Система органов государственной власти России

                Система органов государственной власти России




Третье издание, переработанное и дополненное

Рекомендовано Учебно-методическим центром «Профессиональный учебник» в качестве учебного пособия для студентов вузов, обучающихся по специальностям 030501 «Юриспруденция», 030201 «Политология», 080504 «Государственное и муниципальное управление»; по научным специальностям 12.00.14 «Административное право; административный процесс», 12000)2 «Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право»

Рекомендовано Научно-исследовательским институтом образования и науки в качестве учебного пособия для студентов вузов, обучающихся по специальностям 030501 «Юриспруденция», 030201 «Политология», 080504 «Государственное и муниципальное управление»; по научным специальностям 12.00.14 «Административное право; административный процесс», 120)00)2 «Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право»



Соответствует Федеральным государственным образовательным стандартам третьего поколения






юн и т и UNITY
Москва • 2017

УДК 342.5(470+571)(075.8)
ББК 67.400.6(2Рос)я73-1
    С40

Авторский коллектив:
Б.Н. Габричидзе, Н.Д. Эриашвили, В.Н. Белоновский, А.Г. Чернявский, С.М. Кузнецов, Е.Н. Хазов, В.Н. Галузо


Главный редактор издательства Н.Д. Эриашвили, кандидат юридических наук, доктор экономических наук, профессор, лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники


        Система органов государственной власти России: учеб.
С40 пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Юриспруденция», «Политология», «Государственное и муниципальное управление» / [Б.Н. Габричидзе и др.]. — 3-е изд., перераб. и доп. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2017. — 479 с. — (Серия «Magister»).

      ISBN 978-5-238-02419-6
      Агентство CIP РГБ

         Книга посвящена проблематике теории органов государственной власти, выявлению и анализу ее наиболее значительных составляющих. Под термином «кратология» понимается наука о власти. Органы государственной власти рассматриваются как федеральные органы государственной власти и как органы государственной власти субъектов Российской Федерации, т.е. органы законодательной, представительной власти, органы исполнительной власти и органы судебной власти, а также прокуратура Российской Федерации, место которой в системе государственных органов до сих пор не определено.
         Для студентов и аспирантов юридических факультетов вузов, практических работников и исследователей, работников госучреждений, органов местного самоуправления, а также всех интересующихся проблематикой государственных органов в Российской Федерации.
ББК 67.400.6(2Рос)я73-1

ISBN 978-5-238-02419-6

© ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА, 2008, 2011, 2013
Принадлежит исключительное право на использование и распространение издания (ФЗ № 94-ФЗ от 21 июля 2005 г.).
Воспроизведение всей книги или любой ее части любыми средствами или в какой-либо форме, в том числе в интернет-сети, запрещается без письменного разрешения издательства.
© Оформление «ЮНИТИ-ДАНА», 2011, 2013

    Введение




При подготовке сложного, многопроблемного, полифункциональ-ного учебного пособия «Основы органов государственной власти России»¹ мы решили начать книгу с характеристики проблемы места, роли и значения теории вообще, в том числе теории науки о власти (кратологии), теории органов государственной власти России.
   Такой подход не означает, что это «чисто» научное произведение, некий ученый трактат и не может быть использован в качестве учебного пособия по теории государства и права, конституционного права, частично — административного права, а также политологии, государственного и муниципального управления.
   Следует иметь в виду, что не учитывать особенную потребность обобщающей науки в правоведении (мысль Н.М. Коркунова¹ ²), в том числе применительно к такой важной части российского правоведения, как обобщение, осмысление, теоретико-философский и правовой анализ многогранной, полифункциональной (по содержанию) теории и практики органов государственной власти России, недопустимо для современной науки.
   Разумеется, данная работа выстраивается с учетом взглядов и концепций прогрессивных дореволюционных русских (российских) государствоведов, а также ученых — теоретиков государства, государственной власти, ее органов в зарубежных странах, включая как крупных мыслителей и специалистов, создававших свои труды по этой проблематике в прошлом (например, Н.М. Коркунов), так, конечно, и современных ученых.
   Теперь ознакомим читателя с характером и особенностями данного учебного пособия. При таком подходе следует указать на его актуальность. Такая характеристика обусловлена природой и особенностями, статусом самих органов государственной власти, их

¹ См.: Основы органов государственной власти: Учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности 030501 «Юриспруденция», 030201 «Политология», 080504 «Государственное и муниципальное управление» / Под ред. Б.Н. Габричидзе. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2008; 2-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2011.

² Данная мысль Н.М. Коркунова развивается несколько подробнее во введении, конкретизируется и модифицируется в других разделах книги.

Введение

динамизмом, необходимостью наряду с фундаментальной стабильностью постоянного обновления, дополнения, видоизменения их правового положения.
   Можно говорить не только о наиболее значимых фрагментах теории органов государственной власти, но и о феноменологии названных органов, как мы это делаем применительно к конституционному праву, административному праву, таможенному праву, другим правовым отраслям.
   Мы особо выделяем такой существенный концептуальный момент: органы государственной власти — это конкретные и реальные структуры, инструменты, непосредственно осуществляющие сложнейшие задачи и функции в сфере экономики и социальной инфраструктуры, правоохранительной деятельности, в области внешних сношений.
   Отсюда следуют их особая значимость, актуальность как совокупного инструментария, механизма выполнения наиболее сложных и ключевых задач и функций развития государства и общества.
   Как ни важны и востребованы практико-правовые аспекты организации и деятельности рассматриваемых органов, но их всесторонние анализ и понимание, а также дальнейшее совершенствование невозможны без учета и использования ведущих ориентиров основ теории органов государственной власти.
   Подчеркивая актуальность проблематики теории органов государственной власти, мы обращаем внимание на Конституцию Российской Федерации 1993 г.¹, конституции стран СНГ, а также государств дальнего зарубежья. Выделяем в этой связи указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»¹ ², положивший начало перестройки струк

¹ Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // СЗ РФ. 1994. № 1. Ст. 1; с посл. изм. и попр.: СЗ РФ. 2009. № 4. Ст. 445.

² Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945. Официальной публикацией данного указа является текст, опубликованный в «Российской газете» (2004. № 50. 12 марта), поскольку в предыдущей публикации (СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945) по техническим причинам были допущены неточности. В настоящий документ указами Президента РФ внесены изменения: от 22 июня 2009 г. № 710; от 25 декабря 2008 г. № 1847; от 7 октября 2008 г. № 1445; от 12 мая 2008 г. № 724; от 24 сентября 2007 г. № 1274; от 15 февраля 2007 г. № 174; от 27 марта 2006 г. № 261; от 23 декабря 2005 г. № 1522; от 14 ноября 2005 г. № 1319; от 15 марта 2005 г. № 295; от 20 мая 2004 г. № 649. Последние изменения в данный указ Президента РФ были внесены 22 июня 2010 г. указом № 773. См.: СЗ РФ. 2010. № 26. Ст. 3331.

туры органов исполнительной власти. Совершенствование структуры федеральных органов исполнительной власти было проведено в 2007 г.¹ С 12 мая 2008 г. данные вопросы регламентируются указом Президента РФ (№ 724) «Вопросы системы и структуры федеральных органов власти»¹ ². На сегодня п. 1 и 16 данного указа, устанавливающие структуру федеральных органов исполнительной власти, утратили силу³.
    Несмотря на то что эти указы непосредственно регулирует статус федеральных органов исполнительной власти, они, по существу, касаются всех ветвей государственной власти и соответствующих органов, отличаются существенным общим новеллистическим характером, реформаторским подходом к проблемам видов, статуса и системы федеральных органов исполнительной власти, являющихся разновидностью органов государственной власти.
    Особенностью учебного пособия является учет фактора недостаточной разработанности данной проблемы в научной и учебной литературе, что, конечно, не означает отсутствия определенной теоретической базы для осмысления и трактовки проблематики теории органов государственной власти.
    Мы имеем в виду труды дореволюционных ученых-правоведов: Н.М. Коркунова, Б.Н. Чичерина, К.А. Неволина, М.М. Ковалевского, СА Муромцева, БА Кистяковского, СА Котляревского, Е.Н. Трубецкого, М.М. Ковалевского, В.М. Гессена, Ф.Ф. Кокошкина и многих других ученых той эпохи, а также современных (советского периода) — И.П. Трайнина, ИД. Левина, В.Ф. Котока, О.С. Иоффе, МД. Шаргород-ского и др.
    В последние десятилетия мы выделяем работы С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, М.В. Баглая, С.Н. Братуся, А.Б. Венгерова, Б.Н. Габ-ричидзе, Ю.А. Дмитриева, ДА Керимова, И.А. Конюховой, В.Н. Куд-рявева, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, М.А. Лапиной, В.О. Лучина, В.С. Нерсесянца, В.Е. Чиркина, В.М. Серых, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, Н.М. Чепурновой, А.Г. Чернявского, Л.С. Явича и др.
    Однако, как видно, проблема недостаточной разработанности вопросов теории органов государственной власти проявляется не

¹ Указ Президента Российской Федерации от 24 сентября 2007 г. № 1274 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2007. № 40. Ст. 4717.

² Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» // // СЗ РФ. 2008. № 20. Ст. 2290; с посл. изм. и доп.: СЗ РФ. 2012. № 22. Ст. 2754.

³ СЗ РФ. 2012. № 22. Ст. 2754 (на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 22 мая 2012 г.).

Введение

только в дефиците научно-теоретических изысканий в этом направлении, но и, по существу, в отсутствии целостных учебников по этим вопросам. Это отрицательно сказывается на правовой подготовке кадров государственного аппарата и правовом воспитании и образовании широких слоев населения.
   Отсюда вытекает настоятельная необходимость в подготовке учебного пособия по вопросам теории органов государственной власти. Настоящее учебное пособие — это скромная попытка авторского коллектива принять участие в решении сложной и комплексной задачи.
   Выделяем также особенности предлагаемого вузовского учебного пособия. В первую очередь хотелось бы подчеркнуть следующее. Создание, формирование основ теории органов государственной власти — это не результат труда двух-трех профессоров-правоведов. Это плод творческих усилий целого отряда ученых — специалистов в области государства и права, конституционного права, административного права, теории государственного и муниципального управления, гражданского права, трудового права, проблематики правоохранительных органов, других юридических дисциплин и правовых отраслей.
   В учебном пособии предпринята попытка в известной степени аккумулировать определенную часть знаний, представлений, научных и учебных разработок в области теории органов государственной власти. Конечно, в этом смысле пособие представляет собой в целом мозаичное произведение, в котором систематизированы разные аспекты основ теории органов государственной власти¹.
   Одним из сложных является вопрос о внутренней структуре книги. При решении этой проблемы авторы столкнулись с рядом новых, возникших сравнительно недавно проблем, аспектов, подходов к исследованию проблематики теории государства, государственной власти, органов и структур, институций государственной власти.
   Прежде всего, хочется обратить внимание на следующее. Современный, новый период (этап) развития российской государст

¹ Полагаем уместным выделить то, что предшественниками данного учебного пособия явились книги: Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Органы государственной власти современной России. М., 2003; Габричидзе Б.Н. Конституционный статус органов Советского государства. М., 1982; см. также первое и второе издания книги: Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г., Беленовский В.Н., Эриашви-ли Н.Д. Основы органов государственной власти: Учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности 030501 «Юриспруденция», 030201 «Политология», 080504 «Государственное и муниципальное управление» / Под ред. Б.Н. Габричидзе. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2008, 2011.

венности, начало которого может быть условно датировано принятием 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации (хотя на самом деле этот новый период — этап крупнейших политических и социально-экономических преобразований в России начался значительно раньше), пока не ознаменовался подготовкой и изданием крупных, масштабных научно-теоретических трудов, монографий, специально посвященных проблемам теории органов государственной власти¹. Предлагаемое учебное пособие — одна из работ по этой проблематике в условиях коренных политических и социально-экономических и правовых преобразований, формирования рыночных отношений, правового государства, новых экономики, инфраструктуры в России.
   Характерной особенностью методологии проблематики, охватываемой данным трудом, является применение, использование всего «набора» методов, жанров, приемов, средств — фрагментарности, эссе, правовой публицистики, компаративистики, статутного метода и др., а также методологии системного и функционального анализа, статутарного (статутного) анализа.
   Рассмотрение избранной проблематики базируется на теоретико-философских и конституционных основах понимания сущности и характера трех укрупненных категорий: государство, государственная власть, органы государственной власти.
   В учебном пособии дается более детализированное рассмотрение ведущих аспектов проблематики теории органов государственной власти.
   Разумеется, диапазон конкретизированной проблематики — значительно шире, объемнее, отмечен многоцветными красками и пассажами, т.е. соответствует сложности и многогранности феномена.
   Наша работа — это только начальный приступ, вхождение в сложнейшую проблематику с элементами анализа и некоторых общих выводов. Поэтому подчеркнем, что название учебного пособия не случайно.

¹ В этом плане можно выделить работы: Нисневич Ю.А. Государственная власть современной России: Учеб. пособие для студентов вузов. М.: Аспект-Пресс, 2008; Лапина МА. Современная реформа системы государственного управления. Административно-правовой аспект. М.: Рос. гос. туманит. ун-т., 2007; Государственное единство и целостность Российской Федерации (конституционно-правовые проблемы) / Б.С. Эбзеев, С.Л. Краснорядцев, И.В. Левакин, В.И. Радченко; Отв. ред. Б.С. Эбзеев. М.: Экономика, 2005; Халипов В.Ф. Наука о власти. Кратология: Учеб. пособие. М.: ОСЬ-89, 2008.

Введение

   В плане теории мы обращаем внимание на следующие моменты:
   • теория органов государственной власти — сложный, поли-гранный, многоаспектный, институциональный, комплексный и динамичный феномен, понятие, категория;
   • теория органов государственной власти — это многогранная совокупность взаимосвязанных знаний, положений, концепций, доктрин и т.д., объединенных единством смысловой, терминологической, функциональной предназначенности, определенной их иерархической соотносимостью, общностью, последовательностью и дифференцированностью;
   • наконец, теория органов государственной власти — это непрерывно развивающееся, пополняющееся, обновляющееся и модернизирующееся учение о природе и особенностях государственной власти, об органах, ее осуществляющих, о совершенствовании форм и методов их деятельности, в первую очередь их правового (в широком смысле) статуса.
   Многие (если не большинство) элементы, признаки, явления именно теории присутствуют в учебном пособии, образуют его субстанцию, остов, фундамент, отличительную особенность.
   Теперь — о структуре книги. Вначале поясним понятие «крато-логия». Под термином «кратология» понимается наука о власти (kratos — власть + logos — слово, понятие, учение; в окончании сложных слов означает учение, наука, знание). Органы государственной власти России понимаются как (1) органы государственной власти Российской Федерации; (2) органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
   Под термином «основы теории» имеются в виду фундаментальные научно-теоретические и нормативно-правовые положения, характеризующие статус (структуру, компетенцию, формы деятельности) органов государственной власти, т.е. органов законодательной, представительной ветвей власти, органов исполнительной власти, органов судебной власти, а также прокуратуры РФ.
   В целом можно сделать обобщение: данная книга посвящена проблематике теории органов государственной власти, выявлению и анализу ее (теории) наиболее значительных составляющих, частично детализированной их характеристике.

Раздел



        Кратология: органы государственной власти




      Глава 1. Эссе о кратологии
      Глава 2. Конституционные основы органов государственной власти в странах СНГ и ближнего зарубежья
      Глава 3. Конституционное регулирование статуса власти в зарубежных странах

Глава



    Эссе о кратологии





Одно общее, принципиального характера, замечание при подходе к разделу I данного учебного пособия: важное значение имеет вопрос о соотношении государствоведения — науки (теории, обобщенном знании ) о государстве, государственной власти, об органах, структурах, институциях и т.д. государственной власти и кратологии — науки о власти.
    Полагаем предпочтительным признание первичности, фундаментальности государствоведения. Однако государствоведение и кратология — близкие, родственные обобщенные области знаний, но не синонимы.
    Кратология, если отбросить аспект о некой абстрактной власти вообще, — это дисциплина учебная и научная преимущественно о государственной власти, в то время как государствоведение охватывает во многом более широкий, развернутый, многогранный круг вопросов, аспектов и проблем.
    Выделение кратологии в научную и учебную дисциплину возможно, однако только с учетом многолетнего функционирования государствоведения — науки (теории) о государстве, государственной власти, об органах государственной власти и других государст-воведческих проблемах, аспектах и т.д.
    Эссе о кратологии — науке о власти. Прежде всего приведем некоторые терминологические аспекты и пояснения. Речь вначале идет о самом понятии «кратология». Дословно, как мы уже отметили, данный термин означает наука о власти.
    Однако возникает вопрос, о какой власти идет речь: государственной — законодательной, исполнительной, судебной; общественной власти; власти местного самоуправления — муниципальной власти; морально-этической власти и др., т.е. необходимо прежде всего выделить предмет кратологии, а затем анализировать саму проблему. В центре нашего внимания — государственная власть и органы государственной власти. Именно в этом аспекте нас интересует термин «кратология».
    Поскольку мы уже останавливались на проблематике государственной власти и органов государственной власти, то это про