Финансы бюджетных организаций

            Финансы бюджетных организаций


Под редакцией заслуженного деятеля науки РФ, доктора экономических наук, профессора Г.Б. Поляка

Второе издание, переработанное и дополненное

Рекомендовано Учебно-методическим центром «Профессиональный учебник» в качестве учебника для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности «Финансы и кредит» (080105)








ю н и т и UNITY

Москва • 2017

УДК 336.14(470+571)(075.8)
ББК 65.292.5-93я73-1+65.9(2Рос)-93я73-1

    Ф59

Рецензент: заслуженный экономист РФ, доктор экономических наук, профессор А.Е. Суглобов (нач. кафедры экономического анализа, финансов и статистики Московского университета МВД России)


Главный редактор издательства НД. Эриашвили, кандидат юридических наук, доктор экономических наук, профессор, лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники


         Финансы бюджетных организаций: учебник для студентов Ф59 вузов, обучающихся по экономическим специальностям,

      специальности «Финансы и кредит» / под ред. Г.Б. Поляка. — 2-е изд., перераб. и доп. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2017. — 463 с.
     I. Поляк, Георгий Борисович, ред.

        ISBN 978-5-238-02088-4
        Агентство CIP РГБ


          Комплексно изложены теоретические, практические и организационные вопросы финансов бюджетных организаций: основы организации финансов бюджетных организаций, финансирования организаций бюджетной сферы, их финансовые ресурсы. Дана характеристика расходов бюджетных организаций и их планирование. Подробно изложены вопросы финансов бюджетных учреждений в сфере образования, культуры, науки, здравоохранения, обороны, управления. Большое внимание уделено основам организации финансовой работы в бюджетных организациях, контролю за формированием и использованием средств бюджетных организаций.
          Для студентов экономических вузов, обучающихся по специальностям «Финансы и кредит», «Государственное и муниципальное управление», специалистов в области государственных и муниципальных финансов.



ББК 65.292.5-93я73-1+65.9(2Рос)-93я73-1


ISBN 978-5-238-02088-4
© ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА, 2011

Принадлежит исключительное право на использование и распространение издания (ФЗ № 94-ФЗ от 21 июля 2005 г.). Воспроизведение всей книги или какой-либо ее части любыми средствами или в какой-либо форме, в том числе в Интернет-сети, запрещается без письменного разрешения издательства.
© Оформление «ЮНИТИ-ДАНА», 2011

  Введение






    Бюджетные организации — одна из самых многочисленных групп организаций, функционирующих в нашем государстве. Это учреждения, организации, содержание которых обеспечивается на средства федерального, региональных и местных бюджетов.
    В бюджетную систему государства мобилизуется более половины финансовых ресурсов, создаваемых в стране. Эти средства в значительной мере проходят по сметам бюджетных организаций. Этим обусловливается большое значение финансов бюджетных организаций в экономике страны.
    Подавляющая часть бюджетных организаций выполняет различные социальные функции. Поэтому от количества средств, предоставляемых из бюджетной системы этим организациям, от эффективности их использования зависит выполнение социальных задач, стоящих перед обществом.
    Всем этим предопределяется значение учебной дисциплины «Финансы бюджетных организаций» в процессе подготовки специалистов, работающих в финансовых органах, в бюджетных организациях и в сфере управления.
    Настоящий учебник специально подготовлен в практике учебного процесса в высших учебных заведениях, готовящих специалистов в области финансов. До этого учебный материал по финансам бюджетных организаций кратко излагался в учебниках «Бюджетная система» и «Финансы». Поэтому в данном учебнике, подготовленном преподавателями кафедры финансов, бюджета и страхования Всероссийского заочного финансово-экономического института, поставлена задача комплексно изложить теоретические, практические и организационные вопросы финансов бюджетных учреждений.
    В учебник включены материалы, отражающие основы организации финансов бюджетных учреждений, финансирования организаций бюджетной сферы, их финансовые ресурсы; дана характеристика расходов бюджетных организаций и их планирование; подробно изложены финансы бюджетных учреждений в сфере образования, культуры, науки, здравоохранения, обороны, управления. Большое внимание уделено основам организации финансовой работы в бюджетных учреждениях, контролю за формированием и использованием средств бюджетных учреждений.
    Изучение дисциплины «Финансы бюджетных организаций» позволит студентам ознакомиться с функциями бюджетных организа



3

ций, основами их финансов, источниками формирования и главными направлениями использования средств; приобрести практические навыки в области бюджетного планирования, подготовки расчетов для составления смет бюджетных организаций, проведения контрольной работы.


    Авторы учебника
    проф. Г.Б. Поляк (предисловие, гл. 2, 4, 5, 7, 8)
    проф. Л.Д. Андросова (гл. 1.10)
    проф. В.В. Карчевский (гл. 3, п. 9.5)
    доц. О.И. Базилевич (п. 6.1, 6.2, 6.7, 6.8, 9.1—9.4)
    доц. В.Н. Ермолаев (п. 6.3—6.5)
    ст. преподаватель Ю.С. Ковалев (гл. 11)
    ст. преподаватель О.В. Калашникова (п. 6.6)

Глава 1



        Основы организации
        финансов бюджетных организаций





1.1. Понятие «бюджетная организация»

   В соответствии с БК РФ (ст. 6) бюджетное учреждение — это государственное (муниципальное) учреждение, финансовое обеспечение выполнения функций которого, в том числе по оказанию государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам в соответствии с государственным (муниципальным) заданием, осуществляется за счет средств бюджета на основе бюджетной сметы.
   Для бюджетной организации характерны следующие признаки.
   1.    Учредителями организации должны быть органы государственной власти РФ, субъектов РФ, а также органы местного самоуправления. Акционерные общества, кооперативы и другие аналогичные хозяйствующие субъекты не могут создать бюджетную организацию.
   2.    В качестве цели создания бюджетной организация в учредительных документах могут быть указаны исключительно функции некоммерческого характера. В то же время указанное ограничение нельзя понимать так, что бюджетной организации запрещено оказывать платные услуги и самостоятельно получать доходы.
   Основная масса бюджетных организаций осуществляет те или иные виды платной деятельности и получает таким образом средства, необходимые для своего развития. Однако получение прибыли не является и не может являться целью бюджетной организации. А все самостоятельно заработанные ей средства должны быть направлены исключительно на расширение и развитие системы услуг, для предоставления которых она создана.
   3.    Бюджетная организация обязательно должна финансироваться из федерального бюджета, бюджета субъекта РФ, муниципального бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда.
   Особенность данного признака заключается в следующем. Само по себе получение финансирования из бюджета еще не говорит о

5

том, что данная организация является бюджетной. Бюджетные средства выделяются не только бюджетным организациям, но и коммерческим структурам — в многочисленных формах, начиная от закупки различных товаров в государственных или муниципальных целях и заканчивая предоставлением финансовой поддержки в виде дотаций, субвенций, субсидий и т.п.
   4.    Основой финансового планирования бюджетной организации является бюджетная смета. До начала финансового года бюджетная организация обязательно составляет этот документ, по истечении отчетного периода обязательно составляется отчет об исполнения сметы.
   Следует обратить внимание на то, что только сочетание всех перечисленных признаков вместе по отношению к одной структуре позволяет отнести организацию к бюджетным; каждый из названных признаков сам по себе не означает, что мы имеем дело с бюджетной организацией.
   Виды бюджетных организаций. Бюджетные организации могут классифицироваться по ряду признаков.
   1.    В зависимости от выполняемых ими функций (т.е. по роду деятельности) бюджетные организации могут подразделяться в соответствии с классификацией расходов бюджета.
   По этому признаку можно выделить бюджетные организации, реализующие функции государства и получающие финансирование по разделам бюджетной классификации:
   •  организации, обеспечивающие общегосударственные вопросы, к которым, в частности, относится Счетная палата РФ, Министерство финансов РФ, Федеральное казначейство, Конституционный Суд, Верховный Суд РФ, суды общей юрисдикции, Высший Арбитражный Суд, посольства и представительства за рубежом и т.д.;
   •  организации, относящиеся к национальной обороне;
   •  организации, обеспечивающие национальную безопасность и правоохранительную деятельность, которые, в частности, включают органы прокуратуры, юстиции, внутренних дел, безопасности, пограничной службы, по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, внутренних войск, системы исполнения наказаний и т.д. (см. бюджетную классификацию).
   2.    В зависимости от источника финансирования бюджетные организации могут быть разделены на следующие группы:
   •  финансируемые за счет средств федерации;
   •  финансируемые за счет средств субъектов РФ;

6

   • финансируемые за счет средств муниципалитетов.
   3.    По источникам формирования средств бюджетные организации могут быть разделены на две группы:
   • оказывающие платные услуги физическим и юридическим лицам и, следовательно, имеющие собственные источники средств;
   • не оказывающие платных услуг физическим и юридическим лицам и, следовательно, не имеющие собственных источников средств.

1.2. Финансы бюджетных учреждений
      в финансовой системе РФ

   Особое место финансов бюджетных организаций в финансовой системе определяется тем положением, которое занимают бюджетные учреждения в обеспечении функций государства. Последние в значительной степени реализуются именно через бюджетные организации.
   Следует выделить следующие особенности финансов бюджетных организаций.
   1.    Исключительно тесная связь с бюджетом, из которого и финансируются расходы бюджетных учреждений. Любое изменение в бюджете в первую очередь отражается на финансах бюджетных организаций. Недополучение средств бюджетом приводит и к недофинансированию расходов бюджетных организаций. Перевыполнение предусмотренных планом о бюджете звена поступлений позволяет осуществлять дополнительное финансирование бюджетных организаций.
   Благодаря указанной особенности финансы бюджетных организаций находятся в гораздо более тесной связи и взаимозависимости с общественными финансами, чем все другие звенья финансовой системы.
   2.    Бюджетные организации могут предоставлять и предоставляют определенные платные услуги, формируя часть своих финансовых ресурсов за счет самостоятельно заработанных доходов, что позволяет отнести их к хозяйствующим субъектам.
   Две указанные особенности позволяют определить финансы бюджетных организаций как промежуточные между общественными финансами и финансами предприятий и организаций. Указанное специфическое положение подтверждается и следующей особенностью финансов бюджетных организаций.
   3.    Отсутствие самостоятельности в расходовании средств. Поскольку бюджетные организации находятся на бюджетном финансировании, осуществляется жесткий контроль со стороны государства за экономным и рациональным расходованием выде

7

ленных бюджетных ассигнований в отличие от коммерческих структур, для финансов которых характерен принцип самостоятельности.
   Основные принципы организации финансов бюджетных учреждений следующие.
   1.     Целевое использование выделенных и самостоятельно заработанных средств. В отличие от всех остальных учреждений бюджетные организации при расходовании средств должны строго придерживаться тех целей, на которые эти средства выделены. Если коммерческая организация может израсходовать полученные в оплату за поставленные товары или оказанные услуги средства на любые цели, от увеличения фонда оплаты труда своих сотрудников и до направления их на благотворительные цели, бюджетные организации такой свободой действий не располагают. Полученные из бюджета или самостоятельно заработанные средства они могут использовать исключительно на те цели, которые предусмотрены в смете.
   2.     Жесткое разграничение бюджетного финансирования и самостоятельно заработанных средств. Обе группы средств учитываются обособленно, на каждую группу составляется отдельная смета по их расходованию, по каждой группе составляется самостоятельная отчетность.
   3.     Бюджетный иммунитет. Согласно ст. 239 БК РФ иммунитет бюджетов представляет собой правовой режим, при котором обращение взыскания на бюджетные средства осуществляется только на основании судебного акта. (Исключения из этого правила касаются взыскания своевременно не погашенных бюджетных кредитов, предоставленных другим уровням бюджетной системы, процентов по ним и ряда других случаев, предусмотренных БК РФ).
   4.     Контроль со стороны государственных органов и органов местного самоуправления за целевым, рациональным и эффективным расходованием средств. Такой контроль на уровне организаций, финансируемых из федерального бюджета, осуществляют несколько структур: Счетная палата РФ, Минфин РФ, Федеральное казначейство, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора.
   Бюджетные учреждения могут быть по решению собственника преобразованы в автономные учреждения в соответствии с Федеральным законом № 174-ФЗ от 3 ноября 2008 г. «Об автономных учреждениях».
   Автономное учреждение — некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта.

8

   Автономное учреждение отличается значительно большей финансовой самостоятельностью, чем бюджетное. Оно вправе открывать счета в кредитных организациях, отвечает по своим обязательствам закрепленным за ним имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за ним учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества. Доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создано. Собственник имущества автономного учреждения не имеет права на получение доходов от осуществления автономным учреждением деятельности и использования закрепленного за автономным учреждением имущества.

1.3. Взаимоотношения бюджетных организаций с финансово-кредитной системой

   Особенности взаимоотношения бюджетных организаций с кредитной системой определяются принципами организации финансов бюджетных учреждений. Рассмотрим основные услуги, которые коммерческие банки предоставляют своим клиентам.
   1    . Расчетно-кассовое обслуживание, набор услуг, которые предоставляют коммерческие банки клиентам, заключившим с ними договор банковского счета. Расчетно-кассовое обслуживание включает расчетные услуги и кассовые услуги.
   Расчетные услуги — это услуги по осуществлению расчетных операций через расчетную сеть ЦБ РФ, расчетную сеть, образованную коммерческими банками самостоятельно, без ЦБ РФ, расчеты между филиалами одного и того же коммерческого банка, включающие в себя полный цикл обработки платежа в соответствии с используемой в регионе технологией расчета. Они включают:
   •   прием расчетных документов от плательщиков (независимо от вида платежа и способа передачи расчетного документа — на бумажном или магнитном носителе, по каналам связи) и их проверка;
   •   выдача подтверждений о приеме расчетных документов к обработке (экземпляр расчетных документов на бумажном носителе со штампом учреждения ЦБ РФ или протокол обмена файлов и сообщений при приеме расчетных документов по канал связи);
   •   обработка, соответствующая используемой технологии расчетов (составление электронных сообщений при электронных расчетах, составление почтовых и телеграфных авизо при

9

      расчетах с использованием системы межфилиальных оборотов, автоматизированная обработка информации);
   •    пересылка расчетных документов (в электронном виде или в составе почтовых и телеграфных авизо);
   •    выдача участнику расчетов — получателю средств расчетных документов на бумажных носителях или бумажных копий электронных расчетных документов;
   •    осуществление проводок в учреждениях банка по счетам участников расчетов — клиентов банка (списание/зачисление средств);
   •    выдача выписок из счетов (на бумажных носителях или в электронном виде).
   Кассовые услуги — это услуги по выдаче наличных денег и их инкассации.
   Говоря о расчетно-кассовом обслуживании, следует различать ведение счетов по учету бюджетных средств и осуществление расчетов за счет этого источника, с одной стороны, и ведение счетов по учету самостоятельно полученных бюджетными организациями доходов — с другой.
   Счета по учету бюджетных средств. Бюджетные организации, финансируемые за счет федеральных средств, в настоящее время переведены на обслуживание в Федеральное казначейство, через которое они и получают все названные выше расчетные услуги. Эти организации не имеют права самостоятельно заключать с банками договор банковского счета для открытия счетов по учету бюджетного финансирования. Указанные средства зачисляются на единый счет Федерального казначейства, с которым непосредственно и работают банки.
   Бюджетные организации представляют заявки на проведение платежа в Федеральное казначейство, которое после их проверки и осуществляет расчет, в основном через ЦБ РФ. Следовательно, прием расчетных документов банк осуществляет от Федерального казначейства; оно же получает от банка подтверждение о приеме расчетных документов к обработке, расчетные документы, поступившие при возврате средств, выписки по счетам.
   Несколько по-другому дело обстоит с кассовым обслуживанием. Наличные средства бюджетные организации получают непосредственно в банке, но по чековой книжке, выданной структурам Федерального казначейства. Оставшиеся неиспользованными средства федерального бюджета или федеральных внебюджетных фондов бюджетная организация также сдает в кассы банка. Лимит кассы банк устанавливает структуре Федерального казначейства, которой открыт счет, но с учетом лимитов кассы всех бюджетных организаций, находящихся на обслуживании в данной структуре Федерального казначейства.

10