Административно-процессуальное право России

            В.И. Кайнов, Р.А. Сафаров





Административнопроцессуальное право России


Рекомендовано Учебно-методическим центром «Профессиональный учебник» в качестве учебного пособия для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности (030501} «Юриспруденция»

Рекомендовано Научно-исследовательским институтом образования и науки в качестве учебного пособия для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности (030501} «Юриспруденция»


Соответствует Федеральным государственным образовательным стандартам третьего поколения








ю н И т И UNITY
Москва • 2017

УДК 342.565.2(075.8)
ББК 67.400.12я73
    К15
Рецензенты:
             доктор юридических наук, профессор А.А. Старовойтов
(декан юридического факультета Северо-Западного института управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации) доктор юридических наук, профессор В.В. Мамонов
(декан юридического факультета Санкт-Петербургского государственного экономического университета)

Главный редактор издательства Н.Д. Эриашвили, кандидат юридических наук, доктор экономических наук, профессор, лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники

      Кайнов, Владимир Иванович.
К15 Административно-процессуальное право России: учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / В.И. Кайнов, Р.А. Сафаров. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2017. — 232 с.
      I.  Сафаров, Роберт Аббасович.
      ISBN 978-5-238-02551-3
      Агентство CIP РГБ

          Рассматриваются становление и развитие административно-процессуального права в Российской Федерации, его источники и принципы. На основе действующего российского законодательства анализируются особенности и виды административного процесса, производство по делам об административных правонарушениях, а также порядок обжалования принимаемых актов и их исполнение.
         Для студентов и преподавателей юридических вузов и факультетов.
ББК 67.400.12я73
ISBN 978-5-238-02551-3
© ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА, 2014
Принадлежит исключительное право на использование и распространение издания (ФЗ от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ).
© Оформление «ЮНИТИ-ДАНА», 2014

   Оглавление






Глава 1. Административный процесс: общие положения                                                5
  1.1. Понятие, особенности и виды административного процесса.
     Основные концепции административного процесса             5
   Понятие, особенности и виды административного процесса      5
   Основные концепции административного процесса в науке административного права                                     8
  1.2. Развитие административного судопроизводства в Российской Федерации. Проблемы правового регулирования                   10
   Развитие административного судопроизводства в Российской
   Федерации                                                  10
   Проблемы правового регулирования административного судопроизводства в Российской Федерации                    15
Глава 2. Административно-регулятивный процесс                 17
  2.1. Понятие и виды административных процедур в деятельности органов исполнительной власти, их значение в обеспечении прав и свобод граждан                                         17
   Административные процедуры в деятельности органов исполнительной власти                                      17
   Виды административных процедур                             18
  2.2. Правонаделительные административные производства       20
   Регистрационные административные производства              20
   Разрешительные производства. Особенности лицензионного производства                                               32
  2.3. Административные регламенты органов исполнительной власти, их значение в регулировании административных процедур                                                     40

Глава 3. Административно-юрисдикционный процесс               46
  3.1. Понятие и принципы административной юрисдикции.
     Административно-юрисдикционные производства              46
   Понятие и принципы административной юрисдикции             46
   Административно-юрисдикционные производства                47

3

3.2. Производство по делам об административных правонарушениях: понятие, виды, правовое регулирование 49
Понятие, виды и правовое регулирование производства по делам об административных правонарушениях                                49
Задачи и принципы производства по делам об административных правонарушениях                                                    57
Судьи как субъекты административной юрисдикции по делам об административных правонарушениях                                62
Разграничение подсудности дел об административных правонарушениях между мировыми судьями, судьями районных, гарнизонных военных и арбитражных судов                            66
Должностные лица органов исполнительной власти как субъекты административной юрисдикции по делам об административных правонарушениях                                                    72
Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав как субъекты административной юрисдикции                           76
Статус лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении                         82
Статус потерпевшего в производстве по делам об административных правонарушениях                                                    85
Статус защитника и представителя в производстве по делам об административных правонарушениях                                90
Прокурор как участник производства по делам об административных правонарушениях                                                    93
Предмет доказывания и доказательства по делам об административных правонарушениях. Оценка доказательств                              98
Процессуальные сроки в производстве по делам об административных правонарушениях, правовые последствия их несоблюдения             105
Возбуждение дела об административном правонарушении.
Порядок и сроки составления протокола об административном правонарушении, требования к его содержанию                       111
Административное расследование и его место в производстве по делам об административных правонарушениях: основания для назначения, сроки и место проведения, процессуальное оформление               119
Подготовка к рассмотрению дела об административном правонарушении 122
Основания и порядок прекращения производства по делу об административном правонарушении                                126
Порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции. Виды постановлений и определений по делам об административных правонарушениях                      130
Процессуальные особенности рассмотрения дел об административных правонарушениях в арбитражных судах                               140
Порядок обжалования и пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции      147

4

      Процессуальные особенности оспаривания постановлений и решений по делам об административных правонарушениях в арбитражных судах 159
      Особенности пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях, вступивших в законную силу                164
    3.3. Производство по применению мер административного пресечения                                                        167
      Понятие и система мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Особенности мер обеспечения в отношении физических и юридических лиц           167
      Доставление, административное задержание и привод как меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях                                                170
      Особенности освидетельствования лица на состояние алкогольного опьянения и медицинского освидетельствования на состояние опьянения                                                      179
    3.4. Исполнительное административное производство                184
      Общая характеристика стадии исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях                            184
      Порядок исполнения отдельных видов административных наказаний  186
    3.5.  Производство по заявлениям и жалобам граждан               193
      Административный порядок рассмотрения жалоб граждан на действия и решения органов исполнительной власти, нарушающие их права и свободы                                             193
      Рассмотрение в судах общей юрисдикции дел об оспаривании нормативных правовых актов                                     199
      Рассмотрение арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов органов исполнительной власти       209
      Рассмотрение в судах общей юрисдикции дел об оспаривании решений и действий (бездействия) органов исполнительной власти, нарушающих права и свободы граждан                             213
      Рассмотрение в арбитражных судах дел об оспаривании решений и действий (бездействия) органов исполнительной власти и их должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан       220

Библиографический список                                          226

                г 1




  1лава


      Административный процесс: общие положения




  1.1. Понятие, особенности и виды административного процесса. Основные концепции административного процесса

Понятие, особенности и виды административного процесса

     Административный процесс — это урегулированный нормами административного права порядок управленческой и правоприменительной деятельности органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц по реализации своих полномочий в отношении физических и юридических лиц.
     Административный процесс делится на два вида, каждый из которых имеет в своем содержании ряд определенных процедур.
     1. Административно-регулирующий процесс состоит из процедур (производств), совершаемых органами исполнительной власти или их должностными лицами в сфере управленческой деятельности. Административно-регулирующий процесс имеет два аспекта — нормотворческий и правонаделительный:
     • административно-нормотворческий процесс состоит из производств по принятию нормативных актов Правительством Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации;
     • административно-правонаделительный процесс. В сфере управления осуществляется в числе многих других такая процедура, как регистрация, все ее виды — государственная регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним и др. — имеют административный характер, представляют по своей сути административное производство. Таким образом, административно-правонаделительный процесс — это совокупность определенных административных

  6

       производств (регистрационное, разрешительно-лицензионное, по аккредитации и аттестованию¹ и др.), которые связаны с целевым предназначением органа исполнительной власти. Данные производства (процедуры) основаны на нормативном правовом акте (административном регламенте, инструкции о должностных обязанностях и т.п.) и представляют собой порядок осуществления должностными лицами органа исполнительной власти действий по выполнению государственной функции или предоставлению государственной услуги. Существует такое определение административной процедуры данного вида — это «порядок исполнения органом исполнительной власти, должностным лицом установленных для него полномочий (порядок разработки, обсуждения и принятия правового акта, оформления документа, имеющего юридическое значение; порядок приема лиц на государственную службу; порядок прохождения аттестации и оформления соответствующих документов; порядок подготовки материалов о поощрении служащих, привлечении к дисциплинарной ответственности; порядок оформления контрольно-надзорной деятельности и т.д.)»².
   В содержание административно-регулирующего процесса наряду с принятием нормативных и ненормативных правовых актов и предоставлением государственной услуги по рассмотрению органами исполнительной власти заявлений и обращений граждан и организаций в соответствии с компетенцией входит и такого рода деятельность, как осуществление согласительных процедур между органами публичной (административной) власти для разрешения разногласий между ними.
   2.    Административно-юрисдикционный процесс — второй вид административного процесса, который связан с применением к физическим или юридическим лицам различных способов административного принуждения, с их привлечением к юридической ответственности. В содержание административно-регулирующего процесса входят: а) рассмотрение управомоченными органами власти административных споров, т.е. споров между органами публичной власти, с одной стороны, и гражданами и организациями — с другой. Основанием таких споров является оспаривание нормативного акта

¹ Аккредитация (от лат. nccredo — доверять) — процедура официального подтверждения соответствия организации либо оказываемой ею услуги установленным показателям (стандартам); аттестация (от лат. attestatio — свидетельство) — процедура определения квалификации сотрудника, работника, соответствия его подготовки определенным требованиям.

2
  Юридический энциклопедический словарь / М.О. Буянова и др.; Отв. ред. М.Н. Марченко. М.: ТК Велби: Проспект, 2006. С. 14.

7

органа власти, действия (бездействия) органа власти; б) рассмотрение, разрешение и исполнение дел об административных правонарушениях, а также обжалование и опротестование постановлений по делам об административных правонарушениях; в) рассмотрение жалоб граждан и организаций в связи с нарушением их прав.
     Субъектами административно-деликтного процесса являются как управомоченные органы исполнительной власти и их должностные лица, так и судебные органы.
     Административный процесс имеет следующие особенности:
     •  связан с регулированием публичных правоотношений;
     •  предусматривает сочетание внесудебного, досудебного и судебного порядка рассмотрения и разрешения дел;
     •  в этом процессе используется как управленческая (позитивная) деятельность органов власти, так и правоприменительная (юрисдикционная) деятельность;
     •  наряду с общеюридическими процессуальными принципами он предусматривает и специфический принцип рассмотрения дел — принцип оперативности, который требует своевременного разрешения административного спора и в связи с этим допускает специфические способы обеспечения производства (привод, изъятие) и рассмотрения дела (например, рассмотрение дела в отсутствие лица, в отношении которого рассматривается дело, если допускается обстоятельствами);
     •  административный процесс в его юрисдикционной форме может осуществляться на основании только оконченного правонарушения.

Основные концепции административного процесса в науке административного права
     Существует три концепции административного процесса — юрисдикционная, управленческая и интегративная.
     Юрисдикционная концепция рассматривает административный процесс правоприменительной деятельности, т.е. деятельности с применением мер принуждения и по рассмотрению споров в сфере государственного управления.
     «Юрисдикционная концепция оказала существенное влияние на позицию ученых, которые рассматривают административный процесс как административное судопроизводство («административную юстицию»), т.е. процессуальную форму деятельности судов (судей) по рассмотрению и разрешению административных споров, возникающих между органами публичной власти и гражданами; о законности нормативных и индивидуальных актов государственного управления и других управленческих действий (решений) — иначе говоря, рассматривающих административное судопроизводство как

  8

  порядок осуществления судебного контроля за деятельностью органов исполнительной власти, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих»¹. Сторонники данной концепции — М.И. Пискотин, А.А. Демин, Ю.Н. Старилов, С.Н Махина. По их мнению, процедуры управленческого характера (например, процедуры, связанные с регистрацией юридических лиц), непосредственно не связанные с административно-судебными процедурами, образуют отдельный от административного управленческий процесс.
    Сторонники управленческой концепции (С.С. Студеникин, А.Е. Лунев, В.Д. Сорокин), напротив, считают, что понятие «административный процесс» отражает не только правоприменительную деятельность, но и процесс принятия нормативных правовых актов государственного управления, процессы, связанные с разрешительно-лицензионным производством, служебно-кадровым производством, регистрацией, сертификацией, аккредитованием, административным регламентированием организации и деятельности органов исполнительной власти. Все эти процессы основаны на публичноправовом регулировании, имеют административную природу и должны рассматриваться как аспекты административного процесса. По мнению В.Д. Сорокина, «административный процесс не может не отражать характерных черт исполнительной власти, подобно тому, как, скажем, гражданский и уголовный процессы отражают особенности власти судебной»².

       Сорокин Валентин Дмитриевич — доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации. Из научных работ наиболее значимыми являются монографии: «Проблемы административного процесса» (М.,1968); «Административнопроцессуальные отношения» (Л., 1968); «Административно-процессуальное право» (М., 1972); «Метод правового регулирования: теоретические проблемы» (М., 1976); «Административный процесс и административно-процессуальное право» (СПб., 2002); «Правовое регулирование: предмет, метод, процесс» (СПб., 2003).
       В своих работах В.Д. Сорокин обосновал положение об административном процессе как юридической категории, выдвинул концепцию административно-процессуального права; предложил структуру Административно-процессуального кодекса Российской Федерации.

¹ Шатов С.А. Концепции административного процесса: Диалектика научных взглядов // Правоведение. 2005. № 6.

² Цит. по: Там же.

9

     Сторонники интегративной концепции (В.М. Манохин, И.В. Панова) считают административный процесс комплексом нормотворческой деятельности органов исполнительной власти и юрисдикционной правоприменительной деятельности).

  1.2. Развитие административного судопроизводства
       в Российской Федерации. Проблемы правового регулирования

Развитие административного судопроизводства в Российской Федерации
     Развитие административного судопроизводства в нашей стране было связано с ростом правового статуса гражданина, с необходимостью обеспечения равных возможностей граждан и органов власть по доказыванию и защите своих прав и интересов.
     Обеспечение контроля за законностью решений административных органов декларировала Конституция СССР 1977 года, ее 58-я статья устанавливала следующее: «Граждане СССР имеют право обжаловать действия должностных лиц, государственных и общественных органов. Жалобы должны быть рассмотрены в порядке и в сроки, установленные законом. Действия должностных лиц, совершенные с нарушением закона, с превышением полномочий, ущемляющие права граждан, могут быть в установленном законом порядке обжалованы в суд. Граждане СССР имеют право на возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей».
     «В рамках гражданского процесса суд мог осуществлять некоторые контрольные функции в отношении отдельных управленческих решений. Однако конституционные нормы о судебном обжаловании действий должностных лиц остались в рамках процессуального регулирования неучтенными, т.е. в те годы так и не был принят соответствующий закон, который устанавливал бы точную процедуру рассмотрения споров граждан с администрацией (с органами государственного управления и их должностными лицами). В гражданском процессе эти административные дела были отнесены к так называемому особому производству, а позднее оформились в самостоятельный раздел Гражданского процессуального кодекса РСФСР, который получил название «Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений»¹.

  ¹ Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы. М.: Норма: Инфра-М., 2001.

  10

    В 1980 г. были приняты Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях, а в 1984 году — Кодекс РСФСР об административных правонарушениях. Они закрепили право граждан обжаловать в суд постановления об административных взысканиях и установили порядок направления жалоб в суд.
    В 1987 г. был принят Закон № 7287-XI «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан». Закон устанавливал следующее:
       Статья 7. Решение суда по жалобе.
       Если суд признает обжалуемые действия должностного лица неправомерными, суд выносит решение об обоснованности жалобы и обязанности соответствующего должностного лица устранить допущенное нарушение права гражданина.
       О мерах, принятых по исполнению решения суда по жалобе, сообщается суду и гражданину не позднее чем в месячный срок с момента вынесения решения суда. В случае неисполнения решения суд принимает меры, предусмотренные действующим законодательством.
       Статья 8. Частное определение суда.
       Если при рассмотрении жалобы суд придет к выводу, что был нарушен установленный порядок рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан, имели место волокита, зажим критики, преследование за нее, а также иные нарушения законности, суд выносит частное определение и направляет его вышестоящим в порядке подчиненности должностному лицу или органу. Указанные должностное лицо или орган обязаны в месячный срок сообщить суду о мерах, принятых по частному определению.
       Если при рассмотрении жалобы суд обнаружит признаки преступления в действиях должностного или другого лица, он сообщает об этом прокурору либо возбуждает уголовное дело.
    Однако обжалование неправомерных действий органов государственного управления закон все-таки исключал, ограничив применение гражданами своего права на обращение с жалобой в суд только действиями должностных лиц. В ст. 1 Закона говорилось: «В суд могут быть обжалованы действия, единолично осуществленные должностными лицами от своего имени или от имени представляемого органа». При этом право обращения в суд могло быть использовано только при условии так называемой административной преюдиции, т.е. после подачи административной жалобы на действия (бездействие) должностного лица органа власти в вышестоящую административную инстанцию и ее рассмотрения. Лишь

11

при условии непринятия решения по такой жалобе (или принятия ненадлежащего решения) гражданин мог заявить судебную жалобу: «Жалоба может быть подана в суд только после обращения гражданина с жалобой на действия должностного лица к вышестоящему в порядке подчиненности должностному лицу или органу» (ст. 4).
   Закон СССР «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан» 1989 г. № 719-I изменил порядок рассмотрения административных дел, предусмотрев возможность обжаловать в суд решения и самих органов государственного управления, и индивидуальные акты, но сохранил правило административной преюдиции, которая была отменена действующим законом от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»
   В дальнейшем положения о праве на судебную защиту гражданами и организациями прав и свобод были отражены в Конституции РФ 1993 г. Статья 46 Конституции РФ гласила: «1. Каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. 2. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд». Частью 2 ст. 118 Конституции РФ было установлено, что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Эти конституционно-правовые положения легли в основу идеи создания административной юстиции. Идея о том, что административно-правовые споры, и прежде всего споры по поводу управленческих административных решений, следует рассматривать специализированными административными судами, включенными в систему судов общей юрисдикции и применяющими правила административного судопроизводства, была выражена в проекте федерального закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации», разработанного Верховным Судом РФ и принятого Государственной Думой РФ 22 ноября 2000 г. в первом чтении. Однако эта идея до сих пор не реализована по причине того, что создание административных судов потребует определенных средств, которых пока нет, ведь судебная система и так работает в условиях недофинансирования. Высшим арбитражным судом Российской Федерации было предложено для защиты прав граждан создать другой механизм — досудебного (внесудебного) урегулирования споров. Предполагалось, что административным комиссиям при органах власти в субъектах Российской Федерации можно будет предоставить право рассматри

12

вать жалобы граждан на решения административных органов и их должностных лиц.
    Положение о праве на судебную защиту в спорах с публичной администрацией было отражено в Законе РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» № 4866—1 от 27 апреля 1993 г.¹
       Статья 7. Решения суда по жалобе.
       По результатам рассмотрения жалобы суд выносит решение.
       Установив обоснованность жалобы, суд признает обжалуемое действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить требование гражданина, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы.
       Обжалуемое действие (решение) признается незаконным, если оно приводит к указанным в ст. 2 настоящего Закона последствиям (если нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод; незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности. — Авт.).
       Установив обоснованность жалобы, суд определяет ответственность государственного органа, органа местного самоуправления, учреждения, предприятия или объединения, общественного объединения или должностного лица, государственного служащего за действия (решения), приведшие к нарушению прав и свобод гражданина.
       В отношении государственных служащих, совершивших действия (принявших решения), признанные незаконными, суд определяет меру, предусмотренную Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации», другими федеральными законами ответственности государственного служащего, вплоть до представления об увольнении. Ответственность может быть возложена как на тех, чьи действия (решения) признаны незаконными, так и на тех, кем представлена информация, ставшая основанием для незаконных действий (решений), указанных в ст. 2 настоящего Закона.
       Убытки, моральный вред, нанесенные гражданину признанными незаконными действиями (решениями), а также представлением искаженной информации, возмещаются в установленном Гражданским кодексом РФ порядке.

¹ Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 19. Ст. 685 (в редакции Федерального закона 1995 г.) // СЗ РФ. 1995. № 51. Ст. 4970.

13