Участие прокурора в гражданском процессе

М.И. Эриашвили





                Участие прокурора в гражданском процессе




Под редакцией заслуженного юриста РФ, доктора юридических наук, профессора Н.М. Коршунова

Второе издание, переработанное и дополненное

Рекомендовано к изданию Учебно-методическим центром «Профессиональный учебник» в качестве монографии. Научные специальности 12.00.03 «Гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право» и 12.00.11 «Судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности, адвокатура»








ЮН И т И UNITY

Закон и право • Москва • 2017

УДК 347.963(100)(07)
ББК 67.410.101(2Рос)я7+67.721(2Рос)-71я7+67.721(3)я7
     Э77



Рецензент: старший научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ А.В. Гришин




Главный редактор издательства Н.Д. Эриашвили, кандидат юридических наук, доктор экономических наук, профессор, лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники




      Эриашвили, Мака Ивановна.
Э77 Участие прокурора в гражданском процессе: монография / М.И. Эриашвили; под ред. Н.М. Коршунова. — 2-е изд., перераб. и доп. — М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2017. — 95 с. — (Серия «Научные издания для юристов»).
         ISBN 978-5-238-01869-0
         Агентство CIP РГБ

         Рассматриваются сущность и задачи прокурора при разрешении гражданских дел в суде, установлен исчерпывающий перечень функций прокурора, определено содержание каждой из них.
         Подробно отражены вопросы возникновения и развития прокуратуры в России, а также прокуратур зарубежных государств.
         Для научных и практических работников, преподавателей, студентов, аспирантов юридических вузов.


ББК 67.410.101(2Рос)я7+67.721(2Рос)-71я7+67.721(3)я7



ISBN 978-5-238-01869-0

© ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА, 2002, 2010
Принадлежит исключительное право на использование и распространение издания (ФЗ № 94-ФЗ от 21 июля 2005 г.). Воспроизведение всей книги или любой ее части любыми средствами или в какой-либо форме, в том числе в интернет-сети, запрещается без письменного разрешения издательства.
© Оформление «ЮНИТИ-ДАНА», 2010

            Введение


   Россия в настоящее время переживает исторический период, характеризующийся сложностью происходящих в политической, экономической и социальной сфере изменений, на которые оказывают влияние и процессы, происходящие во всем мире.
   Ситуация, сложившаяся в стране, рост социальной напряженности, кризисные явления и нестабильность в экономической сфере способствуют росту числа нарушений прав, свобод и интересов граждан, неопределенного круга лиц, интересов государства. Об этом наглядно свидетельствуют статистические данные Генеральной прокуратуры РФ. Так, если в 2006 г. прокурорами было выявлено 3 170 898 различных нарушений законов (из них — 1 207 673 нарушения в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина), то в 2007 г. — 3 709 088 (в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина — 1 301 860), а только за первое полугодие 2008 г. — 2 422 997 таких нарушений (в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина — 839 239).
   В такой обстановке вопросы защиты прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц, интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований приобретают особую значимость и актуальность.
   Одним из наиболее эффективных способов правовой защиты, по нашему мнению, является гарантируемая ст. 46 Конституции судебная защита, в осуществлении которой законодателем немалая роль отводится прокурору, как представителю государства, призванному стоять на страже законности.
   Как показывает анализ материалов судебной и прокурорской практики, наиболее активно прокуроры реализуют свои полномочия путем обращения в суды общей юрисдикции, уделяя особое внимание искам в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц. Если в 2006 г. прокурорами всего было направлено в суды общей юрисдикции 836 385 исков и заявлений, в интересах граждан и неопределенного круга лиц — 498 904 иска и заявления; в 2007 г. — 887 334 и 452 791 соответственно; то за 1 полугодие 2008 г. — 563 460 таких исков и заявлений, а в интересах граждан и неопределенного круга лиц — 296 759.

3

   Прокурор изначально был и продолжает оставаться гарантом соблюдения Конституции РФ, провозглашенных прав и свобод человека и гражданина, принципов и основ законности и правопорядка. Участие прокурора в гражданском судопроизводстве призвано способствовать вынесению судами всех инстанций законных и обоснованных решений, определений и постановлений.
   Между тем, как показывает практика участия прокурора в гражданском судопроизводстве, прокуроры не всегда способны противостоять нарушениям законности, не в полной мере используют предоставленные им законодателем полномочия.
   Все это предопределяет необходимость совершенствования деятельности прокуроров в гражданском судопроизводстве, повышения ее эффективности.
   Актуальностью перечисленных проблем, спецификой современного правового регулирования участия прокуроров в гражданском процессе и обусловлена необходимость подготовки данной монографии.

Глава



            Историко-правовой анализ становления и развития законодательства об участии прокурора в рассмотрении дел в судах


1.1. Досоветский этап становления и развития законодательства об участии прокурора в рассмотрении дел в судах
   Становление России как правого государства немыслимо без безусловного исполнения всеми органами государства, должностными лицами и гражданами требований закона. Именно поэтому не утихают дискуссии о будущем прокуратуры, как особого государственного органа, призванного стоять на страже законности, о ее роли и месте в системе государственных органов и в современном обществе. Обоснованные, убедительные ответы на эти вопросы не могут быть получены без исследования истории отечественной прокуратуры, которая прошла в своем становлении и развитии 287-летний путь.
   Первым нормативным правовым актом о прокурорском надзоре принято считать указ Петра I от 12 января 1722 г. «Об обязанностях сенатских членов, о заседании президентов воинских коллегий, иностранной и берг-коллегий в Сенате, о бытии при Сенате генерал- и обер-прокурорам, рекетмейстеру, экзекутору и герольдмейстеру, а в каждой коллегии по прокурору...». Шесть дней спустя указом от 18 января 1722 г. были учреждены должности прокуроров в надворных судах. Этот указ положил начало ликвидации фискальных органов (они прекратили свое существование 29 декабря 1729 г.) с последующей передачей их функций прокуратуре. Указом от 27 апреля 1722 г. была учреждена должность генерал-прокурора, определены его права и обязанности. «Генерал-прокурор и система подчиненных ему прокуроров, — как указывал А. Градовский, — была создана в интересах центральных учреждений и в этом отношении резко отличается от системы фискалов, учрежденных ввиду интересов местной администрации; оттого учреждение это и не шло в глубь страны

5

до самых реформ Екатерины, когда власть охранительная получила такое широкое развитие в местных установлениях»¹. В этом смысле следует согласиться с Н.П. Ерошкиным, что прокурорский надзор и особые органы надзора (институт фискалов) взаимно дополняли друг друга¹ ².
   Приведенные указы Петра I фактически положили начало становлению органов прокуратуры и прокурорского надзора. Прокуратура возглавлялась генерал-прокурором и состояла из подчиненных ему прокуроров коллегий Сената, провинций и при надворных судах. Главной задачей прокуроров являлся надзор за деятельностью учреждений, при которых они состояли, который осуществлялся в форме напоминания о необходимости строго следовать регламентам и указам, а также в форме проверки исполнения принятых решений и опротестования незаконных решений. Протест прокурора приостанавливал исполнение решения.
   Исследователь петровской прокуратуры Н.В. Муравьев отмечал, что «предметом наблюдения прокуроров было точное исполнение присутственными местами и должностными лицами законов и регламентов, а также быстрое продвижение и правильное решение дел. Прокурорам всех рангов предписывалось «смотреть на крепко», «чтобы то или другое установление свою должность хранило, и во всех делах истинно, ревностно без потерь времени, по указам и регламентам, отправляло и чтобы оно при этом в своем звании праведно и нелицемерно поступало и, наконец, чтобы не на столе только дела вершились, а самым действом указы исполнялись»³.
   Прокурорам предоставлялось право лично присутствовать в заседаниях судебных мест и в любое время просматривать любые дела и требовать сведения, как об их положении, так и вообще об исполнении указов, за которым они тщательно следили по особой книге с собственноручными отметками. Секретари присутственных мест были обязаны выдавать прокурорам нужные им копии, выписки и справки, читать им решения, поста


¹ Градовский А. Указ. соч. С. 287.

² Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной истории: Учебник для вузов. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Высшая школа, 1983. С. 94.

³ Муравьев Н.В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности. М., 1989.
С. 280.

6

новления и вообще беспрекословно и немедленно исполнять все требования прокурорского надзора.

   После кончины Петра I прокуратура, продолжая существовать de jure, переживала периоды как фактического уничтожения (при Екатерине I, Петре II, принцессе Анне Леопольдовне), так и периоды восстановления на прежних, петровских основаниях (при Анне Иоанновне, Елизавете Петровне)¹.
   Важным этапом развития прокуратуры стала губернская реформа 1775 г., проведенная Екатериной II. «Учреждения для управления Губерний Всероссийския Империи» от 7 ноября 1775 г.¹ ² предусматривали следующую структуру органов прокуратуры: генерал-прокурор, губернский прокурор и губернский стряпчий³, прокурор и стряпчий при верхнем земском суде, прокурор и стряпчий при губернском магистрате, прокурор и стряпчий при верхней расправе, уездный стряпчий в уезде. В главе XXVII «О Прокурорской и Стряпчей должности» (ст. 404— 412) Учреждений для управления губерний был регламентирован порядок «определения на должность» перечисленных должностных лиц, а также установлены их права и обязанности по общему и судебному надзору. Причем было проведено разграничение между компетенцией губернского прокурора и стряпчего. Если губернский прокурор осуществлял общий надзор, то стряпчий — судебный надзор.
   «Уставом Благочиния (или Полицейским)» от 8 апреля 1782 г.⁴ обеспечение соблюдения законов возлагалось на «стряпческую должность» (ст. 73). Манифестом «Общее Учреждение Министерств» от 25 июня 1811 г.⁵ было закреплено: «Все, что принадлежит к устройству судебного порядка, составляет предмет Министерства Юстиции» (§ 13). Министр Юстиции одновременно являлся генерал-прокурором (§ 16 части I). Уложением о Наказаниях Уголовных и Исправительных от 15 августа

¹ См.: Казанцев С.М.. История царской прокуратуры. СПБ., 1993. С. 48.

² См.: ПСЗ РИ-1. Т XX. № 14392.

³ Стряпчие являлись помощниками прокуроров. Впервые этот термин был использован в указе от 27 апреля 1722 г., правда, в ином смысле, означающем обязанность прокурора заботиться о делах государства.

⁴ См.: ПСЗ РИ-1. Т XX. № 15379.

⁵ См.: ПСЗ РИ-1. Т XXXI. № 24686.

7

г.¹ устанавливалась уголовная ответственность для прокуроров и стряпчих (см., например, ст. 399).
   В гражданском процессе прокурор, с одной стороны, выступал как орган надзора за законностью, а с другой — как поверенный по казенным делам и делам некоторых категорий частных лиц. В первом качестве прокуроры получали для заключения из судебных учреждений все дела, касающиеся казенного интереса, наблюдали за своевременным поступлением в казну штрафных денег и сборов за гербовую бумагу и, наконец, просматривали и изучали все решения гражданских судов. Выступая в качестве истцов по делам казны, они пользовались всеми правами стороны. Прокуроры также вели дела городских обществ, церквей, монастырей, некоторых других юридических лиц, а также физических лиц, ищущих свободу, душевнобольных и других, не имеющих возможности самостоятельно защитить свои права¹ ².
   Проводимые в России в 60-х годах XIX века демократические реформы затронули в первую очередь судебные органы, а также органы прокуратуры, вопрос о реорганизации которой давно назрел.
   Именным указом «Об учреждении судебных установлений и о Судебных Уставах» от 20 ноября 1864 г.³ были обнародованы четыре основных закона: Учреждение судебных установлений, Устав Уголовного Судопроизводства, Устав Гражданского Судопроизводства и Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями. Учреждением судебных установлений от 20 ноября 1864 г.⁴ была проведена реорганизация прокуратуры, сфера деятельности которой теперь ограничивалась «делами судебного ведомства» (п. 135): надзор за единообразным соблюдением законов, возбуждение уголовного преследования, участие в уголовном и гражданском судопроизводстве. Для осуществления прокурорского надзора при судебных местах состояли обер-прокуроры, прокуроры и их товарищи. Перечень лиц прокурорского надзора, а также их компетенция были определены в разделе III Учрежде

¹ См.: ПСЗ РИ-2. Т XX. Отделение первое. № 19283.

² См.: Аликов В.Р. Развитие законодательства об участии прокурора в гражданском процессе России VIII—XX веков / Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2001. С. 39.

³ См.: ПСЗ РИ-2. Т XXXIX. Отделение второе. № 41473.

⁴ См.: ПСЗ РИ-2. Т XXXIX. Отделение второе. № 41475.

8

ния судебных установлений «О лицах прокурорского надзора» (п. 124—136). Прокурорский надзор вверялся обер-прокурорам и их товарищам, под высшим наблюдением министра юстиции как генерал-прокурора (п. 124). При каждом окружном суде, при каждой судебной палате состояли особые прокуроры и товарищи прокуроров.
   Устав уголовного судопроизводства от 20 ноября 1864 г.¹ являлся кодифицированным актом, в котором был урегулирован порядок уголовного судопроизводства. В нем использовался термин «прокурорская власть» (см., например, п. 511). Прокуроры и товарищи прокуроров осуществляли функции надзора и уголовного преследования. Пунктом 278 Устава было предусмотрено: «Прокуроры и их товарищи предварительное следствие сами не производят, но дают только предложения о том судебным следователям и наблюдают постоянно за производством сих следствий». При рассмотрении уголовных дел в судах прокуроры и товарищи прокуроров в качестве одной из сторон пользовались равными правами с подсудимыми и их защитниками как другой стороной, т.е. обеспечивалась состязательность уголовного процесса.
   Устав гражданского судопроизводства от 20 ноября 1864 г.¹ ² по своей сути можно считать первым российским гражданским процессуальным кодексом. Участвующий в этом виде судопроизводства прокурор осуществлял функцию надзора за рассмотрением гражданских дел в присутственных местах губерний и в Сенате. В соответствии с п. 343 Устава гражданского судопроизводства предусматривалась необходимость заключения прокурора в следующих случаях:
   1) по делам казенного управления;
   2)     по делам земских учреждений, городских и сельских обществ;
   3)    по делам лиц, не достигших совершеннолетия, безвестно отсутствующих, глухонемых и умалишенных;
   4) по вопросам о подсудности и о пререканиях;
   5)    по спорам о подлоге документов и вообще в случаях, когда в гражданском деле обнаруживаются обстоятельства, подлежащие рассмотрению суда уголовного;

¹ См.: ПСЗ РИ-2. Т XXXIX. Отделение второе. № 41476.

² См.: ПСЗ РИ-2. Т XXXIX. Отделение второе. № 41477.

                                    9

   6) по просьбам об устранении судей;
   7) по делам брачным и о законности рождения;
   8) по просьбам о выдаче свидетельств на право бедности;
   9)     по делам о взыскании вознаграждения за вред и убытки, причиненные распоряжениями должностных лиц административного ведомства, а также о взыскании убытков с чинов судебного ведомства.
   Статьи 345—347 Устава устанавливали, что прокурор излагает свое заключение на словах после доклада дела и словесного состязания тяжущихся. Сущность заключения прокурора должна быть внесена в протокол заседания. После заключения прокурора тяжущиеся могли только указывать на ошибки в изложении им обстоятельств дела, если бы таковые были допущены. В соответствии со ст. 711 Устава решение суда должно было содержать в себе приведение требований тяжущихся и заключение прокурора, если оно было дано.
   Прокурор в гражданском судопроизводстве не имел права на предъявление исков.
   На прокурора, участвующего в производстве по делам брачным, в которых не было ответчика, возлагалось собрание надлежащих доказательств к опровержению неправильных требований истца, то есть фактически прокурор выступал в таких случаях в качестве стороны по делу (ст. 1344 Устава).
   Право на принесение протестов на решения суда Уставом гражданского судопроизводства прокурору было предоставлено только по делам, связанным с интересами казны, а также по делам брачным. Так, по делам, сопряженным с интересом казенных управлений, прокурор имел право входить в Кассационные Департаменты Сената с представлением об отмене судебных решений (ст. 1294 Устава). Согласно ст. 1345 Устава, по делам о недействительности браков прокурор мог приносить жалобы на решения судов с соблюдением общих правил о принесении частными лицами жалоб на судебные решения.
   В 1866—1867 гг. Устав был дополнен книгой пятой, устанавливающей особый порядок судопроизводства в Закавказском крае, губерниях Варшавского судебного округа и губерниях Прибалтийских. Был расширен перечень дел, по которым требовалось заключение прокурора.
   В 1891 г. в Устав гражданского судопроизводства был дополнен разделами «Об узаконении детей» и «Об усыновлении». По


10