Правовые основы антикоррупционной политики России. История и современность

С.Н. Шишкарёв





                Правовые основы антикоррупционной политики России




История и современность


Рекомендовано к изданию Учебно-методическим центром «Профессиональный учебник» в качестве монографии.
Научная специальность 12.00.01 «Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве»











ю н и т и UNITY

Закон и право • Москва • 2017

УДК [328.185-044.357:34](470+571)(035.3)
ББК 67.401.02(2Рос)+67.51(2Рос)

    Ш65







Главный редактор издательства Н.Д. Эриашвили, кандидат юридических наук, доктор экономических наук, профессор, лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники





      Шишкарёв, Сергей Николаевич.
Ш55 Правовые основы антикоррупционной политики России. История и современность: монография / С.Н. Шишкарёв. — М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2017. — 63 с.
      ISBN 978-5-238-01232-2
      Агентство CIP РГБ





         Показана социальная и правовая природа коррупции. Изложены доктринальные основы российской антикоррупционной политики. Рассмотрены проблемы реализации национальных интересов в связи с развитием антикоррупционного законодательства, его современными историческими особенностями.
         Для студентов, аспирантов, преподавателей юридических вузов и факультетов.










ББК 67.401.02(2Рос)+67.51(2Рос)

ISBN 978-5-238-01232-2

© С.Н. Шишкарев, 2008

        Введение



Коррупция является не только общественным злом, требующим адекватной моральной оценки обществом, но и существенным тормозом общественного развития, формирования рыночных отношений и институтов демократии. Между тем, по данным исследований, проведенных в 2007 году, оценка россиянами феномена коррупции не столь негативна, как следовало бы ожидать. Так, в числе 18 вариантов ответа на вопрос о том, какая из существующих «проблем жизни» является наиболее значительной, которые следовало расположить в порядке убывания, лишь 55,1% респондентов признали коррупцию явлением, вызывающим особую тревогу, 36,2% рассматривают ее как важную, но наряду с другими проблемами, а 8,1% опрошенных не включают ее в число тревожных проблем. Вместе с тем, обращает на себя внимание тот факт, что проблема коррупции оказалась на 10-м месте, соседствуя с проблемой терроризма (9-е место) и проблемой депопуляции (11-е место)¹.
   В этом смысле интересны некоторые показатели, свидетельствующие об отношении к коррупции в регионах страны. Так, по отдельным оценкам, региональная антикоррупционная политика должна характеризоваться наличием: действующего закона о противодействии коррупции в регионе; программы по противодействию коррупции в регионе; специального органа по противодействию коррупции в регионе; утвержденного порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов региона; наличие утвержденной методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов региона. Согласно данным Национального института системных исследований проблем предпринимательства, данная работа активно ведется лишь в трех регионах (Мурманская область, Республика Татарстан, Республика Чувашия). В то же время в 19 регионах такой работы не выявлено (Амурская, Вологодская, Иркутская, Ростовская, Самарская, Свердловская и Ярославская области; Ингушская Республика, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Алтай, Чеченская Республика, Республика Коми,

¹ Латов Ю.В. «Глас народа» о проблемах коррупции: закономерное и парадоксальное // Экономический вестник Ростовского государственного университета. 2008. Т. 6. № 2.

Республика Саха (Якутия); Алтайский, Приморский, Ставропольский, Хабаровский края; Еврейская автономная область, Ненецкий автономный округ), что позволяет судить о недостаточном развитии или отсутствии антикоррупционной политики в этих регионах. В 9 регионах власть ограничилась лишь созданием специального органа (например, межведомственные комиссии или советы при губернаторе), ответственного за антикоррупционную политику региона (Ивановская, Костромская, Омская, Оренбургская и Орловская области; Республика Адыгея и Республика Хакасия, Краснодарский край, г. Москва). В 3 регионах власти ограничились утверждением целевой программы по борьбе с коррупцией (Тульская и Московская области, Чукотский автономный округ). В 9 регионах — принятием антикоррупционного закона (Брянская, Рязанская, Калужская, Новгородская области, Пермский край, Республика Дагестан, Республика Марий Эл, Республика Удмуртия, г. Санкт-Петербург)¹.
   Законодательство, которому отводится первостепенная роль в борьбе с коррупцией, тем не менее, является лишь внешним выражением данных противоречий, коренящихся в социальных процессах. Это не значит, что оно пассивно в отношении коррупционных отношений. Напротив, пробелы в правовом регулировании определенной совокупности общественных отношений, правовые коллизии, неопределенность правовых норм могут являться стимулом для развития коррупции. В то же время законодательство может устранять социальные причины этого зла. Однако следует подчеркнуть, что правовые средства здесь вторичны. Коррупция является следствием происходящих в обществе экономических и политических процессов: политической нестабильности, экономического упадка, деградации морали, ослабления системы социального контроля. Дефекты правовой системы являются лишь одним из факторов, обусловливающих данное явление. Противодействие коррупции должно строиться на воле политической власти и ее органов, опирающейся на осознание большей частью населения необходимости искоренения этого социального зла. Это является главным условием формирования эффективного пра

¹ Сайдуллаев Ф., Смирнов Н. Мониторинг антикоррупционной деятельности в регионах России / Национальный институт системных исследований проблем предпринимательства. М., 2007.

4

вового порядка государства в сфере противодействия коррупции (антикоррупционный правопорядок).
   Формирование российского антикоррупционного законодательства осуществляется с начала 90-х годов прошлого века. Однако этот процесс далек от завершения. Прежде всего, следует обратить внимание на отсутствие доктринальных документов, специального законодательства в данной сфере. Очевидно, назрела необходимость принятия комплексного нормативного правового акта федерального уровня, решающего данные задачи. О необходимости этих шагов свидетельствует совокупность противоречий противодействия коррупции, которые группируются в четырех основных группах: концептуальная неразработанность целей и задач антикоррупционной политики, правовая неурегулированность определенной совокупности общественных отношений, доктринальная неопредленность и чрезмерное расширение законодательного определения понятия коррупции и коррупционного преступления, противоречия действующего законодательства.
   Значение противодействия коррупции в современном российском обществе, от которого зависят успешность социальноэкономического развития страны, эффективность государственного управления, реализация государственных программ модернизации многих сфер жизни общества, определяет важность изучения социально-правовой природы данного явления, механизмов формирования и реализации государственной антикоррупционной политики в системе теоретико-правовых дисциплин, преподаваемых в рамках подготовки юристов по специальности «Правоохранительная деятельность» и «Юриспруденция».
   Основной задачей монографии является комплексное изложение совокупности терминов и понятий, отражающих механизмы формирования и реализации государственной политики в данной сфере, ее правовых основ, проблем реализации национальных интересов в связи с развитием антикоррупционного законодательства, его современными историческими особенностями.

5

Коррупция: социальная и правовая природа


Вопрос о сущности и социальной природе правоотношений принадлежит к ряду теоретических вопросов, которые оказывают значительное влияние не только на разработку и принятие законодательных и иных нормативных правовых актов, но и на формирование правовой системы в целом. Под термином «сущность», как правило, понимается «...внутреннее содержание предмета, обнаруживающееся во внешних формах его существования»¹. В философии сущность рассматривается как философская категория, отражающая «всеобщие формы объективного мира, его познания и практической деятельности людей ... внутреннее содержание предмета, выражающееся в единстве всех многообразных и противоречивых форм его бытия.»². В правоведении этот термин используется в эпистемологическом контексте в процессе познания и интерпретации права. При этом, порой, юристы-теоретики сводят содержание термина к чему-то наиболее существенному, главному, что, безусловно, не совпадает с его методологическим значением. Наиболее органично использование данного термина для школы естественного права, которая возникла в недрах гуманистического универсализма эпохи Возрождения и Нового времени. Это объясняется тем, что в то время правоведение не имело четких граней своего предмета, и было включено в конгломерат философского знания. Так, свобода, равенство и справедливость имели существенное значение лишь в контексте соответствующей интерпретации сущности (природы) человека. При этом регулятивный аспект права играл вторичную роль, определяясь универсальным гуманистическим содержанием. Вне зависимости от теоретических предпочтений правоведы сталкиваются с целым рядом вопросов, ответы на которые лежат в поле прояснения того внутреннего содержания правоотношений, которое объясняет многообразные формы их прояв

¹ Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1990.

² Философский энциклопедический словарь. М., 1989.

ления. Это позволяет рассмотреть правоотношение как целостное общественное явление, определить функции и задачи соответствующего законодательства, выделить наиболее значимые системные факторы формирования правовой действительности в отношении него.
   Наибольшую актуальность проблема интерпретации сущности и социальной природы правоотношений приобретает в условиях модернизации правовой системы, обусловленной общим контекстом реформирования. Тогда интерпретация сущности права имеет ярко выраженный идеологический вектор и направлена на обоснование ценностей государственной политики. Ключевое значение в таких условиях имеет интерпретация соотношения права и закона, сыгравшего важную роль, в том числе, и в становлении современной российской правовой системы¹. Как правило, в этом случае несовершенство законодательства стремятся объяснить искаженным пра-вопониманием, а направление правовой политики соответствующим теоретическим обоснованием сущности правоотношений. Правовой закон в качестве идеала правового государства, таким образом, устанавливает системную взаимосвязь между соответствующим образом, интерпретированным правом и законодательством, тем самым разрешая противоречие формированием институтов гражданского общества, правового государства и рыночной экономики как вектора модернизационных процессов.
   В такой интерпретации «сущность и социально-правовая природа коррупции» как научная проблема относится именно к компетенции общей теории права, позволяя рассмотреть коррупционные отношения как целостное социальное явление, эксплицируя наиболее устойчивые и повторяющиеся связи и отношения. Благодаря этому коррупция должна быть представлена не как абстрактный феномен, а как система, характеризующаяся конкретностью элементов, форм и видов существования.
   В этом предметном поле анализ сущности и социальноправовой природы коррупции представляет собой ее концептуально-правовую интерпретацию, состоящую в выделении совокупности элементов, входящих в понятие коррупции,

¹ См.: Алексеев С.С. Философия права. М., 1998.

7

субъект-объектного состава коррупционных отношений, в социальной и политической оценке этого явления, теоретическом определении данного термина, в целом обусловленного как содержанием этого феномена, так и юридической формой его выражения в контексте действующего законодательства. Значение концептуально-правовой интерпретации коррупции состоит в необходимости формирования концептуально-правовых основ государственной политики в данной сфере, без которых невозможно принятие эффективных законодательных мер по противодействию данному явлению. Так, задачей данного параграфа является изложение наиболее существенных признаков коррупции как социально-правового явления, которые являются основой теоретической оценки действующей и последующего формирования новой правовой политики в данной сфере.
   Изучение сущности и социально-правовой природы коррупции сопряжено с выяснением этимологии данного термина, наиболее существенных элементов, входящих в содержание понятия коррупции, позволяющих выделить данное явление из системы общественных отношений, а также отражением данных признаков в действующем законодательстве. Примечательно, что основной проблемный контекст исследований, посвященных коррупции, заключается в противоречии между самим фактом существования коррупции как общественного отношения и трудностями юридического определения данного явления. Поэтому в корруптологии сложились два основных подхода к определению коррупции — общий и криминологический (особый).
   Общий подход ориентирован на отражение наиболее существенных признаков данного явления, благодаря чему оно охватывает все сферы нормативной регуляции. Так, по мнению В. Л. Римского, отстаивающего необходимость такого подхода, наиболее адекватным российским условиям является признание коррупционными любых действий, нарушающих нормативное регулирование и развитие той или иной отрасли, сферы деятельности и страны в целом посредством использования публичных возможностей для реализации личных или корпоративных интересов в ущерб общественным¹. Согласно же

¹ Римский В.Л. Бюрократия, клиентизм и коррупция в России // Общественные науки и современность. 2004. № 6.

8

криминологическому подходу, коррупция есть скорее синтетическое социальное и криминологическое понятие, чем правовое. Отсюда в определении состава преступления часто используется другое понятие — «коррупционная преступность» как совокупность преступлений коррупционного характера в виде подкупа, продажности государственных, иных служащих путем использования ими в личных либо узкогрупповых, корпоративных интересах служебных полномочий и других возможностей, связанных с занимаемой должностью.
   Рассмотрение социально-правовой природы коррупции позволяет выйти из круга этого противоречия. Необходимым этапом на этом пути является этимологический анализ термина «коррупция».
   Латинское слово corrumpere означает порчу, уничтожение, истребление, искажение, подкуп, задабривание подарками, совращение. В римском праве этот термин применялся для определения деятельности лиц, искажающих судебный процесс или процесс управления общественными делами. Этимологический анализ позволяет вскрыть наиболее существенные признаки данного явления. В этом смысле представляет интерес точка зрения Г.К. Мишина, который полагает, что этот латинский термин происходит от двух корневых слов (сердце, душа, дух, рассудок) и (портить, разрушать, развращать). Поэтому сущность коррупции заключается в нарушении единства, распаде тех или иных объектов, включая органы государственной власти, а не в продажности публичных и иных служащих¹. Согласно другой точке зрения, данный термин произошел от сложения латинских слов «correi», означающий несколько участников одной из сторон отношений, имеющих обязательственный характер, где предметом выступает один объект и «rumpere» (ломать, повреждать, нарушать, отменять). Таким образом, «corrumpere» является результатом слияния данных терминов. Новый термин означает такую стратегию поведения двух и более лиц, целью которой является «повреждение» нормального хода судебного процесса².

¹ Мишин Г.К. О теоретической разработке проблемы коррупции // Коррупция: политические, экономические, организационные и правовые проблемы. М., 2001.

² Бартошек М.С. Римское право. Понятие. Термины. Определения. М., 1989; Темнов Е.И Коррупция. Происхождение современного понятия // Актуальные проблемы теории и практики борьбы с организованной преступностью в России. М., 1994.

9

   Таким образом, первоначально под коррупцией понимались бытовые явления. Например, в Древней Греции в IV—I веках до н.э. коррупция отождествлялась с порчей питьевой воды, расстройством желудка некачественной пищей. В дальнейшем в термин стали вкладывать социальное содержание — действия, носящие антиобщественную направленность, наказуемые в судебном порядке (падение нравственности, фальсификация результатов, подкуп должностного лица)¹.
   Пожалуй, первую интерпретацию коррупции дал Платон, который считал, что корыстолюбие — это один из важнейших социальных пороков, который совершенно недопустим не только для правителей, но и для воинов. Этим пороком считается собственность, поэтому пока те, кто обладает властью и силой, должны быть лишены собственности, а те, которые производят материальные блага, не имеют силы и власти, тогда государство процветает. В противном случае происходит его вырождение².
   Значение термина «коррупция» близкое современному было сформировано в Новое время, в трудах Макиавелли и Гоббса, которые связывали с коррупцией не только развращенность и продажность представителей власти, но и использование властных полномочий вопреки интересам государства и общества.
   Социальная природа коррупции является наиболее глубоким выражением ее сущности. Тем не менее, это не означает полную обусловленность коррупции культурой. Иногда коррупцию пытаются объяснить культурой, психологией человека и относя истоки этого явления к древнейшим обществам, культивировавшим жертвоприношения богам³. Тем не менее, очевидно, что коррупция как социальное явление восходит ко времени возникновения государства, к формированию социального слоя чиновников, обладающих властными полномочиями. При этом коррупция есть не что иное, как общественное отношение, возникающее между субъектами, имеющими разный социальный статус — субъектами, обладающими властью и не обладающими таковой. Предметом данного отношения становится общественное благо, которое находится в рас

¹ Дигесты Юстиниана. Избранные фрагменты. М., 1984.

² Платон. Государство: Собр. соч. В 4-х т. Т. 3. М., 1994.

³ Голубев В.В. Законодательство. 2002. № 6.

10