Правовые основы финансового контроля в России и Европейском Союзе

Г.Н. Василенко








                Правовые основы финансового контроля в России и Европейском Союзе





Рекомендовано к изданию Учебно-методическим центром «Профессиональный учебник» в качестве монографии
















ю н и т и UNITY

Закон и право • Москва • 2017

УДК [336.148+347.73](100)(035.3)
ББК 65.261.8(2Рос)+65.261.8(4)+67.402.02(2Рос)+67.402.02(4)
     В19



Рецензент:
кандидат экономических наук, доктор юридических наук О.В. Староверова (профессор кафедры налогового права и процесса
        Российской правовой академии Министерства юстиции РФ)



Главный редактор издательства Н.Д. Эриашвили, кандидат юридических наук, доктор экономических наук, профессор, лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники




      Василенко, Глеб Николаевич.
В19     Правовые основы финансового контроля в России и Ев      ропейском Союзе: монография / Г.Н. Василенко. — М.: ЮНИТИ-ДАНА,2017. — 87 с. — (Серия «Научные издания для юристов»).

         ISBN 978-5-238-01818-8
         Агентство CIP РГБ


         Рассматриваются правовые основы и особенности осуществления финансового контроля в Российской Федерации, а также в государствах — членах Европейского Союза.
         Для научных работников, преподавателей вузов, аспирантов, студентов учебных заведений юридического профиля.


                ББК 65.261.8(2Рос)+65.261.8(4)+67.402.02(2Рос)+67.402.02(4)

ISBN 978-5-238-01818-8

© ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА, 2010
Принадлежит исключительное право на использование и распространение издания (ФЗ № 94-ФЗ от 21 июля 2005 г.).
Воспроизведение всей книги или любой ее части любыми средствами или в какой-либо форме, в том числе в интерн ет-сети, запрещается без письменного разрешения издательства.
© Оформление «ЮНИТИ-ДАНА», 2010

            ВВЕДЕНИЕ





   Актуальность темы исследования обусловлена тем, что с момента заключения в 1994 г. Соглашения о партнерстве и сотрудничестве как в России, так и в Европейском Союзе произошли глубокие экономические, политические и социальные изменения.
   В ЕС была введена единая валюта, евро, что стало важным фактором стабильности глобальной экономики и сыграло значительную роль в экономическом сотрудничестве с партнерами ЕС, в том числе, разумеется, и с Россией¹. В Европейском Союзе были предприняты важные шаги по развитию сотрудничества в области правосудия и внутренних дел, а также по преобразованию ЕС в единую территорию, основанную на принципах свободы, безопасности и правосудия.
   В Российской Федерации за последнее десятилетие произошли значительные изменения в системе и структуре органов государственной власти, в правовом регулировании их деятельности. Административная реформа затронула практически все сферы функционирования государственных органов, и одним из основных направлений является финансово-контрольная деятельность государства. Для реализации указанного направления финансовой политики в России в 1995 г. был создан и сегодня успешно функционирует специализированный орган федерального финансового контроля — Счетная палата России², а позднее (в начале 2000-х гг.) появился целый комплекс специальных министерств и ведомств. Подобные структуры высшего финансового контроля действуют и в Европейском Союзе.
   Финансово-контрольная деятельность на сегодняшний день является одним из наиболее важных направлений государственной и международной политики. Это связано и с необходимо

¹ В настоящее время евро составляет значительную часть резервов Центрального банка Российской Федерации.

² Федеральный закон от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» (в ред. от 29 марта 2008 г.) // Российская газета. 1995. № 9—10. 14 января.

3

стью консолидации усилий европейских государств в противодействии международной преступности, и в первую очередь терроризму. В указанной сфере государства-члены Союза решили делегировать часть своих суверенных прав центральным органам ЕС с целью более эффективного решения общих проблем.
   Однако для осуществления эффективного финансового контроля на межгосударственном уровне, на уровне взаимодействия необходимо четкое понимание устройства внутренних финансово-контрольных механизмов государств и сообществ, их правовой регламентации каждым из числа участников этого процесса.
   На сегодняшний день фактически отсутствует правовая основа для взаимодействия России и ЕС по вопросам финансовоконтрольной деятельности.
   Исходя из изложенного, актуальность темы данного исследования представляется вполне очевидной, поскольку необходимость выяснения возможных путей взаимодействия России и ЕС в сфере финансового контроля через понимание и анализ особенностей правовой регламентации российского и европейского сегментов финансово-контрольной деятельности назрела давно и требует скорейшего разрешения. Проведение подобного сравнительно-правового анализа может способствовать практическому решению указанных проблем, созданию эффективного правового механизма взаимодействия в сфере осуществления финансово-контрольной деятельности между Россией и ЕС.
   Различным аспектам проблемы правового регулирования финансово-контрольной деятельности в разное время уделялось внимание в трудах ученых в области общей теории государства и права, административного права, финансового права, а также европейского права.
   Большое значение для исследования сущности финансового контроля и его правовой регламентации в России и ЕС имеют труды таких ученых, как Л.М. Энтин¹, М.Л. Энтин², ГП. Толстопятенко¹,

¹ Энтин Л.М. Европейское право. Право Европейского Союза и правовое обеспечение защиты прав человека: Учебник для вузов. М., 2005.

² Энтин М.Л. В поисках партнерских отношений: Россия и Европейский Союз в 2004—2005 годах: Монография. СПб., 2006.

4

И.И. Веремеенко, Е.Ю. Грачева, Н.И. Химичева, С.Ю. Кашкин¹ ², М.М. Бирюков³ и многих других.
   Фундаментальные труды этих ученых составили теоретическую основу представленной работы.
   Отдавая должное ценности данных разработок, следует заметить, что проблема регламентации финансового контроля в России и ЕС в контексте сравнения правовых основ этой важнейшей правовой категории, а также вопросы взаимодействия российских и европейских органов финансового контроля не были предметом самостоятельного научного исследования. Эти обстоятельства и определили выбор темы исследования, а также его содержание.
   Цель предлагаемой вниманию читателей монографии — выявление особенностей правовой регламентации финансового контроля в России и ЕС, а также поиск возможных правовых механизмов взаимодействия органов финансового контроля России и ЕС.

¹ Толстопятенко Г.П. Договор о Европейском Союзе. Извлечения. Комментарий // Московский журнал международного права. М., 1995. № 2.

² Кашкин С.Ю. Право Европейского Союза: Учеб. пособие. М., 2006.

³ Бирюков М.М. Европейское право: Учеб. пособие. М., 2006.

5

Глава 1


            Правовое регулирование финансово-контрольной деятельности в Российской Федерации

            1.1. Финансовый контроль как основной элемент финансовой деятельности государства


   Финансовый контроль является важной составной частью финансовой деятельности государства. Объективной предпосылкой для этого является то, что формирование, распределение и использование денежных ресурсов страны не может производиться бесконтрольно.
   Финансовая деятельность государства и муниципальных образований, в свою очередь, выступает как важная и необходимая составная часть механизма социального управления. Это выражается в том, что аккумулированные финансовые ресурсы направляются в отрасли экономики, социальную и другие сферы с учетом приоритетности финансируемых мероприятий на данном этапе.
   Осуществление эффективной финансовой деятельности государства является фактором, необходимым для проведения справедливой социальной политики, которая в условиях перехода к рыночной экономике требует устранения таких негативных проявлений, как нестабильность материального положения граждан, значительный разрыв в уровнях дохода, угроза безработицы и т.д.
   Посредством финансовой деятельности создается материальная основа, необходимая для функционирования органов государственной власти и управления, правоохранительных органов, обеспечения обороноспособности и безопасности страны¹.
   Политика нашего государства направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7 Конституции РФ). Финансовая политика, явля

¹ Химичева Н.И. Финансовое право: Учебник. М., 2002. С. 87.

6

ясь частью общей политики нашей страны, в конечном итоге преследует те же продекларированные в Конституции цели, но в силу своего специфического предназначения, имеет более узкие и четкие границы и направлена, прежде всего, на устранение главных причин инфляции, нейтрализацию ее разрушительного влияния на экономику и благосостояние людей, предотвращение гиперинфляции. Для реализации этой политики предусматривается как прямое государственное управление в форме прямой финансовой поддержки, выделения средств на определенные планы и программы, так и косвенное:
   •  установление налоговых и иных льгот для развивающихся отраслей;
   •  повышение налогов для монополистов;
   •  введение таможенных пошлин на импорт;
   •  признание приоритетности малого бизнеса;
   •  получение инвестиций;
   •  предоставление отсрочек по платежам;
   •  использование низких процентных ставок по кредитам и др.
   В последнее десятилетие в связи с социально-экономическими и политическими преобразованиями появились суждения, которые сводятся к тому, чтобы убрать государственные регуляторы из экономической сферы. Эта негативная оценка роли государственного управления зиждется на ошибочном мнении о том, что рынок — явление самодостаточное, способное самостоятельно регулировать отношения, возникающие в обществе.
   К счастью, существует иное мнение по этому вопросу, причем не только российских ученых, но и ученых других стран. Так, американец Р. Клитгаард отмечал, что эффективный рынок не создается сам собой, а является, в частности, продуктом или результатом разумного законодательства, государственной политики. «Успех рыночных реформ, — считает он, — в решающей степени зависит от государственного управления¹.
   Таким образом, не преследуя дискуссионной цели по данной проблеме, скажем лишь, что государственное управление в России, в том числе и финансами, на современном этапе приобретает все большее значение. Это связано с переходным периодом в нашей экономике, с тем, что новые особенности в государственном устройстве повлияли на расширение круга субъектов

¹ Клитгаард Р. Рыночные реформы. М., 1992. С. 18.

7

финансового права, изменение их прав, обязанностей и ответственности. Все это, безусловно, потребовало расширения правовых основ государственного управления финансами.
   В настоящее время разработаны и действуют Налоговый, Бюджетный и Таможенный кодексы РФ, значительное число Федеральных законов, назовем лишь некоторые из них: «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»¹, «О бухгалтерском учете»², «Об аудиторской деятельности», а также подзаконные акты, например, Указ Президента РФ «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации»³ и многие другие.
   Правовую основу финансовой деятельности государства составляют также правовые акты субъектов Российской Федерации, изданные в пределах их полномочий, Программы Правительства РФ по стабилизации экономики и финансов, различные правовые акты министерств и ведомств в области финансов, методические указания и инструкции по осуществлению финансовых операций.
   Финансовая деятельность России на современном этапе характеризуется наличием экономического сотрудничества со странами СНГ, а также развитием международных и внешнеэкономических связей с другими государствами и сообществами, в том числе, конечно же, с ЕС. Россия исходит при этом из задач укрепления равноправных и взаимовыгодных экономических отношений с этими государствами и сообществами развития интеграционных отношений с ними. Внешнеэкономические связи осуществляют также субъекты РФ в пределах полномочий, предоставленных им Конституцией РФ и федеральным законодательством, а также договорами между федеральными органами власти и субъектами РФ. Федеральный закон «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Рос

¹ Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 28 декабря 2004 г.) // Российская газета. 1997. № 189. 30 сентября.

² Федеральный закон от 21 ноября 1996 г. № 129-ФЗ «О бухгалтерском учете» (в ред. от 3 ноября 2006 г.) // Российская газета. 1996. № 228. 28 ноября.

³ Указ Президента РФ от 25 июля 1996 г. № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» (в ред. от 18 июля 2001 г.) // СЗ РФ. 1996. № 31. Ст. 3696.

8

сийской Федерации»¹ устанавливает общий порядок координации этих связей.
   Непосредственно финансовая деятельность государства заключается в осуществлении им функций по планомерному образованию, распределению и использованию денежных фондов в целях реализации задач социально-экономического развития, поддержанию обороноспособности и безопасности страны, а также обеспечению финансовыми ресурсами деятельности государственных органов.
   Денежные фонды включают в себя: бюджетные и кредитные ресурсы, страховые денежные фонды, финансовые средства отраслей экономики, государственных и муниципальных предприятий и организаций.
   Сфера финансовой деятельности относится к ведению федеральных органов, органов субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления. Кроме того, имеется область совместного ведения Федерации и ее субъектов. Названные органы осуществляют эту деятельность в установленных законодательством правовых формах в соответствии со своими статусом и компетенцией.
   При этом надо отметить, что финансовой деятельностью занимаются как представительные, так и исполнительные органы власти. Например, представительными органами производится распределение бюджетных средств по основным направлениям жизнедеятельности Российской Федерации или ее субъектов, а органами исполнительной власти — распределение финансовых ресурсов внутри отраслей экономики.
   В случае введения в стране особых правовых режимов, к которым относятся военное и чрезвычайное положения, формы и методы финансовой деятельности государства и муниципальных образований, и в первую очередь финансово-контрольная составляющая, могут быть изменены. Так, в соответствии с Федеральным конституционным законом «О военном положении»² могут быть введены меры, связанные с временными ограничениями на

¹ Федеральный закон от 4 января 1999 г. № 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» // Российская газета. 1999. № 8. 16 января.

² Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении» // Российская газета. 2002. № 21. 2 февраля.

9

осуществление экономической и финансовой деятельности, на свободное перемещение финансовых средств, установлены особенности финансового, налогового, таможенного и банковского регулирования и др. При этом такие меры могут быть введены не только на тех территориях, где действует военное положение, но и на тех, где оно не введено.
   При введении чрезвычайного положения на всей территории страны или на ее отдельных территориях устанавливается особый правовой режим деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, а также отдельные ограничения прав и свобод граждан, организаций, в том числе ограничения на осуществление определенных видов финансовоэкономической деятельности, включая перемещения товаров, услуг и финансовых средств (ст. 1, 3, 11 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении»¹).
   Таким образом, осуществляя финансовую деятельность, государственные органы и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции принимают финансово-правовые акты, посредством которых в пределах своих полномочий регулируют общественные отношения в области образования, распределения и использования финансовых ресурсов, проведения контроля за их расходованием, за выполнением финансовых планов и обязательств перед государством. В таких актах выражаются правовые формы финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления. Они являются основанием для возникновения, прекращения и изменения конкретных правоотношений. Значение и содержание форм финансовой деятельности обусловливается применением тех или иных правовых актов. Например, принятие федерального бюджета юридически оформляется в виде федерального закона. Это вытекает из общегосударственного значения бюджета, его важной роли для социально-экономического развития страны, широкого круга общественных отношений, возникающих в связи с его принятием. Выделения же денежных средств подведомственным предприятиям решаются актами министерств и других органов госу

¹ Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» (в ред. от 7 марта 2005 г.) // Российская газета. 2001. № 105. 2 июня.

10