Государственно-правовые основы миграции населения в Российской Федерации

Московский Университет МВД России ФОНД СОДЕЙСТВИЯ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫМ ОРГАНАМ «ЗАКОН И ПРАВО»






            ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ МИГРАЦИИ НАСЕЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ



Под редакцией доктора юридических наук, профессора А.С. Прудникова, доктора юридических наук, профессора М.Л. Тюркина

Рекомендовано Учебно-методическим центром «Профессиональный учебник» в качестве учебного пособия для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности 021100 «Юриспруденция»










ю н и т и UNITY

Закон и право . Москва . 2017

УДК 325:34(470+571)
ББК 67.401(2Рос)
    Г72
Коллектив авторов:
А.С. Прудников, М.Л. Тюркин, В.Д. Самойлов, Е.Ю. Зинченко, О.В. Губина, М.В. Максютин, С.А. Акимова, В.С. Троицкий
Рецензенты:
доктор юридических наук, профессор В.В. Гущин', доктор юридических наук, профессор ИВ. Гончаров
Главный редактор издательства кандидат юридических наук, доктор экономических наук НД. Эриашвили
Г72    Государственно-правовые основы миграции населения в Рос     сийской Федерации: учеб. пособие для студентов, обучающихся по специальности 021100 «Юриспруденция» / [А.С. Прудников и др.]; под ред. А.С. Прудникова, М.Л. Тюркина; Московский университет МВД России, Фонд содействия правоохран. органам «Закон и право» — М.: ЮНИТИ-дАнА, Закон и право, 2017. — 480 с.
    I. Прудников, Анатолий Семенович.
    ISBN 5-238-01004-4
    Агентство CIP РГБ
        Настоящее учебное пособие подготовлено с учетом новых теоретических и научно-практических подходов к изучению миграции и ее правового регулирования, обеспечивающих положительную динамику развития миграционных процессов. В частности, в нем нашли отражение такие вопросы, как понятие миграции и миграционной системы, международные стандарты в области регулирования миграции населения, порядок приобретения гражданства Российской Федерации, правовые основы предоставления статуса беженца и временного убежища и др.
        Дается общая характеристика деятельности государственных органов, участвующих в реализации национальной миграционной политики.
        Для студентов, аспирантов, преподавателей, научных и практических работников, а также для всех, кому небезынтересны проблемы института миграции в отечественной правовой системе.
ББК 67.401(2Рос)

ISBN 5-238-01004-4                © ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА, 2006

Тема 1



            Миграционная система России: генезис, сущность, структура, концептуальные правовые основы¹


   Учебные вопросы.
   1. Историко-правовой аспект отечественной миграционной системы.
   2. Концептуальные организационно-правовые основы миграционной системы России.
   3. Сущность и структура миграционной системы России.
   4. Закономерности и противоречия, состояние и тенденции развития миграционной системы России.

    1. Историко-правой аспект отечественной миграционной системы

   Генезис отечественной МС осуществлен в соответствии с принципами историзма, научности и преемственности. Основными условиями их реализации избраны: поиск закономерного характера исторического развития МС; анализ функционирования МС во взаимодействии с происходящими в государстве и обществе политическими, экономическими, социальными, демографическими, географическими, правовыми и другими процессами; предварительное определение основных направлений совершенствования системы и ее подсистем.
   В развитии социальных систем, как правило, исследователями определяются этапы их возникновения, становления, зрелости и преобразования (регресса или прогресса). Основываясь на том, что в развитии МС в России исследователями выделяются, в основном, дореволюционный (60-е годы XVIII в. — 1917 г.), совет


    ¹ Тюркин М.Л. Совершенствование концептуально-правовых основ миграционной системы России: Монография. — М.: ВНИИ МВД России, 2004. — С. 3—54; Тюркин М.Л. Историко-правовой анализ миграционных систем России, США, Франции и ФРГ: Монография. — М.: ВНИИ МВД России, 2004. — С. 3—33, 71—105.

3

ский (1917— 1991 гг.) и современный (с 1992 г.) этапы развития, проведем их историко-правовой анализ¹.

Дореволюционный этап (60-е годы XVIII в. - 1917 г.)
    Распад русской первоначальной народности на две ветви и колонизация других земель начались приблизительно с XIII в., когда население центральной среднеднепровской полосы разошлось в противоположные стороны, а Киев перестал быть их связующим центром. Колонизация русских переселенцев в область средней Оки и верхней Волги определялась двумя условиями: с одной стороны, этнографическими (встреча русских переселенцев с инородцами в междуречье Оки — Волги), с другой стороны, географическими (воздействие природы края)². Упомянутая встреча имела мирный характер. Колонисты не воевали с туземцами, так как принадлежали в большинстве к мирному сельскому населению, уходившему из юго-западной Руси от тамошних невзгод, и искавшему среди лесов Севера не добычи, а безопасных мест для хлебопашества и промыслов. Поэтому происходило не завоевание, а заселение края, что подтверждается чередующимися финскими и русскими названиями сел и рек на пути «из варяг в греки», которые сохранились до сих пор.
    Вместе с тем «из жития преподобного Авраамия видно, что в XI в. в Ростове только один конец был населен чудью. Русские имена большинства ... городов Ростовской земли показывают, что основаны они были русскими и что Русь образовала господствующий элемент в составе их населения»³. Расширение территории превратило Русь в многонациональное государство с особой этнографической структурой. Миллионы русских, украинцев, белорусов переселились в Сибирь, на Дальний Восток, в Центральную Азию, Закавказье. Прибалтику. Сотни тысяч коренных жителей этих регионов влились в население европейской части единого Российского государства.
    Основываясь на обобщении перечисленных и ряда других трудов, можно констатировать, что «отчетливая и эффективная миграционная политика начала проводиться в конце XVII в., когда Рос

    ¹ См.: Блаумберг И.В. и Юдин Э.Г. Становление и сущность системного подхода. — М.: Наука, 1973; Франчук В.И. Основы построения организованных систем. — М.: Экономика, 1991; Дружинин В.В., Канторов Д.С. Проблемы системологии (проблемы теории сложных систем). — М.: Сов. радио, 1976 и др.

    ² См.: Ключевский В.О. Исторические портреты. Деятели исторической мысли / Сост. В.А. Александров. — М.: Правда, 1990. — С. 40, 42—43.

    ³ Кчючевский В.О. Указ. раб. — С. 54.

4

сия, не имея миграционного потенциала на своей территории, начала активно привлекать иностранцев для заселения и освоения огромных территорий»¹. Для этого на законодательном уровне 4 декабря 1762 г. Екатериной II был издан Манифест «О свободном поселении иностранцев в России», а в 1763 г. — Указ «О дозволении всем иностранцам, в Россию въезжающим, селиться, где пожелают». Коренное русское население могло только завидовать правам и льготам переселенцев-иностранцев: они получали российское подданство, а прожившие в стране десять лет и более беспрепятственно вывозили все нажитое. Видимо, это обстоятельство в последующем повлияло на установление срока проживания старожилов в 10 лет.
   Изучение правового регулирования торгово-промышленного предпринимательства в России во второй половине XIX—начале XX в. и тенденций его развития свидетельствует, что²: с изданием Новоторгового устава 1667 г. было впервые законодательно регламентировано общее правовое положение иностранных купцов в России, а объем предоставляемых им торговых прав значительно ограничивался; Петр I вернул режим благоприятствования для иностранных предпринимателей, но уже к 20-м годам XVII в. с введением протекционизма в торговле и промышленности пребывание иностранцев в России жестко законодательно регламентировалось рядом указов Петра I «об иноземцах».
   Осуществляя непосредственное руководство создаваемой миграционной системой, царствующая особа позаботилась об обеспечении переселенцев, существенно дополнив приведенные и другие законодательные акты законами о льготах и привилегиях для них, реестрами свободных и удобных для поселения земель³. Причем обеспечение переселенцев было всесторонним, они освобождались от обязательной гражданской службы, уплаты налога в виде регионально дифференцированных льгот вне зависимости от численности населения в поселении (колонии) и рода деятельности; не несли воинскую повинность; имели свободу вероисповедания и все условия для отправления религиозных культов; им выплачивались из казны для обзаведения хозяйством и приобретения инвентаря ссуды с рассрочкой возврата через десять лет и др.

    ¹ См.: Воробьева О.Д. Миграция населения. Вып. 6: Миграционная политика. - М., 2001. - С. 12.

    ² См.: Смирнов С.А. Правовое регулирование иностранного предпринимательства в России во второй половине XIX—начале XX века: Автореф. дис... канд. юрид. наук. — Волгоград, 2002. — С. 12—13.

    ³ См.: Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Россия: В чем суть твоего бытия? — М., 1994. — С. 158.

5

   Таким был внешний контур функционирования МС, по интенсивности управляющих, законодательных и всесторонности обеспечивающих воздействий явно доминирующий над внутренним, собственно российским, контуром функционирования системы. Упорядочение внутренней миграционной деятельности связано с отменой крепостного права, а также кардинальными государственными реформами 1861 г. В это время потребовалось переместить огромные массы населения в малонаселенные зауральские территории как по политическим, так и по экономическим причинам.
   Было создано специальное переселенческое управление в составе ведомств, занимающееся земельными вопросами, ведь к началу XX в. в стране насчитывалось 2 млн хозяйств без земельных наделов, а еще около 10 млн за счет имеющейся земли не могли прокормиться. Причем для привлечения крестьян к переселению правительство отпускало значительные средства: переезжающим в Сибирь и на Дальний Восток выдавалась ссуда соответственно 250 и 400 руб. золотом, огромные для того времени деньги. Кроме того, переселенцу выделялась не только земля для освоения, но и участок леса для постройки дома и хозяйственных строений. На государственном уровне обеспечивалось строительство дорог, школ, больниц, колодцев. Благодаря целенаправленной государственной поддержке МС с 1896 г. до начала Первой мировой войны продемонстрировала высокую эффективность функционирования — в районы Сибири и Дальнего Востока переместилось свыше 4 млн хозяйств¹.
   Следовательно, активное расселение разных народов для освоения присоединяемых территорий, в первую очередь русского, в России осуществлялось с начала XVIII в. И если восток и север страны до второй половины XIX в. едва заселялись, то Кавказский регион и Центральная Азия имели собственное население — расселяемых выходцев из европейских районов². Таким образом, представляется правомерным возникновение МС в России связывать не с колонизацией русскими финских земель, происходившей спонтанно, неуправляемо, а с 60-ми годами XVIII в. — временем начала целенаправленного государственного регулирования миграционной деятельности в стране.
   Основными государственными институтами управления миграционной деятельностью в то время были:

    ¹ См.: Кадровый ресурс ФМС // Миграция и гражданство. — 2003. март-апрель. № 2. — С. 14.

    ² См.: Рыбаковский Л.Л. Миграция населения. Вып. 1: Теория и практика исследования. Приложение к журналу «Миграция в России». — М., 2001. — С. 140.

6

   Особенная канцелярия Министерства полиции и Министерства внутренних дел (25 июня 1811 г. — 3 июля 1826 г.), заведовавшая в том числе сбором сведений о положении крестьян, наблюдением за населением пограничных губерний; размещением военнопленных, интернированных в период Отечественной войны 1812 г., борьбой со шпионажем, наблюдением за иностранцами, принятыми в русское подданство. Она же выдавала виды на жительство, вела сбор сведений о происшествиях, боролась с «антирусскими» настроениями на Кавказе и в Польше, собирала сведения о политическом положении в зарубежных странах и др. Функции Особенной канцелярии с 3 июля 1826 года были переданы III отделению Собственной е.и.в. канцелярии¹;
   Дореволюционная Россия располагала нормативно-правовыми актами: о документе, удостоверяющем личность; свободе передвижения и выборе места жительства, регистрационном учете населения, выезде из Российской империи и въезде на ее территорию, правовом положении иностранных граждан в России, российском подданстве. Особенностями формирования и функционирования паспортной системы России в XVIII — начале XX в. являются²:
   •  первое упоминание о документе «вид или письмо», по существу выполнявшем роль паспорта, появляется в Соборном уложении 1649 г., но окончательно этот институт сложился только в первой трети XVIII в.;
   •  паспорт как документ, удостоверяющий личность и право на «отлучку», стал использоваться государством с середины XVII в. и первоначально выполнял функции справки об освобождении из мест заключения;
   •  Указ от 30 октября 1719 г. запрещал жителям России покидать места жительства и службы без узаконенного вида или паспорта;
   •  установление паспортной системы в России связано с подписанием Петром I в 1724 г. нормативного акта, названного «Плакат»;
   •  паспортное законодательство конца XVIII в. складывалось по направлениям: регламентация учета и паспортизация населения; выработка механизмов преследования беглых и дезертиров;

    ¹ См.: О присоединении Особенной канцелярии Министерства внутренних дел к Собственной его величества канцелярии: Именной указ от 3 июля 1826, данный Управляющему Министерства внутренних дел // 2 ПСЗ. — Т. 1. — № 449.

    ² См.: Николаева Т.Б. Паспортная система России: формирование и механизм функционирования во второй половине XVII — начале XX в. (историкоправовой анализ): Автореф. дис... канд. юрид. наук. — Н. Новгород, 2003.

7

    • с принятием Закона от 10 февраля 1864 г. «О принятии иностранцев в русское подданство» окончательно оформляется институт подданства Российской империи, хотя вопрос о выходе из российского подданства на законодательном уровне так и не был решен вплоть до 1917 г.;
    • характерной чертой дореволюционной паспортной системы был ее сословно-классовый характер — так, 8 октября 1906 г. вышел Высочайший указ «Об отмене некоторых ограничений в правах сельских обывателей и лиц других бывших податных состояний», благодаря чему крестьяне получили право свободно избирать место постоянного жительства на одинаковых основаниях с лицами других сословий и др.
    К началу XIX в. законодательство, регламентирующее учет населения и паспортный режим, стало юридической основой системы иммиграционного контроля (СИК) Российской империи, состоящей из трех основных элементов, сложившихся в институты:
    • «места жительства», в рамках которого с помощью различных систем учета населения устанавливалось место проживания российских и иностранных подданных;
    • паспортов, которым устанавливался порядок отлучки с места жительства различных категорий населения страны;
    • беглых и дезертиров, который определял механизмы деятельности полицейских органов по преследованию данной категории населения и санкции к нарушителям паспортного режима.
    По Указу Елизаветы Петровны от 11 октября 1755 г. пограничным таможням вменялось в обязанность «делать отметки в паспортах о пересечении границы. Чиновник таможни брал с купцов расписку, что они вернутся обратно в Отечество вместе со своими работниками. Самовольно отлучавшихся за границу поселян отдавали в солдаты, а негодных к службе — в крепостную работу, дворян предавали к суду, а их имения конфисковались»¹.
    Хозяйственный департамент Министерства внутренних дел (4 ноября 1819 г. — 8 апреля 1904 г.), образованный для руководства городским хозяйством, организации снабжения населения продовольствием, усовершенствования земледелия и других отраслей сельского хозяйства, занимался организацией переселения и устройством колоний². Его 4-е отделение вело дела по устройству земского управления, а 5-е отделение осуществляло земское управление в европейских губерниях России, Сибири. В связи с учреж

    ¹ См.: Николаева Т.Б. Указ. раб. — С. 17.

    ² См.: О производстве дел о ярмарках в Хозяйственном департаменте Министерства внутренних дел: Сенатский указ от 19 марта 1820 г. // 1 ПСЗ. Т. 37. № 28205.

8

дением Главного управления по делам местного хозяйства 22 марта 1904 г. этот департамент был упразднен.
    Манифестом от 8 сентября 1802 г. впервые сбор статистических сведений как отдельная отрасль государственного управления был возложен на МВД. В миграционной системе эти функции с 30 апреля 1863 г. выполняли: Статистическое отделение Министерства полиции (МВД, с 12 мая 1823 г. — Департамента полиции исполнительной МВД), Статистический совет и Центральный статистический комитет¹.
    Статистический совет (30 апреля 1863 г. — 26 октября 1917 г.), созданный с целью «содействовать министерствам и другим главным управлениям в работе по административной статистике», определял «правильнейшие» и «вернейшие» способы собирания и обработки статистических сведений и добивался единообразия в подготовке статистических материалов². Председатель Статистического совета назначался Министром внутренних дел;
    Центральный статистический комитет (30 апреля 1863 г. — 25 июля 1918 г.) осуществлял сбор, проверку, обработку статистических данных «по разным отраслям государственного управления» с правом требования статистических материалов от всех учреждений, исключая секретные сведения;
    Переселенческое управление (2 декабря 1896 г. — 19 сентября 1905 г.), учрежденное для заведования переселенческим делом, приравнивалось к департаментам и руководило делами разрешений на переселение, заведовало всеми кредитами по МВД на переселенческое дело, рассматривало дела, возложенные на управление Министром внутренних дел³.
    Возникновение МС в России связано не с колонизацией русскими финских земель, происходившей спонтанно, неуправляемо, а с началом целенаправленного государственного регулирования миграционной деятельности в стране во второй половине XVIII в. Дореволюционная МС по существу представляла собой совокуп

    ¹ См.: Высочайше утвержденное положение об устройстве Статистической части при МВД от 30.04.1863 г. // 2 ПСЗ. Т. 38. № 39566; Об устройстве Центрального статистического комитета при Министерстве внутренних дел: Высочайше утвержденное мнение Государственного Совета от 04.03.1858 г. // 2 ПСЗ. Т. 33. № 32826.

    ² См.: Высочайше утвержденное положение об устройстве статистической части при МВД от 30.04.1863 г. // 2 ПСЗ. — Т. 38. — № 39566; Высочайше объявленное положение о Статистическом совете при МВД от 24.05.1875 г. // 2 ПСЗ. Т. 50. № 54742.

    ³ Об учреждении в составе МВД Переселенческого управления: Высочайше утвержденное мнение Государственного Совета от 02.12.1896 г. // 3 ПСЗ. Т. 16. № 13464; Новое положение о видах на жительство. С дополнительными правилами, утвержденными Министром внутренних дел 12 декабря 1894. — СПб., 1895.

9

ность органов и учреждений: управляющих ею (Переселенческое управление); осуществляющих правовую деятельность (Особенная канцелярия — III-е отделение Собственной е.и.в. канцелярии); поставляющих данные обработанных статистических сведений (Статистическое отделение, Статистический совет и Центральный статистический комитет), а также всесторонне ее обеспечивающих (Хозяйственный департамент Министерства внутренних дел).
   Основными тенденциями ее развития были: переход от стихийной, спонтанной колонизации финских земель к государственному регулированию миграционных потоков; достойное государственное обеспечение мигрантов, особенно переселенных в Сибирь и на Дальний Восток; становление иерархической структуры МС и ее развитие в процессе решения важнейших государственных задач; управляющее воздействие царствующих особ государства.

Советский этап (1917—1991)
   В советском этапе развития миграционной деятельности исследователи, как правило, выделяют периоды — 20-е начало 30-х годов, 19330—50-е годы, 1950—60-е — начало 90-х годов¹.
   Становление советского этапа функционирования отечественной МС осуществлялось на принципах преемственности, государственного регулирования при доминировании централизованного руководства. Так, с 25 июля 1918 г. перестал существовать Центральный статистический комитет и его функции были переданы Центральному статистическому управлению и Статистическому отделу НКВД.
   Деятельность советской МС характеризуется следующими положениями.
   На внешнем международном уровне (внешний контур функционирования) функционирование МС было едва выраженным и в целом представляло собой:
   •  в управленческом аспекте: командно-административную систему управления политическими, социально-экономическими, демографическими, общественно-государственными и иными процессами; государственное обеспечение «железного занавеса»; жесткую борьбу с любыми проявлениями нерегулируемой миграции за пределы страны; принудительную высылку из страны политических мигрантов (дессидентов, объявленных «врагами народа»);
   •  в правовом аспекте: выборочное принятие международных нормативных и правовых актов в области миграционной дея

    ¹ Среди них: Воробьева О.Д., Карачурина Л.Б., Рыбаковский Л.Л., Сапелки-на В.В. и др.

10