Миграциология. Конституционно-правовые основы

В.Д. Самойлов






            Миграциология


Конституционно-правовые основы



Рекомендовано Учебно-методическим центром «Профессиональный учебник» в качестве монографии. Научные специальности 12.00.02 «Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право», 12.00.14 «Административное право; административный процесс»

Рекомендовано Научно-исследовательским институтом образования и науки в качестве монографии.
Научные специальности 12.00.02 «Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право», 12.00.14 «Административное право; административный процесс»













ЮН И т И UNITY

Закон и право • Москва • 2017

УДК [325:34](470+571)(075.8)
ББК 67.401.133.121(2Рос)я73-1
     С17

Рецензенты:
доктор юридических наук, профессор И.Н. Зубов заслуженный юрист России, доктор юридических наук, профессор А.В. Земскова доктор социологических наук, профессор Л. С. Рубан



Главный редактор издательства Н.Д. Эриашвили кандидат юридических наук, доктор экономических наук, профессор, лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники



      Самойлов, Василий Дмитриевич.
С17 Миграциология. Конституционно-правовые основы: монография / В.Д. Самойлов. — М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2017. — 487 с. — (Серия «Magister»).
         ISBN 978-5-238-02398-4
         Агентство CIP РГБ

         В монографии с системных позиций представлен методологический подход к исследованию основ современного миграционного права России с целью становления миграциологии в качестве самостоятельной науки. Рассмотрены актуальные вопросы государственно-правового регулирования обоснованной совокупности миграционных процессов с применением общенаучных и конкретно-предметных методов; особенности правового регулирования миграционных систем зарубежных стран, а также законодательства России в сфере миграции.
         Монография содержит полезную информацию как для будущих специалистов в области государственного и муниципального права, государственной, экономической, экологической, демографической, миграционной и информационной безопасности, так и для научных сотрудников и преподавателей вузов, специализирующихся на изучении и исследовании основ миграционного права. Будет полезна для персонала федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.



ББК 67.401.133.121(2Рос)я73-1
ISBN 978-5-238-02398-4
© ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА, 2013
Принадлежит исключительное право на использование и распространение издания (ФЗ № 94-ФЗ от 21 июля 2005 г.). Воспроизведение всей книги или любой ее части любыми средствами или в какой-либо форме, в том числе в интернет-сети, запрещается без письменного разрешения издательства.
© Оформление «ЮНИТИ-ДАНА», 2013

        Предисёовие






   Учебные дисциплины, ориентированные на изучение миграционной тематики, введены для преподавания в вузах России относительно недавно, в начале XXI в. С 2007 г. наибольшим спросом на профессиональном образовательном рынке пользуются дисциплины практической направленности: «Деятельность Федеральной миграционной службы» и «Государственно-правовые основы миграции и миграционных процессов в Российской Федерации» (Московский университет МВД России), «Государственно-правовые основы миграционной системы Российской Федерации», «Государственноправовое регулирование социально-экономических и политических процессов» (Московский университет имени С.Ю. Витте) и др.
   Выпускники вузов, получившие устойчивые представления и знания о миграции, миграционных процессах, формировании и реализации государственной миграционной политики, выработавшие надежные умения, навыки и компетенции в организации и осуществлении конкретных процедур в части реализации миграционной деятельности «на местах», востребованы федеральными и региональными органами и организациями в сфере миграции.
   В то же время миграционная тематика, основанная на сведениях, полученных из отечественной и зарубежной литературы (переводной) периода 50—90-х годов прошлого века, не отражает государственного подхода к подготовке квалифицированных сотрудников, государственных гражданских служащих и работников для сферы миграции. В частности, по нашему мнению, рабочая учебная программа дисциплины «Миграциология», разработанная в Ставропольском государственном университете, не раскрывает сущности понятия «миграциология». Вместо определения сущности этого понятия автор оперирует понятиями «миграция», «миграция населения» и др. Кроме того, неясно, что же являет (должен являть) собой механизм управления миграционными процессами, выбранный в качестве предмета данного курса.
   Представляются неоправданными: забвение необходимости анализа современной миграционной ситуации в стране и за рубежом (ситуационный подход) для выявления закономерностей и противоречий ее развития, выделение совокупности регулируемых миграционных процессов, осуществление системного подхода к исследованию сферы миграции, что, в принципе, и должна отражать сущность

понятия «миграциология», как это следовало из установок авторов одноименного учебного пособия¹. В связи с этим достижение цели «сформировать понимание имманентности миграции как социокультурного явления» в процессе преподавания курса «Миграциология» мы полагаем явно недостаточным и даже ошибочным.
   В предлагаемой монографии акцент сделан на анализе объективных количественно-качественных проявлений совокупности миграционных процессов в Российской Федерации: иммиграции, трудовой миграции (внешней и внутренней), вынужденной миграции (вынужденных переселенцев, внутри перемещенных лиц, беженцев, а также лиц, ходатайствующих о предоставлении временного или политического убежища), эмиграции, расселения, переселения соотечественников, реадмиссии, нелегальной миграции в системе государственной (национальной) безопасности.
   Для формирования современных представлений и знаний о миграции как социально-экономическом явлении автор использовал личный опыт руководства Организационно-аналитическим управлением ФМС России (2004—2006), результаты проектирования Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации в качестве заместителя руководителя Межведомственной рабочей группы (с 2005 г.) и Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 г. в качестве члена Межведомственной рабочей группы (2005—2006), личные учебно-методические разработки, а также серию научно-исследовательских работ в сфере миграции (2004—2012).
   Кроме того, в монографии нашли отражение различные аспекты государственно-правового регулирования в Российской Федерации актуальных вопросов безопасности, паспортно-визовой деятельности, миграционного контроля, миграционного учета российских граждан, иностранных граждан и лиц без гражданства, становления системы профессионального миграционного образования, а также юридической ответственности в сфере миграционных правоотношений.
   Свою искреннюю признательность автор адресует А.Г. Черненко, под непосредственным руководством которого осуществлялась подготовка исторического заседания Совета безопасности России в сфере миграционной политики, состоявшегося 17 марта 2005 г.
   За конструктивные замечания автор благодарен: И.Н. Зубову, статс-секретарю, заместителю министра внутренних дел РФ, доктору юридических наук, профессору, генерал-полковнику полиции; НМ. Смородину, заместителю директора ФМС России, кандидату юридических наук, доценту; Е.Ю. Егоровой, кандидату юридических

¹ Денисенко М., донцев В., Хорев Б. Миграциология. М.: Изд-во МГУ, 1989.

4

наук, первому заместителю руководителя ФМС России; А.В. Земсковой, бывшему начальнику Управления иммиграционного контроля ФМС России, доктору юридических наук, профессору; В.А. Яковлеву, начальнику Управления по делам соотечественников ФМС России.
    Еще более внушителен список тех, кому автор искренне благодарен за генерирование инновационных идей при обсуждении актуальной проблематики по вопросам формирования и реализации миграционной политики России (Ю.В. Рощину, заведующему кафедрой управления миграционных процессов ГУУ; Л.Л. Рыбаковскому, доктору экономических наук, профессору; С.И. Болдыреву, кандидату политических наук; В.А. Поставнину, президенту фонда «Миграция — XXI век»; В.А. Волоху, кандидату политических наук, доценту, председателю Общественного совета при ФМС России; Т.А. Бажан, доктору философских наук, начальнику Управления содействия интеграции ФМС России, а также коллективу редакций «ЮНИТИ-ДАНА» и «Закон и право» за оказание помощи в работе над рукописью и при ее издании.



                                      В.Д. Самойлов, доктор педагогических наук, кандидат военных наук, профессор права, член-корреспондент Академии по проблемам деятельности правоохранительных органов и структур безопасности

5

        Введение в миграциоёогию



   Исследования в сфере миграции служат базой для разработки и реализации государственной миграционной политики Российской Федерации в соответствии с положениями ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ, Концепции демографической политики РФ на период до 2025 г., Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 г., Стратегии национальной безопасности РФ до 2020 г. и других основополагающих нормативных правовых актов. Вместе с тем на рубеже первых двух десятилетий XXI в. сложились объективные предпосылки для возникновения и становления вполне самостоятельной науки — миграциологии. Обоснуем это утверждение.
   История формирования. История переселенческой (миграционной) науки до середины XX в. была связана, с одной стороны, с колонизацией¹ (преимущественно неуправляемой, спонтанной) Россией новых территорий вследствие причин политического, военного, экономического, демографического, социального, религиозного, культурологического, исторического характера; с другой — с переселением определенных групп людей, управляемым в соответствии с интересами органов государственной власти в целесообразном расселении своих поданных (граждан, населения отдельных регионов), в привлечении высококвалифицированных иностранных специалистов (в армию, на флот, в экономику, сферу просвещения и др.), в воспрепятствовании эмиграции своих поданных (граждан) в другие государства.
   Государственно-правовое регулирование миграционных процессов ограничивалось сбором, обработкой и интерпретацией сведений о населении страны и иностранных переселенцах в соответствии с интересами ее высшего руководства. Такими полномочиями обладали: Канцелярия опекунства иностранных (с 1763 г.)¹ ², Экспедиция

¹ См., например: «Жалованная грамота Великого князя Василия III ненцам, живущим по реке Обь, о принятии их в подданство России» от 2 апреля 1525 г. // ЦГАДА. Ф. 159. Приказные дела новой разборки. Оп. 2. № 2338. Л. 6—8 (список 1682 г.); Рапорт сибирского губернатора В.А. Мятлева от 13 июня 1756 г. в Коллегию иностранных дел о приеме в подданство России народов Южного Алтая // АВПР. Ф. Зюнгорские дела. Оп. 113/1, 1755—1757. Д. 4. Л. 326—331 об. (подлинник); и др.

² Манифест Всероссийской Императрицы Екатерины Второй от 22 июля 1763 г. «О дозволении всем иностранцам, в Россию въезжающим, поселяться в которых Губерниях они пожелают и о дарованных им правах» // Поли. собр. законов Российской Империи с 1649 г. 1830. Т. XVI. С. 313—316.

6

государственного хозяйства и опекунства иностранных переселенцев (с 1797 г.), Переселенческое управление (1896—1905), Статистический совет и его Центральный статистический комитет в XIX —XX вв. в царской России.
   Первые упоминания о миграции и формулировании ее сущности мы относим к середине прошлого века. К тому времени в научный оборот вошло понятие «демография»¹. В частности, А. Гийяр под демографией в широком значении понимал естественную социальную историю рода человеческого, в узком значении — математическое познание населений, общей направленности их движения, а также их гражданское и иное состояние.
   Вместе с тем понятие «миграция» является эволюционным отражением предшествующих дефиниций понятий «колонизация» и «переселение». Так, важнейший нормативный правовой акт советской эпохи (тезисы ВЦИК от 17 сентября 1925 г.) именовался «О задачах советской власти в области колонизации и переселения». Со второй половины XX в. понятие «миграция» постепенно стало преобладающим.
   Несмотря на утверждения ряда ученых-демографов о единстве понятий «демография», или воспроизводство (более общее), и «миграция» (особенное или единичное), такой подход нам представляется необоснованным по следующим соображениям.
   1.    Основные демографические процессы (смерть, рождение) для каждого человека носят одноразовый характер, но один и тот же мигрант может быть неоднократно участником практически всех миграционных процессов (эмигрировать, иммигрировать, вынужденно мигрировать, быть трудовым мигрантом, нелегальным мигрантом, реадмиссировать, менять постоянное место жительства в своей или зарубежной стране и т.д.).
   2.    Воспроизводство людей совершается обычно внутри одной их совокупности (поселения), а для миграции характерны две совокупности людей (прибывшие — переселенцы/новоселы и коренные жители поселения).
   3.    Демографические процессы связаны с репродуктивным поведением людей для реализации их потребностей в создании семьи (детях, продлении рода); в миграционных процессах намерения и передвижения людей обусловлены изменениями их социальноэкономического и гражданско-правового статуса в стране проживания (пребывания).
   4.    Демографические характеристики людей неизменны в течение жизни (пол, национальность) или изменяются во времени (возраст).

¹ Guillard A. Elements de statistique humaine ou Demographic comparee? «Элементы статистики человека, или Сравнительная демография», 1885. Понятие «демография» официально признано на Международном конгрессе гигиены и демографии в Швейцарии (Женева, 1882 г.).

7

Основу же миграционных процессов составляют, как правило, переменные социальные характеристики: а) редко изменяемые (место проживания); б) иногда изменяемые (образование, профессия, квалификация и т.д.).
   5.    Демографическим процессам (рождение и смерть) каждого человека присущ биологический характер. В миграционных процессах формирование намерений и передвижения людей по своей природе социально и обусловлено их социально-экономическими интересами (причинами).
   6.    Миграционные процессы отличаются от демографических процессов значительно большей зависимостью от воздействия объективных факторов, параметров социально-экономического развития страны (региона проживания/пребывания), от размещения производительных сил, перспектив развития региона, занятости населения, уровня заработной платы и т.д.
   Подчеркнем, что предпринимаемые отечественными учеными попытки обосновать понятие «миграция» и сформировать на этой основе доктринальный документ были интегрированы в проект Концепции государственной миграционной политики (2000), который остался проектом. Утвержденная распоряжением Правительства РФ от 1 марта 2003 г. № 256-р Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации заметного влияния на развитие научных основ формирования и реализации государственной миграционной политики не оказала¹.
   Несомненно, существенную роль в сфере миграции призвана сыграть Концепция государственной миграционной политики, проект которой был разработан Межведомственной рабочей группой при МВД России по поручению Президента РФ от 17 марта 2005 г. и 28 октября 2005 г. представлен в Администрацию Президента РФ. Однако другой вариант проекта был представлен Президенту страны и утвержден им 13 июня 2012 г. в качестве Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г.
   Этапы развития. Генезис отечественной миграционной науки основан на результатах поиска закономерного характера ее становления и развития в совокупности социально-экономических, политических, демографических, правовых и других процессов.
   Истоки миграционной науки можно обнаружить в глубине тысячелетий. В частности, вопросы миграционного учета решались в

¹ План реализации Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации был выполнен и с отчетом представлен в Правительство РФ 25 января 2006 г. — Прим. авт.

8

древних государствах посредством регистрации людей. Запрещался въезд в отдельные страны (культ табу), изгнанию подвергались целые народы. Так, по еврейской традиции, описанной в Торе, еврейский народ сформировался за 2 тыс. лет до н.э. в результате исхода с территории Египта и принятия Закона Торы у горы Синай. Тогда евреи были разделены на 12 племен («колен»), происходящих от сыновей Иакова-Израиля¹, а потомки десяти из 12 племен (Северное Израильское царство) были переселены ассирийцами в Мидию (в 722 г. до н.э.), где ассимилировали с местными жителями.
   В античную эпоху, в средние и последующие века представления и знания о колонизации и переселении людей не носили системного характера. Предпринимались отдельные попытки урегулировать семейные, межпоселенные и межсословные отношения, а также заселить (освоить) присоединяемые (захваченные) территории.
   В развитии отечественных миграционных научных взглядов мы выделяем три этапа: дореволюционный (начало XVIII в. — 1917 г.), советский (1917—1991) и современный (с 1992 г.).
   Дореволюционный этап (начало XVIII в. — 1917 г.). Примерно с XIII в. первоначальный русский народ стал разделяться, в том числе в целях колонизации других земель. Одна часть русских направилась на балканские территории, другая — колонизировала территории Средней Оки и Верхней Волги (территория нынешней России). Что касается феномена окско-волжской колонизации, то, с одной стороны, она носила этнографический характер (встреча русских с иными этносами), с другой — физико - географический (воздействие природных условий)¹ ². При этом происходило не завоевание, а заселение (люди селились колониями, семьями) новых мест, что до сих пор подтверждается чередованием финских и русских названий сел и рек, где «был путь из Варяг в Греки и из Грек по Днепру»³.
   Переселенческая политика приобрела эффективность с XVIII в.⁴, когда Россия, не располагая квалифицированными специалистами,

¹ Немировский А.А. У истоков древнееврейского этногенеза: Ветхозаветное предание о патриархах и этнополитическая история Ближнего Востока. М., 2001.

² Ключевский В.О. Исторические портреты. Деятели исторической мысли / Сост. В.А. Александров. М.: Правда, 1990. С. 40, 42—43, 54.

³ Се повести временных лет (Лаврентьевская летопись) / Сост. А.Г. Кузьмин, В.В. Фомин. Арзамас, 1993. С. 41.

⁴ Новоторговым уставом в 1667 г. впервые законодательно было регламентировано правовое положение иностранных купцов в России (например, объем предоставляемых им торговых прав ограничивался). В 20-е годы XVIII в. Петр I создал благоприятный режим для переселения иностранных предпринимателей, управляя которым он заботился об их обеспечении, для чего дополнил законодательство льготами и привилегиями, реестрами свободных для поселения земель.

9

стала активно привлекать иностранцев¹ (офицеров, мастеровых, гувернеров и др.) для создания армии «нового строя», обучения «недорослей», заселения и освоения своих территорий. Этому способствовали: Манифест Петра I «О вызове иностранцев в Россию, с обещанием им свободы вероисповедания» от 16 апреля 1702 г., разрешивший въезжать в страну военным, купцам и художникам; Манифест Екатерины II «О дозволении всем иностранцам, в Россию въезжающим, поселяться в которых Губерниях они пожелают и о дарованных им правах» (22 июля 1763 г.) и другие правовые акты того этапа. Русские люди завидовали правам и льготам переселенцев-иностранцев¹ ², получавшим российское подданство, имевшим возможность вывозить все нажитое из России, если прожили в ней не менее 10 лет.
    К основным органам, регулировавшим переселенческое дело в дореволюционной России, относились: Экспедиция госхозяйства и опекунства иностранных переселенцев МВД (с 1802 г.), Особенная канцелярия Министерства полиции и МВД, Хозяйственный департамент МВД, Статистический совет, Центральный статистический комитет, Переселенческое управление (было создано для упорядочения внутренних переселений, связанного с отменой крепостного права и реформами 1861 г., что потребовало людских ресурсов для заселения зауральских земель).
    К началу XX в. в стране насчитывалось 2 млн безземельных наделов. Еще около 10 млн не могли себя прокормить. Для обеспечения привлекательности новых земель переселявшимся в Сибирь и на Дальний Восток выдавались ссуды (соответственно 250 и 400 руб. золотом³), выделялись земли, участки леса для постройки дома и хозяйственных строений, строились дороги, школы, больницы, колодцы. До Первой мировой войны в указанные районы переселилось свыше 4 млн хозяйств⁴.

¹ В 1697—1698 гг. в Россию были приглашены до 7 тыс. иностранных военных специалистов. См.: Звягинцев В. Слободы иностранцев в Москве в XVII веке // Ист. журн. 1944. № 2/3. С. 12; Пенский В.В. Армия Российской Империи в XVII веке: выбор модели развития // Вопросы истории. 2001. № 7. С. 122.

² Льготы для иностранцев: 1) освобождение от обязательной гражданской службы , уплаты налога; 2) освобождение от воинской повинности; 3) свобода вероисповедания и отправления религиозных культов; 4) государственные выплаты из казны для обзаведения хозяйством и приобретения инвентаря и ссуд с рассрочкой на 10 лет.

³ Золотой рубль — денежная единица России по реформе 1895—1897 гг. (0,774 г чистого золота). Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. 2-е изд., испр. М.: ИНФРА-М, 1999.

⁴ Кадровый ресурс ФМС // Миграция и гражданство. 2003. № 2. Март-апрель. С. 14.

10