Система государственного управления

А.В. Пикулькин 
 
 
 
СИСТЕМА  
ГОСУДАРСТВЕННОГО  
УПРАВЛЕНИЯ 

 
×åòâåðòîå èçäàíèå,  
ïåðåðàáîòàííîå è äîïîëíåííîå 
 
 
Ðåêîìåíäîâàíî Ìèíèñòåðñòâîì îáðàçîâàíèÿ 
Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè â êà÷åñòâå ó÷åáíèêà  
äëÿ ñòóäåíòîâ âóçîâ, îáó÷àþùèõñÿ ïî ñïåöèàëüíîñòè  
080504 «Ãîñóäàðñòâåííîå è ìóíèöèïàëüíîå óïðàâëåíèå» 
 
Ðåêîìåíäîâàíî Ó÷åáíî-ìåòîäè÷åñêèì öåíòðîì  
«Ïðîôåññèîíàëüíûé ó÷åáíèê» â êà÷åñòâå ó÷åáíèêà 
äëÿ ñòóäåíòîâ âóçîâ, îáó÷àþùèõñÿ ïî ñïåöèàëüíîñòè  
080504 «Ãîñóäàðñòâåííîå è ìóíèöèïàëüíîå óïðàâëåíèå» 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

 
 
Ìîñêâà • 
 
2017

ÓÄÊ 351/354(470+571)(075.8) 
ÁÁÊ 67.401(2Ðîñ)ÿ73-1 
       Ï32 
 
Ð å ö å í ç å í ò û: 
ñåêöèÿ Ãîñóäàðñòâåííîãî è ìóíèöèïàëüíîãî óïðàâëåíèÿ 
Ãîñóäàðñòâåííîãî óíèâåðñèòåòà óïðàâëåíèÿ 
è ä-ð ýêîí. íàóê Í.À. Áîðõóíîâ 
 
 
Ãëàâíûé ðåäàêòîð èçäàòåëüñòâà êàíäèäàò þðèäè÷åñêèõ íàóê, 
äîêòîð ýêîíîìè÷åñêèõ íàóê Í.Ä. Ýðèàøâèëè 
 
 
Ïèêóëüêèí, Àëåêñàíäð Âàñèëüåâè÷. 
Ï32    Ñèñòåìà ãîñóäàðñòâåííîãî óïðàâëåíèÿ: ó÷åáíèê äëÿ ñòóäåíòîâ âóçîâ, îáó÷àþùèõñÿ ïî ñïåöèàëüíîñòè 080504 «Ãîñóäàðñòâåííîå è ìóíèöèïàëüíîå óïðàâëåíèå» / À.Â. Ïèêóëüêèí. — 4-å 
èçä., ïåðåðàá. è äîï. — Ì.: ÞÍÈÒÈ-ÄÀÍÀ, 
 — 639 ñ. — 
(Ñåðèÿ «Çîëîòîé ôîíä ðîññèéñêèõ ó÷åáíèêîâ). 

 
 
ISBN 978-5-238-01139-4 

Àãåíòñòâî CIP ÐÃÁ 

 
 ÷åòâåðòîì èçäàíèè ó÷åáíèêà (ïðåäûäóùèå èçä. — ÞÍÈÒÈ, 1997, 2000, 
2004) ðàññìîòðåíû îñíîâû ôîðìèðîâàíèÿ ãîñóäàðñòâåííîé ïîëèòèêè ñòðàíû â 
íà÷àëå XXI â. è èíñòðóìåíòû ïðåòâîðåíèÿ åå â æèçíü. Íàøëè îòðàæåíèå èçìåíåíèÿ, ïðîèñøåäøèå â ñòðóêòóðå îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè êàê íà 
ôåäåðàëüíîì, òàê è íà ðåãèîíàëüíîì óðîâíå, â ìåòîäàõ è íàïðàâëåíèÿõ ãîñóäàðñòâåííîãî ðåãóëèðîâàíèÿ ýêîíîìèêè, îðãàíèçàöèè óïðàâëåíèÿ âàæíåéøèìè íàðîäíî-õîçÿéñòâåííûìè êîìïëåêñàìè è îòðàñëÿìè. Óäåëåíî âíèìàíèå 
íàïðàâëåíèÿì ãîñóäàðñòâåííîé ñîöèàëüíîé ïîëèòèêè, óïðàâëåíèþ â êîíôëèêòíûõ è ÷ðåçâû÷àéíûõ ñèòóàöèÿõ. Ñàìîñòîÿòåëüíàÿ ãëàâà ïîñâÿùåíà 
âçàèìîîòíîøåíèÿì âëàñòè è áèçíåñà. Äîïîëíèòåëüíî âêëþ÷åíà ãëàâà îá 
óïðàâëåíèè æèëèùíî-êîììóíàëüíûì êîìïëåêñîì. 
Äëÿ ñòóäåíòîâ, îáó÷àþùèõñÿ ïî ñïåöèàëüíîñòè «Ãîñóäàðñòâåííîå è ìóíèöèïàëüíîå óïðàâëåíèå», àñïèðàíòîâ è ïðåïîäàâàòåëåé âóçîâ, à òàêæå ñïåöèàëèñòîâ îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîãî óïðàâëåíèÿ. 
 
 
ÁÁÊ 67.401(2Ðîñ)ÿ73-1 
 
 
ISBN 978-5-238-01139-4 
© À.Â. Ïèêóëüêèí, 1997, 2000, 2004, 2007 
© ÈÇÄÀÒÅËÜÑÒÂÎ ÞÍÈÒÈ-ÄÀÍÀ, 1997,  
 2000, 2004, 2007 
Âîñïðîèçâåäåíèå âñåé êíèãè èëè ëþáîé åå 
÷àñòè ëþáûìè ñðåäñòâàìè èëè â êàêîé-ëèáî 
ôîðìå, â òîì ÷èñëå â Èíòåðíåò-ñåòè, çàïðåùàåòñÿ áåç ïèñüìåííîãî ðàçðåøåíèÿ èçäàòåëüñòâà. 

 
© Îôîðìëåíèå «ÞÍÈÒÈ-ÄÀÍÀ», 2007 

2017.

 
Введение  

 
 
 
 
Ðîññèÿ ïåðåæèâàåò ïåðèîä ñìåíû îäíîé è ôîðìèðîâàíèÿ ïðàâîâûõ, ýêîíîìè÷åñêèõ, ñîöèàëüíûõ îñíîâ äðóãîé îáùåñòâåííîé ôîðìàöèè, êîòîðûé äîëæåí îáåñïå÷èòü óñêîðåíèå ñîöèàëüíî-ýêîíî- 
ìè÷åñêîãî è äóõîâíîãî ðàçâèòèÿ íà îñíîâå äîñòèæåíèé ñîâðåìåííîé 
öèâèëèçàöèè. 
Ãëàâíûì óñëîâèåì óñïåøíûõ ïðåîáðàçîâàíèé ÿâëÿåòñÿ ñèëüíàÿ, 
äååñïîñîáíàÿ âëàñòü. Áåç íåå íåâîçìîæíû ñîçäàíèå ïðåäïîñûëîê 
ýêîíîìè÷åñêîãî ðîñòà, ïîäëèííàÿ äåìîêðàòèÿ, âûñîêàÿ êóëüòóðà è 
íðàâñòâåííîñòü. Ãîñóäàðñòâåííîñòü áûëà è îñòàåòñÿ îñíîâíîé öåííîñòüþ ãðàæäàíèíà Ðîññèè. Ñ ñèëüíîé ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòüþ îí 
ñâÿçûâàåò íàäåæäû íà çàùèòó æèçíè, çäîðîâüÿ, ñâîáîäû, äîñòîèíñòâà, êîíñòèòóöèîííîãî ñòðîÿ, îáåñïå÷åíèå áåçîïàñíîñòè ãðàíèö è 
ñïðàâåäëèâîñòè â ñôåðå èìóùåñòâåííûõ îòíîøåíèé. Äëÿ îñóùåñòâëåíèÿ ïåðå÷èñëåííûõ ôóíêöèé âëàñòü äîëæíà îáëàäàòü óïðàâëåí÷åñêèì ïðîôåññèîíàëèçìîì, èìåòü íàäåæíûå ïðàâîîõðàíèòåëüíûå 
îðãàíû ñðåäñòâà íàöèîíàëüíîé îáîðîíû. 
 äåìîêðàòè÷åñêîì ãîñóäàðñòâå âëàñòü îòêðûòà äëÿ ëþäåé, åå ðåøåíèÿ èì ïîíÿòíû, åå îðãàíû ðàáîòàþò â èíòåðåñàõ ñòðàíû è îòäåëüíûõ ãðàæäàí. Âëàñòü â ñâîèõ äåéñòâèÿõ îãðàíè÷èâàåòñÿ ïðàâîì, 
èíà÷å îíà ñòàíîâèòñÿ îïàñíîé.  ñâîþ î÷åðåäü, ïðàâî îáåñïå÷èâàåòñÿ âëàñòüþ, áåç êîòîðîé îíî áåññèëüíî. Âñå âåòâè âëàñòè îáúåäèíÿåò 
è óðàâíîâåøèâàåò ïðåçèäåíò. Ïåðåêîñ â ñòîðîíó òîé èëè èíîé âåòâè 
âëàñòè íå äîïóñêàåòñÿ, òàê êàê ýòî ðàñøàòûâàåò âñþ ïèðàìèäó âëàñòè. ×åòêî ðåãëàìåíòèðóþòñÿ ôóíêöèè è îòâåòñòâåííîñòü àïïàðàòà 
óïðàâëåíèÿ. Ïðîãîëîñîâàâ çà êîíñòèòóöèþ, ãðàæäàíå òåì ñàìûì 
ïðèíèìàþò çàêîí, îáÿçàòåëüíûé ê èñïîëíåíèþ êàê îðãàíàìè âëàñòè, 
òàê è íàñåëåíèåì. 
Êðàòîëîãèÿ — íàóêà î âëàñòè — âûäåëÿåò òàêèå åå õàðàêòåðèñòèêè, êàê ðàñïðåäåëåíèå ôóíêöèé, ñòðóêòóðû, èíñòðóìåíòû, ïðîôåññèîíàëèçì, îòâåòñòâåííîñòü, ëè÷íîñòíûå êà÷åñòâà ãîñóäàðñòâåííûõ 
ñëóæàùèõ. 
Âëàñòü â ïðåäåëàõ âûïîëíÿåìûõ åþ ôóíêöèé ïîðîæäàåò îòíîøåíèÿ ðàñïîðÿæåíèÿ è ïîä÷èíåíèÿ, êîòîðûå ïðåæäå âñåãî íàïðàâëåíû íà ïîääåðæàíèå è âîñïðîèçâîäñòâî ñëîæèâøåãîñÿ ïîðÿäêà, 
çàôèêñèðîâàííîãî â êîíñòèòóöèè, çàêîíàõ è äðóãèõ íîðìàòèâíûõ 
àêòàõ, è òðåáóåò îáÿçàòåëüíîãî èõ èñïîëíåíèÿ. 

Íîñèòåëÿìè âëàñòè ÿâëÿþòñÿ íå òîëüêî èçáðàííûå è íàçíà÷åííûå íà ãîñóäàðñòâåííûå äîëæíîñòè ëèöà, íî è ïðåäñòàâèòåëè ïîëèòè÷åñêîé è ýêîíîìè÷åñêîé ýëèòû, ïàðòèè âëàñòè, òàêæå íåñóùèå 
îòâåòñòâåííîñòü ïåðåä îáùåñòâîì. 
Âëàñòâîâàòü è ýôôåêòèâíî óïðàâëÿòü — äàëåêî íå îäíî è òî æå. 
Ãîñóäàðñòâî ìîæåò èìåòü âñå íåîáõîäèìûå àòðèáóòû, îäíàêî ñîçäàâàåìûå èì óïðàâëåí÷åñêèå ñòðóêòóðû ìîãóò äåéñòâîâàòü íåýôôåêòèâíî. Ìíîãèå ýêîíîìè÷åñêèå è ïîëèòè÷åñêèå çàäà÷è îñòàþòñÿ íåðåøåííûìè èç-çà íåñîâåðøåíñòâà ñèñòåìû óïðàâëåíèÿ. 
 Åæåãîäíîì ïîñëàíèè Ïðåçèäåíòà ÐÔ Ôåäåðàëüíîìó Ñîáðàíèþ íåýôôåêòèâíîñòü ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ïðèçíàíà ãëàâíîé 
ïðè÷èíîé äëèòåëüíîãî è ãëóáîêîãî ñèñòåìíîãî êðèçèñà â Ðîññèè, à 
ïðîèçâîë ÷èíîâíèêîâ è êðèìèíàëèçàöèÿ îáùåñòâåííîé æèçíè íàçâàíû â ÷èñëå îñíîâíûõ ïðåïÿòñòâèé ýêîíîìè÷åñêîãî ðîñòà.  
Ïðè÷èíà íèçêîãî óðîâíÿ äîâåðèÿ ãðàæäàí ê îòäåëüíûì èíñòèòóòàì ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè è êðóïíîìó áèçíåñó çàêëþ÷àåòñÿ â 
òîì, ÷òî íè âëàñòü, íè áèçíåñ íå îïðàâäàëè íàäåæä ìèëëèîíîâ ëþäåé, ñâÿçàííûõ ñ ïåðåìåíàìè íà÷àëà 1990-õ ãã. Èõ ïðåäñòàâèòåëè, 
ïðåíåáðåãàÿ íîðìàìè çàêîíà è íðàâñòâåííîñòè, ïåðåøëè ê áåñïðåöåäåíòíîìó â èñòîðèè íàøåé ñòðàíû ëè÷íîìó îáîãàùåíèþ çà ñ÷åò 
áîëüøèíñòâà ãðàæäàí. Íî ãîñóäàðñòâî íå äîëæíî áåñïå÷íî âçèðàòü 
íà äåÿòåëüíîñòü áèçíåñìåíîâ ñ ìèëëèàðäíûìè ñîñòîÿíèÿìè è ÷èíîâíèêîâ ëþáîãî ðàíãà, åñëè îíè èçâëåêàþò íåçàêîííóþ âûãîäó èç 
îñîáûõ îòíîøåíèé äðóã ñ äðóãîì. Ñîöèàëüíàÿ îòâåòñòâåííîñòü 
äîëæíà ñòàòü îñíîâîé äåÿòåëüíîñòè è ÷èíîâíèêîâ, è ïðåäñòàâèòåëåé áèçíåñà.  
Ñòðîèòåëüñòâî ñèëüíîãî ãîñóäàðñòâà, îñíîâàííîãî íà îáùåñòâåííîì äîãîâîðå, äëÿ çàùèòû ãðàæäàíñêèõ, ïîëèòè÷åñêèõ, ýêîíîìè÷åñêèõ ñâîáîä, îáåñïå÷åíèÿ ïðàâ ëè÷íîñòè, ïðåäïðèíèìàòåëüñòâà 
ÿâëÿåòñÿ íåîòëîæíîé çàäà÷åé. Ñèëà âëàñòè èçìåðÿåòñÿ ñïîñîáíîñòüþ çàäåéñòâîâàòü â ïîëíîé ìåðå ïðàâîâûå è àäìèíèñòðàòèâíûå 
ðû÷àãè, ïðàãìàòèçìîì, óìåíèåì ó÷èòûâàòü ðåàëüíîñòü ñèòóàöèè. 
Ñèëüíàÿ âëàñòü — ýòî âëàñòü ðåçóëüòàòèâíàÿ. È ðåçóëüòàòîì óñèëåíèÿ âëàñòè äîëæíî áûòü íå óâåëè÷åíèå èëè, íàîáîðîò, îãðàíè÷åíèå 
÷èñëà ÷èíîâíèêîâ è ïðèâèëåãèðîâàííûõ êëàíîâ, à ïîäëèííàÿ íåçàâèñèìîñòü ñóäà, äåéñòâåííîñòü ïðàâîîõðàíèòåëüíûõ îðãàíîâ, êîíêóðåíòíîñòü ðûíêà, çàùèùåííîñòü ÷åëîâåêà.  
Çà îñîçíàíèåì íåîáõîäèìîñòè âîçðîæäåíèÿ ñèëüíîãî è ýôôåêòèâíîãî ãîñóäàðñòâà, ñïîñîáíîãî îáåñïå÷èòü âíóòðåííèå è âíåøíèå 

Введение 

 
5 

óñëîâèÿ äîñòîéíîé æèçíè äëÿ âñåõ ãðàæäàí, äîëæíû ñëåäîâàòü êîíêðåòíûå øàãè ïî åãî ñòàíîâëåíèþ. Êîíå÷íîé öåëüþ ïðè ýòîì ÿâëÿåòñÿ ïîñòðîåíèå ïðàâîâîãî ãîñóäàðñòâà êàê ñèñòåìû, êîòîðàÿ äåðæèòñÿ íå íà ñèëå êàê òàêîâîé, íå íà ïðàâå ñèëû, à íà ñèëå ïðàâà. 
Ýòî îçíà÷àåò, ÷òî âñå íàèáîëåå âàæíûå ïîëèòè÷åñêèå ðåøåíèÿ è 
äåéñòâèÿ ãðàæäàí, ïóáëè÷íûå è ÷àñòíûå, çà èñêëþ÷åíèåì ëè÷íîé 
ñôåðû, ðåãóëèðóþòñÿ ïðàâîì. Îñíîâû ïðàâîâîãî ãîñóäàðñòâà çàêëàäûâàþòñÿ ïðèíÿòèåì êîíñòèòóöèè. Íóæíî íàó÷èòüñÿ æèòü ïî êîíñòèòóöèè, ãàðàíòèðîâàòü åå ïðèìåíåíèå, òàê êàê çà ïðåäåëàìè ïðàâà 
öàðèò íåïðàâîâîå ïðîñòðàíñòâî, õàîñ. 
Ðîññèÿ íå âïåðâûå èùåò ñâîé ïóòü, ñâîþ ìîäåëü ðàçâèòèÿ. Ìàÿòíèê ïîñòóïàòåëüíîãî äâèæåíèÿ îòêëîíÿåòñÿ òî âëåâî, òî âïðàâî; 
âîçìîæíî, ñóùåñòâóåò ñåðåäèíà, óñòðàèâàþùàÿ áîëüøèíñòâî. Òåì 
íå ìåíåå íåëüçÿ ïîëàãàòüñÿ íà ÷óäîäåéñòâåííóþ ñèëó, êîòîðàÿ âñå 
óñòðîèò êàê íàäî, íà ñîâåòû ñî ñòîðîíû.  
Íóæåí ñîáñòâåííûé ìåõàíèçì ãîñóäàðñòâåííîãî óïðàâëåíèÿ. Îí 
ïðåäïîëàãàåò ñîâåðøåíñòâîâàíèå ôåäåðàòèâíûõ îòíîøåíèé è ðåãèîíàëüíîé ïîëèòèêè; ðàöèîíàëèçàöèþ ñòðóêòóðû îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè; ïîâûøåíèå ðîëè è àâòîðèòåòà ñóäåáíîé ñèñòåìû; 
àêòèâíóþ áîðüáó ñ ïðåñòóïíîñòüþ; ïåðåñòðîéêó êàäðîâîé ïîëèòèêè; 
ñòàíîâëåíèå ïîëíîïðàâíîãî ãðàæäàíñêîãî îáùåñòâà, óðàâíîâåøèâàþùåãî è êîíòðîëèðóþùåãî âëàñòü. 
Íà îñíîâå óêðåïëåíèÿ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè, ýôôåêòèâíîé 
ñèñòåìû óïðàâëåíèÿ Ðîññèÿ ñìîæåò ïîñòðîèòü äèíàìè÷íî ðàçâèâàþùóþñÿ, ñîöèàëüíî îðèåíòèðîâàííóþ ýêîíîìèêó è îñòàòüñÿ âåëèêîé íàöèåé, âûçûâàþùåé óâàæåíèå è âîñõèùåíèå ñâîèì âêëàäîì 
â ðàçâèòèå ìèðîâîé êóëüòóðû, íåîäíîêðàòíî äîêàçàííîé ñïîñîáíîñòüþ ñ ÷åñòüþ âûõîäèòü èç ñàìûõ ñóðîâûõ èñïûòàíèé. 
Ýôôåêòèâíîå óïðàâëåíèå ïðåäúÿâëÿåò òðåáîâàíèÿ ê èíñòèòóòàì 
ãîñóäàðñòâà, ê êîòîðûì, â ÷àñòíîñòè, îòíîñÿòñÿ íàëè÷èå ÷åñòíîãî 
ïðàâèòåëüñòâà è ïðîôåññèîíàëüíî ïîäãîòîâëåííûõ ÷èíîâíèêîâ, 
çàùèòà èñòîðè÷åñêîãî è êóëüòóðíîãî íàñëåäèÿ êàê ãëàâíîãî èñòî÷íèêà ñàìîñîçíàíèÿ íàðîäà, ôóíêöèîíèðîâàíèå ðàçâèòîãî ãðàæäàíñêîãî îáùåñòâà. ×òîáû óïðàâëÿòü, íàäî áûòü ãîñóäàðñòâåííèêîì, 
èìåòü òâåðäûå ïàòðèîòè÷åñêèå è íðàâñòâåííûå óáåæäåíèÿ. 
 Ðîññèè ïðåäûäóùèìè ïîêîëåíèÿìè ñîçäàíû íåîáõîäèìûå ìàòåðèàëüíûå è äóõîâíûå ïðåäïîñûëêè äëÿ âõîæäåíèÿ â ïîñòèíäóñòðèàëüíîå èíôîðìàöèîííîå îáùåñòâî, ñòðàíà îáëàäàåò ñàìûìè 
êðóïíûìè ïðèðîäíî-ñûðüåâûìè ðåñóðñàìè, áîëüøèì íàó÷íûì ïî

òåíöèàëîì è ïîíûíå îñòàåòñÿ îäíîé èç ñàìûõ îáðàçîâàííûõ ñòðàí 
ìèðà. Ýòî âñåëÿåò íàäåæäû. Íî äëÿ ïðåîäîëåíèÿ òðóäíîñòåé íóæíà 
ñèëüíàÿ è ñâîèì äîñòîèíñòâîì, ïðàâîòîé è ïîääåðæêîé íàðîäà ãîñóäàðñòâåííàÿ âëàñòü. 
Îñíîâû ðîññèéñêîé ãîñóäàðñòâåííîñòè çàëîæåíû â Êîíñòèòóöèè ÐÔ. Ðîññèéñêàÿ Ôåäåðàöèÿ ÿâëÿåòñÿ ñîöèàëüíûì ãîñóäàðñòâîì, ïîëèòèêà êîòîðîãî íàïðàâëåíà íà ñîçäàíèå óñëîâèé, îáåñïå÷èâàþùèõ äîñòîéíóþ æèçíü è ñâîáîäíîå ðàçâèòèå ÷åëîâåêà. 
Åäèíñòâåííûì èñòî÷íèêîì âëàñòè â Ðîññèè âûñòóïàåò åå ìíîãîíàöèîíàëüíûé íàðîä. Ïðåçèäåíò ÐÔ ÿâëÿåòñÿ ãëàâîé ãîñóäàðñòâà 
è îáåñïå÷èâàåò ñîãëàñîâàííîå ôóíêöèîíèðîâàíèå è âçàèìîäåéñòâèå 
âñåõ îðãàíîâ âëàñòè. 
Ïðåäñòàâèòåëüíûì (çàêîíîäàòåëüíûì) îðãàíîì âëàñòè ñëóæèò 
Ôåäåðàëüíîå Ñîáðàíèå (ïàðëàìåíò). Èñïîëíèòåëüíóþ âëàñòü îñóùåñòâëÿþò Ïðàâèòåëüñòâî ÐÔ, ôåäåðàëüíûå è ðåãèîíàëüíûå îðãàíû 
âëàñòè, ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå.  ñèñòåìó îðãàíîâ âëàñòè âêëþ÷àåòñÿ ïðàâîñóäèå, îñóùåñòâëÿåìîå òîëüêî ñóäîì íà îñíîâå ñîñòÿçàòåëüíîñòè è ðàâíîïðàâèÿ ñòîðîí. 
Ãðàæäàíå èìåþò ïðàâî ó÷àñòâîâàòü â óïðàâëåíèè äåëàìè ãîñóäàðñòâà íåïîñðåäñòâåííî è ÷åðåç ñâîèõ ïðåäñòàâèòåëåé, ò.å. ÷åðåç 
îðãàíû ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè è ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå. 
Îðãàíû ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè, ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, 
äîëæíîñòíûå ëèöà, ãðàæäàíå è èõ îáúåäèíåíèÿ îáÿçàíû ñîáëþäàòü 
Êîíñòèòóöèþ ÐÔ, çàêîíû è äðóãèå íîðìàòèâíûå àêòû ãîñóäàðñòâà, 
ñïîñîáñòâîâàòü åãî óêðåïëåíèþ è ïîâûøåíèþ àâòîðèòåòà âíóòðè 
ñòðàíû è íà ìåæäóíàðîäíîé àðåíå. 
Çíàíèå îñíîâ ãîñóäàðñòâåííîãî óïðàâëåíèÿ ÿâëÿåòñÿ îáÿçàòåëüíûì ýëåìåíòîì ôóíäàìåíòàëüíîãî è øèðîêîïðîôèëüíîãî îáðàçîâàíèÿ. Ïîýòîìó â ñòðóêòóðå ó÷åáíûõ äèñöèïëèí ïîäãîòîâêè ñïåöèàëèñòîâ â îáëàñòè ãîñóäàðñòâåííîãî è ìóíèöèïàëüíîãî óïðàâëåíèÿ ñèñòåìà ãîñóäàðñòâåííîãî óïðàâëåíèÿ çàíèìàåò âåäóùåå ìåñòî. 
Îíà îðèåíòèðóåòñÿ íà ñàìûå ñòàáèëüíûå ñôåðû äåÿòåëüíîñòè — 
ïðîìûøëåííîñòü, ñåëüñêîå õîçÿéñòâî, ñòðîèòåëüñòâî, ñîöèàëüíóþ 
æèçíü, è åå âîñòðåáîâàííîñòü íå çàâèñèò îò õàðàêòåðà è ñîñòîÿíèÿ 
îáùåñòâåííîãî óñòðîéñòâà. 
Íà âñåõ óðîâíÿõ ãîñóäàðñòâåííîãî óïðàâëåíèÿ, âî âñåõ çâåíüÿõ 
õîçÿéñòâîâàíèÿ âîçðàñòàåò ðîëü ñïåöèàëèñòîâ, óìåþùèõ ñîîòíîñèòü 
òåêóùóþ ðàáîòó ñî ñòðàòåãè÷åñêèìè öåëÿìè óïðàâëåíèÿ è ïðèíè

Введение 

 
7 

ìàòü îïòèìàëüíûå òàêòè÷åñêèå è ñòðàòåãè÷åñêèå ðåøåíèÿ. Èçó÷åíèå äèñöèïëèíû «Ñèñòåìà ãîñóäàðñòâåííîãî óïðàâëåíèÿ» ñòàâèò 
çàäà÷åé ôîðìèðîâàòü ó áóäóùèõ ñïåöèàëèñòîâ öåííîñòíûå îðèåíòèðû, ñîîòâåòñòâóþùèå óðîâíþ ðàçâèòèÿ ñîâðåìåííîé öèâèëèçàöèè, ïîìî÷ü èì â îñâîåíèè òåîðèè è ïðàêòèêè ãîñóäàðñòâåííîãî 
óïðàâëåíèÿ. 
 ó÷åáíèêå îáîñíîâûâàåòñÿ íåîáõîäèìîñòü óñêîðåíèÿ ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêîãî ðàçâèòèÿ Ðîññèè ñ ïîìîùüþ àêòèâèçàöèè îðãàíèçàòîðñêî-õîçÿéñòâåííîé è äðóãèõ ôóíêöèé ãîñóäàðñòâåííîãî 
óïðàâëåíèÿ, ÷òî ïîçâîëèò ìîáèëèçîâàòü âñå ïðèðîäíûõ, ìàòåðèàëüíûå è èíòåëëåêòóàëüíûå ðåñóðñû è îñóùåñòâèòü ìîäåðíèçàöèþ 
ñòðàíû â áîëåå êîðîòêèå ñðîêè, ÷åì ýòî äåëàëè äðóãèå ñòðàíû. 
 ïðîöåññå èçó÷åíèÿ äèñöèïëèíû ñòóäåíòû äîëæíû óñâîèòü ìåõàíèçì ôóíêöèîíèðîâàíèÿ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè, óìåòü ðàçáèðàòüñÿ â ñòðóêòóðå îðãàíîâ óïðàâëåíèÿ âñåõ óðîâíåé, çíàòü îñíîâíûå ïîëèòè÷åñêèå è ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêèå èíñòèòóòû, âëèÿþùèå íà 
ïðèíÿòèå è èñïîëíåíèå óïðàâëåí÷åñêèõ ðåøåíèé. 
 ó÷åáíèêå îñâåùàþòñÿ êàê òåîðåòè÷åñêèå âîïðîñû ãîñóäàðñòâåííîãî óïðàâëåíèÿ, òàê è ðåàëüíîå ðàçâèòèå ïîëèòè÷åñêèõ ïðîöåññîâ, äåÿòåëüíîñòü îðãàíîâ óïðàâëåíèÿ è ãîñóäàðñòâåííûõ ñëóæàùèõ, 
çàðóáåæíûé îïûò â ýòîé ñôåðå. 
 ñæàòîé, íî äîñòàòî÷íîé äëÿ ïîíèìàíèÿ ñóòè âîïðîñîâ ôîðìå 
ñèñòåìàòèçèðîâàíû íàêîïëåííûå, ïîðîé ðàçíîíàïðàâëåííûå çíàíèÿ â îáëàñòè ãîñóäàðñòâåííîãî óïðàâëåíèÿ â Ðîññèè. 
Êàæäûé îðãàí âëàñòè ðàññìàòðèâàåòñÿ êàê ñëîæèâøèéñÿ èíñòèòóò, èìåþùèé îðãàíèçàöèîííî îôîðìëåííûå ñïîñîáû åå îñóùåñòâëåíèÿ. Ïðè ýòîì îöåíèâàþòñÿ âîñòðåáîâàííîñòü åãî îáùåñòâîì, ïîëèòè÷åñêèé è óïðàâëåí÷åñêèé ïîòåíöèàë, ýôôåêòèâíîñòü âûïîëíåíèÿ èì ôóíêöèé ãîñóäàðñòâåííîãî óïðàâëåíèÿ.  
Ñèñòåìíûé ïîäõîä ê èçëîæåíèþ ìàòåðèàëà ïîçâîëÿåò ïðîàíàëèçèðîâàòü ÿâëåíèÿ, ïðîöåññû è ñîáûòèÿ îáùåñòâåííîé æèçíè, 
ðàñêðûòü öåëè è ìîòèâàöèè èõ ó÷àñòíèêîâ.  
Ó÷åáíèê íå ïðåòåíäóåò íà âñåîõâàòûâàþùèé àíàëèç (â íåì ðàññìàòðèâàþòñÿ íå âñå îáúåêòû ãîñóäàðñòâåííîãî óïðàâëåíèÿ, â ÷àñòíîñòè îòñóòñòâóþò âîïðîñû âíåøíåé ïîëèòèêè) è íå äàåò ãîòîâûõ 
ðåöåïòîâ ïðàêòèêàì â ñôåðå ãîñóäàðñòâåííîãî óïðàâëåíèÿ, íå 
ó÷èò, êàê óëó÷øèòü ðàáîòó ïðàâèòåëüñòâà. Îí ñîäåðæèò ëèøü ýìïèðè÷åñêîå îáîáùåíèå ïðàêòè÷åñêîãî îïûòà â òîé èëè èíîé îðãàíèçàöèîííîé ñôåðå, ðàñêðûâàåò ïîâåäåíèå, äåéñòâèÿ ëþäåé â 
ïðîöåññå óïðàâëåíèÿ, âëèÿíèå èõ èäåîëîãèè è ðàçäåëÿåìûõ èìè 

öåííîñòåé íà ðåøåíèÿ ãîñóäàðñòâåííûõ îðãàíîâ, îáÿçàòåëüíûå äëÿ 
âñåõ. 
Ãîñóäàðñòâåííîå óïðàâëåíèå â Ðîññèè îòëè÷àåòñÿ äèíàìè÷íîñòüþ, îíî íå ïðèíÿëî çàñòûâøèå ôîðìû, ïîýòîìó â ïðîöåññå ðàáîòû íàä ó÷åáíèêîì îòäåëüíûå ïîëîæåíèÿ áûëè ïåðåðàáîòàíû èëè 
äîïîëíåíû ïðîâåðåííûìè ïðîäîëæèòåëüíûì îïûòîì ôîðìàìè, 
ìåòîäàìè, ïðèåìàìè. Ñëåäóåò ó÷åñòü, ÷òî ðåêîìåíäàöèè ïî ñîâåðøåíñòâîâàíèþ ãîñóäàðñòâåííîãî óïðàâëåíèÿ ÿâëÿþòñÿ âñåãî ëèøü 
ðåçóëüòàòîì àíàëèçà êîíêðåòíûõ ñèòóàöèé è ìîãóò áûòü ïðèìåíèìû 
òîëüêî â ñòðîãî îïðåäåëåííûõ óñëîâèÿõ. 
Ó÷åáíèê ïðåäíàçíà÷åí äëÿ ñòóäåíòîâ âóçîâ, îáó÷àþùèõñÿ ïî 
ñïåöèàëüíîñòè 08504 «Ãîñóäàðñòâåííîå è ìóíèöèïàëüíîå óïðàâëåíèå», à òàêæå ðàáîòíèêîâ ñôåðû ãîñóäàðñòâåííîãî óïðàâëåíèÿ. 
 

 
Раздел I  

Научные основы и организация 
государственного управления 
 
 
Глава 1. Научные основы системы государственного  
                управления 
Глава 2. Органы государственной власти 
Глава 3. Формирование и реализация  
                государственной политики