Административно-правовой режим оборота ценных бумаг в Российской Федерации

Н.С. Чучунова




Административно-правовой режим оборота ценных бумаг в Российской Федерации

Вопросы теории и практики

Под редакцией Заслуженного юриста Российской Федерации, доктора юридических наук, профессора Н.М. Чепурновой

Второе издание, переработанное и дополненное

Рекомендовано к изданию Учебно-методическим центром «Профессиональный учебник» в качестве монографии. Научная специальность 12.00.14 «Административное право; административный процесс»

Рекомендовано к изданию Научно-исследовательским институтом образования и науки в качестве монографии. Научная специальность 12.00.14 «Административное право; административный процесс»





ю н и т и UNITY Закон и право • Москва • 2017

УДК 347.457
ББК 67.404.021
    496

Главный редактор издательства Н.Д. Эриашвили, кандидат юридических наук, доктор экономических наук, профессор, лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники


      4учунова, Наталья Сергеевна.
496 Административно-правовой режим оборота ценных бумаг в Российской Федерации. Вопросы теории и практики: монография / Н.С. Чучунова; под ред. Н.М. Чепурновой. — 2-е изд., перераб. и доп. — М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2017. — 319 с. — (Серия «Научные издания для юристов»).
         ISBN 978-5-238-02645-9
         Агентство CIP РГБ
         В монографии нашли отражение научные исследования автора по проблемам формирования административно-правового режима оборота ценных бумаг. Государственное регулирование рассматривается исходя из административно-правового обеспечения реализации оборотоспособности ценных бумаг и наличия целостной системы последовательных административно-управленческих стадий и процедур оборота ценных бумаг. Предложены авторская концепция административно-правового режима оборота ценных бумаг, его сущности, содержания, структуры, административно-правового закрепления, конструкция системы управления и обеспечения режима законности при обороте ценных бумаг.
         Проведен анализ нормативно-правового регулирования и управления в сфере оборота ценных бумаг с учетом изменений 2013—2014 гг. Выявлены основные тенденции формирования и определены основные этапы развития национального административного законодательства, регулирующего оборот ценных бумаг. Обоснована система принципов государственного управления и правового регулирования общественных отношений по организации и контролю в сфере рынка ценных бумаг в России. Проанализирована проблема соотношения частноправовых и публичноправовых начал в российском законодательстве о ценных бумагах.
         Для специалистов в области административного права и процесса, финансового права и арбитражного процесса.



ББК 67.404.021
ISBN 978-5-238-02645-9
© ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА, 2014
Принадлежит исключительное право на использование и распространение издания (ФЗ от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ). Воспроизведение всей книги или любой ее части любыми средствами или в какой-либо форме, в том числе в интернет-сети, запрещается без письменного разрешения издательства.

                Введение





    Общественные отношения в сфере оборота ценных бумаг имеют разную правовую природу и характер, что предопределено разнообразием целей их возникновения, характера объектов, субъектного состава, задействованного на разных его стадиях и процессах, используемых форм государственного регулирования и защиты прав участников оборота. Это объективно обусловливает дифференцированный подход их правового регулирования в зависимости от сущности, природы, целеполагания и поведения их субъектов. Это актуализирует выработку и обоснование модели организации системы, форм и методов управления оборотом ценных бумаг, учитывающей специфику каждого из уровней регулирования и стадий их оборота.
    Отечественный опыт оборота ценных бумаг непродолжителен, в течение более чем семидесятилетнего периода он в основном был связан с выпуском государственных ценных бумаг и не имел рыночной природы. Это во многом предопределило особенности становления и развития рыночных условий оборота ценных бумаг в современной России и сформировавшиеся формы и методы в системе государственного управления, широкое заимствование международного опыта регулирования и механизмов государственного влияния. Однако такой подход не в полной мере учитывал правовую ментальность участников оборота, предшествующий отечественный опыт и оказался мало эффективным для управления складывающимся в России рынком ценных бумаг.
    Данные факторы обусловили актуальность проведения комплексных системных исследований сущности и характера складывающихся в сфере государственного управления оборотом ценных бумаг правоотношений, раскрытия функционального значения и роли государства, выявления форм и методов государственного регулирования на разных этапах формирования рынка ценных бумаг за рубежом и в России.
    Имеющиеся теоретические исследования правового регулирования современного рынка ценных бумаг во многом содержат анализ их гражданско-правовой природы и гражданско-правового регулирования, установления основ статуса его профессиональных участ

ников. Ряд работ затрагивают отдельные сферы и публичноправовые аспекты рынка ценных бумаг в контексте их предпринимательской или финансово-правовой сущности. Тогда как для эффективного развития инвестиционной сферы и финансового рынка существенное значение имеет теоретическое обоснование публично-правового характера складывающихся в сфере управления правоотношений и степени государственного влияния на них, выработка оптимальной модели государственного регулирования данной сферой экономики и финансов в контексте реализации экономической функции государства через систему органов исполнительной власти или иные структуры, реализующие государственно-властные полномочия, и использования административно-правовых форм и методов государственного управления. Анализ лишь отдельных аспектов административно-правового регулирования рынка ценных бумаг не позволяет в полной мере раскрыть все многообразие публично-правовых отношений, возникающих на разных этапах выпуска и движения ценных бумаг, имеющих различную природу и реализацию организационно-правовых форм. Такой подход также не раскрывает сущности государственного контроля в механизме обеспечения законности режима оборота и защиты прав и свобод его участников на разных стадиях движения ценных бумаг.
   Правовой институт ценных бумаг имеет сложную комплексную межотраслевую природу и сочетает в себе нормы гражданского, финансового, коммерческого и административного права. Есть основания утверждать, что существующие подходы в регулировании рынка ценных бумаг направлены на характеристику их гражданско-правовой природы и финансово-правового регулирования. Это отчасти обусловлено характером современных подходов к отраслевой систематизации и включению в Гражданский кодекс Российской Федерации бланкетных норм, регулирующих публичные отношения и закрепляющих в них административно-правовые методы государственного управления, такие как лицензирование, регистрация, аттестация, аккредитация, тарификация, стандартизация и других. Однако недостатком такого регулирования является то, что используемые при этом правовые формы и методы управления рынком ценных бумаг не в полной мере учитывают их публичную значимость и административно-правовую природу, распространяют гражданско-правовой принцип диспозитивности регулирования на административно-правовую сферу. Это актуализирует проведение комплексного системного исследования целостной системы оборота ценных бумаг через призму его административно-правового режима, раскрытия его сущности, содержания и структуры.

Введение

5

      Современное состояние данной сферы общественных отношений свидетельствует о том, что со стороны государства идет поиск эффективной модели управления в финансовой сфере. Подтверждением этому являются существенные изменения законодательства, определяющего нормы и правила оборота ценных бумаг, изменение системы государственного управления и контроля, передача всего объема полномочий по регулированию финансового рынка, в том числе рынка ценных бумаг, Центральному банку Российской Федерации. Данные обстоятельства обусловили актуальность исследования предмета и объектов административно-правового регулирования с учетом стадий, особенностей и специфики их отдельных видов, выработку и обоснование научной концепции и организационно-правовой модели административного регулирования оборота ценных бумаг в Российской Федерации, обеспечивающих управленческие, административно-организационные и административно-правовые условия и эффективный механизм их обращения, благоприятный инвестиционный климат в экономике России.
      Правовые основы оборота ценных бумаг имеют комплексный межотраслевой характер, они охраняются административно-правовыми нормами и мерами административной ответственности. Это предопределило актуальность проведения комплексного системного исследования административно-правовых аспектов правовой защиты оборота ценных бумаг, выработки и обоснования теоретической концепции административно-правового управления и административно-правовых конструкций регулирования отношений, возникающих в сфере реализации оборотоспособности ценных бумаг, основанных на законодательно установленных принципах и нормах административного права Российской Федерации, обеспечивающих свободу и законность в деятельности субъектов оборота.
      Реформа системы государственного управления и контроля в финансовой сфере, существенное изменение законодательства, ликвидация Федеральной службы по финансовым рынкам Российской Федерации с 1 сентября 2013 г. и передача функций регулирования, контроля и надзора в сфере оборота ценных бумаг Центральному банку России требуют теоретического анализа сложившейся системы регулирования в контексте организации механизма государства и принципа разделения властей, функционального значения органов исполнительной власти и государственного управления, реализации задач и функций государства в правовых и неправовых, процессуальных и иных процедурных и организационных формах. Проведение системного исследования проблем административно

правового регулирования оборота ценных бумаг, его административных процедур и стадий, сопровождающих выпуск и переход ценных бумаг, форм и методов, видов юридически значимых действий административно-правоприменительного характера на разных этапах и стадиях оборота ценных бумаг обусловлены поиском и обоснованием модели организации эффективного механизма управления в данной сфере.
      Изменение системы органов государственного регулирования, управления, контроля и надзора в сфере оборота ценных бумаг потребовало проведения сравнительно-правового анализа, теоретического осмысления и выработки научно обоснованной концепции административно-правового режима оборота ценных бумаг, раскрытия и обоснования его сущности, содержания и структуры, установленных законодательством современной России, а также выработки основных понятий, категорий и принципов, используемых в процессе правового регулирования.
      Необходимость проведения комплексного системного исследования правового режима управления оборотом ценных бумаг и выявления его природы обусловлено сложившейся системой его правового регулирования, которая характеризуется множеством подзаконных актов, принятых в ходе реализации государственной программы приватизации, становления российского рынка ценных бумаг и развития корпоративных структур, установления процедур и статуса субъектов. Правовая база оборота ценных бумаг представляет собой совокупность часто изменяющихся и дополняющих друг друга законодательных актов и ведомственных инструкций. Это обусловливает необходимость научного системного их анализа, исследования организационно-правовых основ государственного управления и контроля в механизме обеспечения законности и правопорядка, защиты прав субъектов, системного осмысления процессов становления и выработки модели административно-правового режима оборота ценных бумаг в контексте происходящих изменений в финансовой сфере экономики России.
      На решение этих актуальных для науки и практики административного права проблем направлено данное монографическое исследование.

Степень научной разработанности темы исследования Б современной научной литературе вопросы регулирования рынка ценных бумаг, как правило, рассматриваются в контексте экономической науки или их гражданско-правовой природы. Публично-правовые аспекты статуса и рынка ценных бумаг исследованы лишь частич

Введение

7

   но — в вопросах, касающихся государственного регулирования рынка ценных бумаг и реализации функций государства.
      Несмотря на значительное количество работ, посвященных раскрытию отдельных аспектов административно-правового регулирования рынка ценных бумаг и особенностям правового статуса его профессиональных субъектов и деятельности саморегулируе-мых организаций, до настоящего времени в науке административного права отсутствуют системные исследования оборота ценных бумаг как административно-правового явления, не выработана и не обоснована теоретико-правовая концепция административно -правового режима оборота ценных бумаг, его сущности, содержания и структуры.
      Состояние научной разработанности сформулированных и обоснованных в диссертации проблем свидетельствует о том, что, несмотря на наличие разноплановых работ, посвященных разным аспектам регулирования рынка ценных бумаг, в том числе по смежным областям знаний, касающихся проблематики оборота ценных бумаг, единого системного комплексного исследования административного правового режима оборота ценных бумаг не проводилось. Состояние научной разработанности сформулированных проблем не обеспечивает теоретического обоснования единства механизма государственного регулирования и управления оборотом ценных бумаг, в теории административного права отсутствует адекватное понятие административно-правового режима оборота ценных бумаг, научный анализ его сущности, содержания и структуры. Непоследовательный подход к законодательному определению природы ценных бумаг, наличие правовых коллизий и пробелов порождают в правоприменительной практике много проблем, которые во многом препятствуют внедрению инновационных подходов в регулирование и управление данным сектором экономики.
      Объектом исследования выступает комплекс административно-управленческих общественных отношений, возникающих при организации, административно-правовом регулировании и управлении оборотом ценных бумаг.
      Предметом исследования являются нормы административного, корпоративного, финансового и гражданского права, система органов власти, принципы, административно-управленческие формы и процедуры государственного регулирования и управления в сфере оборота ценных бумаг.
      Цель исследования — проведение системного комплексного анализа сущности и содержания административно-правовых отноше

ний, выработка авторской концепции административно-правового режима оборота ценных бумаг в Российской Федерации.
      Поставленная цель предопределила задачи исследования:
      • выявить административно-правовые аспекты статуса ценных бумаг как объектов оборота;
      • провести сравнительно-правовой анализ международного опыта административно-правового регулирования оборота ценных бумаг;
      • раскрыть исторические аспекты становления административно-правового регулирования отношений в сфере оборота ценных бумаг в России;
      • охарактеризовать сущность и содержание общественных отношений в сфере оборота ценных бумаг как объекта административно-правового регулирования;
      • выявить особенности административно-правового статуса субъектов оборота ценных бумаг;
      • выработать систему принципов административно-правового регулирования оборота ценных бумаг;
      • раскрыть административно-правовые формы и методы регулирования оборота ценных бумаг;
      • охарактеризовать механизм административно-правового регулирования оборота ценных бумаг;
      • проанализировать административно-процедурные производства в режиме оборота ценных бумаг;
      • раскрыть сущность и природу контроля и надзора в структуре административно-правового режима оборота ценных бумаг;
      • выработать авторскую концепцию и понятие административно-правового режима оборота ценных бумаг;
      • охарактеризовать систему органов государственного управления оборотом ценных бумаг;
      • раскрыть полномочия Центрального банка Российской Федерации в обеспечении административно-правового режима оборота ценных бумаг;
      • выявить формы и принципы сочетания государственного регулирования и саморегулирования в обеспечении административно-правового режима оборота ценных бумаг;
      • раскрыть механизм защиты прав субъектов и обеспечения законности в административно-правовом режиме оборота ценных бумаг;
      • выявить и охарактеризовать административно-правовую природу корпоративных споров акционерных обществ и их роль в механизме защиты прав субъектов оборота ценных бумаг;

Введение

9

      • проанализировать роль и место административной ответственности и структуре административно-правового режима оборота ценных бумаг.
      Теоретико-методологическую основу исследования составили современные общенаучные и специальные методы познания общественных явлений и процессов. Из числа общенаучных методов были использованы такие как индукция, дедукция, анализ, синтез, структурно-функциональный и системный подход. Специальные методы представлены логическим, сравнительно-правовым и формальноюридическим, позволившими сформулировать авторские определения ряда понятий, провести анализ действующих нормативных правовых актов различной юридической силы на предмет наличия в них пробелов и коллизий. Применение исторического метода позволило провести исследование становления и развития административно-правового регулирования оборота ценных бумаг, формирования круга субъектов оборота и управления на территории Российского государства, а также исследование формирования административно-правового режима системы управления рынком ценных бумаг в зарубежных странах разных правовых систем. Использование технико-юридического метода способствовало формированию предложений по изменению и дополнению отдельных правовых норм.
      Научная новизна выполненного исследования определяется современной постановкой проблемы государственного управления, обоснованием системы принципов и административно-правового механизма регулирования отношений в сфере оборота ценных бумаг в Российской Федерации с учетом их публичной значимости, комплексного, многоэтапного, административно-процедурного характера.
      В работе впервые государственное регулирование рассматривается исходя из административно-правового обеспечения реализации оборотоспособности ценных бумаг и наличия целостной системы последовательных административно-управленческих стадий и процедур оборота ценных бумаг. Результатом решения задач, поставленных в настоящей работе, явились выносимые на защиту выводы и предложения, выработанная авторская концепция административно-правового режима оборота ценных бумаг, его сущности, содержания, структуры, административно-правового закрепления, предложенная конструкция системы управления и обеспечения режима законности при обороте ценных бумаг.
      На основе комплексного, системного анализа массива действующих нормативных правовых актов и научных источников пред

ложен ряд принципиально новых обобщений и выводов в части развития и функционирования системы государственного управления и правового регулирования отношений в сфере рынка ценных бумаг, выработаны и введены в научный оборот новые понятия и категории.
      В работе проведен анализ основных тенденций формирования и определены основные этапы развития национального административного законодательства, регулирующего оборот ценных бумаг, обоснована система принципов государственного управления и правового регулирования общественных отношений по организации и контролю в сфере рынка ценных бумаг в России; проанализирована проблема соотношения частноправовых и публично-правовых начал в российском законодательстве о ценных бумагах, сформулированы предложения по алгоритму построения отношений между государством и субъектами оборота ценных бумаг на основе публичных интересов и системы правовых принципов; выработано понятие административно-правового режима оборота ценных бумаг как административно-правовой категории, раскрыты его сущность и структура; обоснована авторская концепция административно-правового регулирования и управления в сфере оборота ценных бумаг, обеспечения законности и защиты прав и интересов субъектов оборота.
      Научной новизной обладают содержащиеся в работе основные теоретические положения, выводы, предложения и рекомендации.
      Автором обоснован вывод, что в системе административно-правовых процедур, сопровождающих обращение ценных бумаг, определение «рынок» характеризует только стадию реализации ценных бумаг. Сущность и содержание процессов выпуска, регистрации, продажи или передачи ценных бумаг, информации об их размещении, установления статуса профессиональных участников и бирж, защиты прав и интересов субъектов, задействованных в процедурах реализации оборотоспособности ценных бумаг, наиболее полно отражают понятие «оборот ценных бумаг».
      Международный опыт правового регулирования рынка ценных бумаг свидетельствует о значительной роли государства в данной сфере, где с разной степенью сочетания государственных основ и начал самоуправления сложилась система административно-правовых требований, правил и процедур, охватывающая стадии выпуска, регистрации, движения и продажи, приобретения статуса профессионального субъекта оборота ценных бумаг, и жесткая система государственного контроля за их соблюдением и ответственности, что свидетельствует о формировании в зарубежных государствах административно-правовых режимов оборота ценных бумаг.