развитие застроенных территорий)...98
3.2.6. Опыт планировки территории в Российской Федерации .............100

3.3. Зарубежный опыт планировки территории...........................................104

3.3.1. Особенности документации по планировке территории
в Германии ...................................................................................................105
3.3.2. Опыт планировки территории в Германии.....................................112

Контрольные вопросы и задания...................................................................117

Глава 4. Методика курсового проектирования в сфере 
территориального планирования, градостроительного 
зонирования, в области планировки территории ..................................118
4.1. Техническое задание на разработку курсового проекта 
«Генеральный план городского округа».......................................................119
4.2. Техническое задание на разработку курсового проекта 
«Правила застройки и землепользования муниципального 
образования»....................................................................................................124
4.3. Техническое задание на разработку курсового проекта 
«Проект планировки» .....................................................................................131

ТЕСТЫ ............................................................................................................138

Глоссарий........................................................................................................154

Библиографический список........................................................................162

Приложения....................................................................................................165

ВВЕДЕНИЕ

Профессиональная градостроительная деятельность полностью 

охватывает территорию Российской Федерации. В этой сфере применяется обширный спектр областей знания, обоснованных фундаментальными и научно-прикладными исследованиями. Главной целью 
определена деятельность по развитию территорий, в том числе городов и населенных пунктов страны. В широком смысле градостроительная деятельность включает территориальное планирование, градостроительное зонирование, планировку территории, архитектурностроительное проектирование, строительство, капитальный ремонт, 
реконструкцию объектов капитального строительства, эксплуатацию 
зданий, сооружений, другие действия в материально-предметной среде населенных мест. Немаловажные задачи решаются в области планирования стратегий устойчивого развития территорий, управления 
градостроительством и контроля градостроительной деятельности. 

Исходя из требований градостроительного законодательства 

и задач управления развитием территорий, требования к составу и содержанию каждого из градостроительных документов требуют постоянной доработки. Кроме того, для обеспечения эффективной деятельности органов, уполномоченных на осуществление градостроительной деятельности, необходимо выработать требования к представлению каждого градостроительного документа в качестве составной 
части единой электронной системы градостроительного проектирования, обеспечивающей оптимизацию основных процессов подготовки 
материалов для принятия управленческих решений.

Наряду с основными задачами определения общей методологии 

градостроительного исследования и проектирования необходимо обращать внимание на отдельные проблемные аспекты и подбор алгоритмов достижения поставленных целей для каждого объекта градостроительства:

1) методы прикладных исследований в градостроительстве;
2) методы сбора, анализа и структуризации исходных данных;

3) комплексная оценка потенциалов градостроительного разви
тия территорий;

4) демографические прогнозы для различных типов муници
пальных образований;

5) использование топографических материалов в градострои
тельном проектировании;

6) методы преодоления проблем транспортного и инженерного 

обеспечения в существующих городах с высокими темпами 
социально-экономического развития;

7) методы экологических исследований в градостроительстве 

и способы реализации решений, направленных на улучшение экологической ситуации;

8) методики обоснований экономической эффективности градо
строительных решений;

9) связь 
территориального 
планирования 
с 
социально
экономическим и бюджетным планированием;

10) адресация объектов в системе градостроительного проекти
рования;

11) место градостроительной документации в процессах форми
рования объектов недвижимости.

Основными документами градостроительного проектирования 

являются нормативы. Нормативы градостроительного проектирования подразделяются на региональные и местные, последние включают в себя нормативы градостроительного проектирования муниципального района, поселения и городского округа. Содержание нормативов градостроительного проектирования регламентируется Градостроительным кодексом РФ.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федера
ции обеспечивают систематизацию нормативов градостроительного 
проектирования по видам объектов регионального значения и объектов местного значения в порядке, установленном законами субъектов 
Российской Федерации.

Среди отношений, нуждающихся в четком контроле со стороны 

законодательства, выделяется особый вид – это отношения, возникающие в процессе градостроительства. Их масштаб охватывает всю 
территорию страны, поэтому важно осознавать четкость соблюдения 
и последовательность процедур градостроительного проектирования 
и планирования. В связи с этим в область как законодательного творчества, так и градостроительного включены следующие важнейшие 
задачи:

‒ учет всех важных факторов для проведения градостроитель
ных работ;

‒ установление меры ответственности органов власти различно
го уровня в контроле и обеспечении градостроительства;

‒ осуществление строительных работ исключительно на базе 

предварительного планирования, зонирования и с учетом 
предназначения земель;

‒ разработка и соблюдение технического регламента для строи
тельства;

‒ возмещение вреда и убытков, причиненных в результате несо
блюдения действующего законодательства.

Таким образом, целью дисциплины «Проектная и исследова
тельская деятельность в сфере территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории» является подготовка студента магистратуры к профессиональной деятельности 
на уровне квалификационных требований, предъявляемых ФГОС ВО 
к преподаванию в высших учебных заведениях. В дисциплине изучаются методики стратегического планирования, проектирования градостроительных объектов в области территориального планирования, 
градостроительного зонирования и планировки территории. Она учит 
тому, как осуществлять комплексный предпроектный анализ, разрабатывать прогнозные модели развития проектируемых территорий 
с учетом сложившейся градостроительной ситуации, региональных 
особенностей, современных градостроительных тенденций; учит анализировать и критически оценивать результаты проектной градостроительной деятельности. Преподавание дисциплины основано 
на знаниях, полученных в рамках освоения программы бакалавриата, 
дисциплин профессионального цикла и базового теоретического.

В результате освоения дисциплины обучающийся должен знать:

основы территориального планирования; порядок государственного 
и муниципального управления развитием территорий, основы устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; порядок 
установления территориальных зон и градостроительных регламентов. Постепенно магистранты должны освоить: методы разработки 
пространственных решений для схем территориального развития генеральных планов городов; обоснования схем территориального планирования; разработки карт градостроительного зонирования; составления градостроительных регламентов на основе документов территориального планирования, планировки территории, архитектурных 

проработок. В ходе последовательного планирования и проектирования градостроительных объектов – овладеть знаниями, технологиями 
и навыками, необходимыми для разработки генеральных планов поселений и генеральных планов городских округов; навыками использования информационных систем обеспечения градостроительной 
деятельности органами местного самоуправления, управления градостроительным развитием; знаниями и технологиями разработки правил землепользования и застройки (ПЗЗ).

Программа учебного курса составлена по степени нарастания 

сложности решения профессиональных задач. Необходимые навыки 
градостроительного проектирования приобретаются в процессе освоения особой технологии профессиональной деятельности – методики проектирования, представляющей определенную последовательность и комплексность решения поставленных задач.

Обучение выстраивается по принципу последовательного изуче
ния разделов дисциплины:

1. Проектная и исследовательская деятельность в сфере терри
ториального планирования.

2. Проектная и исследовательская деятельность в сфере градо
строительного зонирования.

3. Проектная и исследовательская деятельность в сфере плани
ровки территории.

Структура учебного пособия сформирована в соответствии 

с разноуровневой системой градостроительных задач, в которой вначале рассматриваются общие вопросы организации территориального 
планирования (глава 1), затем градостроительного зонирования (глава 2), вопросы планировки территории (глава 3), в последней главе 
раскрываются методики проектирования в сфере территориального 
планирования, градостроительного зонирования, в области планировки территории. В конце приведены глоссарий, библиографический 
список и приложения. 

Глава 1

ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ

ПЛАНИРОВАНИЕ

Территориальное планирование – планирование развития террито
рий для рационального природопользования, размещения населения 
и производства, а также определение планируемого размещения объектов 
федерального значения, объектов регионального и местного значения.

В нашей стране сформирована многоуровневая система научно
проектных работ по градостроительству, в рамках которой решаются 
конструктивные задачи расселения. В общем случае система включает три уровня:

1) верхний, федеральный, уровень представлен работами обще
государственного или регионального значения;

2) средний, или уровень субъекта страны, – работами по плани
рованию развития территорий районов и сельских округов;

3) низший, или муниципальный, уровень – разработками гене
ральных планов городов и сельских поселений.

В рамках федерального выполняется генеральная схема расселе
ния на территории страны и консолидированные схемы градостроительного планирования развития частей территории страны.

Генеральная схема расселения – постоянно действующий и ре
гулярно обновляемый информационно-аналитический документ, 
обосновывающий и определяющий основные направления федеральной градостроительной политики.

В генеральной схеме:
1) дан прогноз развития основных форм расселения;
2) перечисляются особо охраняемые территории, территории 

сельскохозяйственного и лесохозяйственного назначения, территории 
с экстремальными природно-климатическими условиями, территории, 
подверженные воздействию чрезвычайной ситуации, территории залегания природных ископаемых;

3) уточняются число и параметры крупных групповых систем;
4) решаются задачи создания градостроительных условий сохра
нения и улучшения окружающей среды путем рационального распределения населения, организации территории и использования природных ресурсов;

5) устанавливаются нормы, которые должны учитываться при 

осуществлении градостроительной деятельности.

Генеральная схема расселения является основой для других ви
дов градостроительной документации федерального и регионального 
значения.

В консолидированных (объединенных) схемах градостроитель
ного планирования определяются:

1) зонирование территории (деление территории на зоны с опре
делением вида градостроительного использования зон и ограничение 
на их использование);

2) меры по развитию региональных систем расселения;
3) меры по развитию инженерных, транспортных и социальных 

инфраструктур;

4) меры по рациональному природопользованию и обеспечению 

ресурсами регионов в целях комплексного развития страны;

5) сферы взаимных интересов субъектов страны и муниципаль
ных образований в области градостроительства.

1.1. Задачи территориальной планировки

В настоящее время территориальное планирование развивает
ся как комплексная проектно-научная дисциплина и является неотъемлемой частью стратегии развития государства. Оно направлено на обоснование возможных вариантов развития регионов и их 
частей (муниципальных образований) на основе имеющихся ресурсов и потенциала, осуществляется в целях обеспечения их устойчивого развития и учета интересов граждан РФ путем преобразования 
и развития мест проживания, приложения труда, обслуживания, отдыха, систем транспортного и инженерно-технического обслуживания. Градостроительная деятельность обосновывается широко понимаемой градостроительной наукой и на стыке с другими областями знаний: экономикой, географией, природопользованием, экологией, теорией управления, политикой, социологией, инженерными дисциплинами и др.

До принятия в 2004 г. Градостроительного кодекса Российской 

Федерации (ГрК РФ) [3] ряд вопросов, урегулированных территориальным планированием, рассматривался в районной планировке. 

Отечественные исследователи выделяют несколько этапов раз
вития районной планировки с 1930-х и до 2004 г., в основном объединяя эти этапы по десятилетиям и связывая их особенности с изменением экономической ситуации в стране (табл. 1) [15, с. 16−19]. 

Основной законодательный документ, регламентирующий пла
нирование развития территорий в РФ, – ГрК РФ (действующая редакция от 19.12.2016, вступившая в силу с изменениями и дополнениями 
с 01.01.2017).

Главной заслугой ГрК РФ является определение правовых по
следствий за отсутствие документов территориального планирования, 
что с недавнего времени обязывает администрации всех уровней 
управления страной осуществлять планирование в целом и территориальное планирование в частности. В своем составе документы территориального планирования содержат и нетерриториальную компоненту: социально-экономические, демографические, экологические 
обоснования, прогнозы, расчеты, оценки вариантов и последствий их 
реализации, – которая является обоснованием для проектного решения. Поэтому отсутствие какой-либо компоненты обязывает вернуться к первоначальному этапу планирования развития территорий ввиду 
опасений отсутствия достаточной или максимально полной (объективной) картины о жизнедеятельности объекта градостроительства 
[28, c. 143–146].

Градостроительная и территориальная деятельность может быть 

представлена в виде структурно-логистической модели. И.А. Иодо 
и Г.А. Потаев изобразили ее в виде четырех основных блоков: входящий, процессуальный, реализации и обеспечения (табл. 2) [7, c. 7–8].

Входящий блок является аналитическим и обеспечивает взаимо
связь градостроительной и территориально-планировочной деятельности 
с процессами общественного развития, для чего проводится научноприкладной анализ и оценка состояния среды обитания, выявление проблем и конфликтных ситуаций, оценка имеющихся ресурсов и потенциала, что позволяет определить направления дальнейшего развития.

Процессуальный блок является проектным и включает следующие 

виды деятельности: научно-исследовательскую; разработку прогнозов, 
программ, планов территориального развития, нормативно-законодательных и методических документов, проектно-планировочной документации; управление развитием поселений и территорий. 

Таблица 1

Основные этапы развития районной планировки 

в Российской Федерации

Этапы развития 

(временной отрезок)

Задачи, решаемые в работах районной 

планировки

Предвоенный 
(1930–

1941 гг.) –
появление 

первых работ, определяющих 
развитие 
от
дельных районов страны

Разработка проектных решений по организации нового 
промышленного строительства и курортных районов 
в СССР, основанных на архитектурно-планировочных, 
экономических и инженерных подходах к решению проблемы

Послевоенный 
период 

(1945–1960 гг.) − период 
признания районной планировки

Разработка прогрессивных предложений по развитию 
угольных, нефтепромышленных и горнорудных районов

(1960−1970 гг.) – период 
быстрого 
и 
широкого 

развития районной планировки в СССР

Разработка схем районной планировки областей, промышленных, курортных и сельскохозяйственных территорий. Решение задач по размещению новых крупных 
промышленных комплексов. Решения по строительству 
новых городов, разработке предложений по активации 
развития наиболее перспективных существующих малых 
и средних городов, в том числе путем размещения в них 
промышленности

1970 – конец 1980-х гг. –
период развития и территориальной организации 
важнейших и наиболее 
перспективных 
районов 

страны

Развитие сложившихся промышленных районов. Разработка и представление перспектив формирования большого числа новых промышленных районов, узлов и городов Сибири.
Разработка предложений по ограничению развития крупных и крупнейших городов путем создания вокруг них 
систем городов-спутников.
Разработка Генеральной схемы расселения на территории Российской Федерации и групповых систем населенных мест (ГСНМ)

1990–2000 гг. – прерывание процесса развития 
районной планировки

Прекращение государственного регулирования и прогнозирования на макроуровне и уровне субъектов Федерации.
Завершение Генеральной схемы расселения на территории Российской Федерации (1995 г.) и последующее подтверждение ее неактуальности в связи с общим развалом 
перспективных прогнозно-планировочных работ

Начало 2000-х гг. –
начальный период разработки единой концепции
пространственного 
раз
вития страны в новых 
условиях

Возобновление работ по разработке перспективных документов с целью прогнозирования и регулирования развития отдельных субъектов РФ. Организация Министерства регионального развития РФ (2005 г.). 
Понимание необходимости выработки единой концепции 
пространственного развития страны