Управление природоохранной деятельностью в Российской Федерации

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

«РОССИЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ГЕОЛОГОРАЗВЕДОЧНЫЙ 

УНИВЕРСИТЕТ

имени СЕРГО ОРДЖОНИКИДЗЕ»

МГРИ-РГГРУ

Буфетова М.В., Осипов Ю.Б.

Управление природоохранной деятельностью

в Российской Федерации

Учебное пособие

Москва 2016

УДК 502/504
ББК 20.18
Б93

Рецензенты:

директор Института водных проблем РАН чл-корр. РАН, д.э.н., 

проф. В.И. Данилов-Данильян;

ученый секретарь ФГБОУ ВПО «Московский государственный 

строительный университет», зав. кафедрой инженерной геологии и геоэкологии, д.т.н., проф., академик РАЕН А.Д. Потапов.

Буфетова М.В., Осипов Ю.Б.

Б93

Управление природоохранной деятельностью в Россий
ской Федерации: учебное пособие / М.В. Буфетова, Ю.Б. Осипов. - М.: «Научный консультант», 2017 г. – 234 с. 

ISBN 978-5-9500876-8-4

В учебном пособии рассмотрены вопросы, связанные с форми
рованием целостного представления об организации управления природопользованием и охраной окружающей среды в Российской Федерации. Освещаются вопросы экологического нормирования, организационно-правовых основ проведения экологической экспертизы, 
оценки воздействия на окружающую среду. Разъясняются общие требования в области охраны окружающей среды при эксплуатации 
предприятий, а также цели, задачи и основные этапы экологического 
аудита.

УДК 502/504
ББК 20.18

ISBN 978-5-9500876-8-4
© М.В. Буфетова, Ю.Б. Осипов, 2017
© Оформление. Издательство «Научный 
консультант», 2017

СОДЕРЖАНИЕ

Введение ………….…………………………………………….......6
Глава 1. Нормативно-правовое регулирование охраны 
окружающей среды и природопользования ………………......9
1.1.
Многосторонние международные конвенции и 
соглашения в области охраны окружающей среды…….9

1.2.
Экологическое законодательство Российской 
Федерации………………………………………………...23
Литература к главе 1……………………………………….28

Глава 2. Экологическое нормирование………………………...30
2.1.
Нормативы образования отходов производства и 
потребления……………………………………………….34

2.2.
Нормирование в области охраны атмосферного 
воздуха…………………………………………………….36

2.3.
Экологическое нормирование водных объектов……….38

2.4.
Нормативы ПДК химических веществ в почве………...42

2.5.
Нормативы использования лесных ресурсов…………...43

2.6.
Нормирование в области использования и охраны 
животного мира…...............................................................44

2.7.
Российские государственные стандарты в области 
охраны окружающей среды……………………………...45

2.8.
Международные стандарты в области охраны 
окружающей среды……………………………………….48
Литература к главе 2……………………………………….42

Глава 3. Экологическое обоснование планируемой 
деятельности……………………………………………………….51
3.1.
Оценка воздействия на окружающую среду……………
3.1.1. Этапы проведения оценки воздействия на 
окружающую среду……………….……………………...
3.1.2. Подготовка окончательного варианта 
материалов по оценке воздействия на окружающую 
среду……………………………………………………….
3.1.3. Информирование и участие общественности
в процессе оценки воздействия на окружающую 
среду……………………………………………………….
3.1.4. Требования к материалам по оценки 
воздействия на окружающую среду……………..………

51

51

54

56

59

3.1.5. Разработка проекта «Заявление о воздействии
на окружающую среду»…………………………….……
3.1.6. Представление и рассмотрение проекта 
«Заявление о воздействии на окружающую среду»........
3.1.7. Разработка Заявления о воздействии на 
окружающую среду……………….……………………...
3.1.8.Общественные слушания Заявления о
воздействии на окружающую среду……………..……...

62

67

69

70

3.2
Экологическое обоснование хозяйственной 
деятельности……………....................................................
3.2.1. Раздел «Перечень мероприятий по охране 
окружающей среды» в составе проектной 
документации на строительство предприятий,
зданий и сооружений производственного 
назначения…………………...............................................
3.2.2. Инженерно-экологические изыскания……………

73

73
81

Литература к главе 3……………………………………...95

Глава 4. Экологическая экспертиза предпроектной и 
проектной документации………...………………………………96
4.1
Введение в экспертную деятельность……………….......96

4.2
Порядок проведения Государственной
экологической экспертизы……………………………….101

4.3
Заключение Государственной экологической 
экспертизы………………………………………………...110

4.4
Общественная экологическая экспертиза………………117

4.5
Виды нарушения законодательства Российской 
Федерации об экологической экспертизе и 
ответственность за нарушения………………………......120

4.6
Требования Государственной экологической 
экспертизы к исходной информации предпроектной 
(проектной) документации…………................................123
Литература к главе 4……………………………………...126

Глава 5. Общие требования в области охраны
окружающей среды при эксплуатации предприятий………...127
5.1
Ответственные за решения при осуществлении 
хозяйственной или иной деятельности, которая 
оказывает негативное воздействие на окружающую 
среду………………………………...……………………..128

5.2
Экологические требования, устанавливаемые
законами РФ, к эксплуатации предприятий……...………130

5.3
Охрана атмосферного воздуха от загрязнения. 
Нормативы выбросов загрязняющих веществ в 
окружающую среду……………………………………......134

5.4
Охрана поверхностных вод от загрязнения.
Нормативы сбросов загрязняющих веществ в 
окружающую среду………………………………………136

5.5
Охрана окружающей среды при обращении с
отходами промышленного производства………………...144

5.6
Статистическая отчетность предприятиями по 
природным ресурсам и охране окружающей среды……159
Литература к главе 5……………………………………...163

Глава 6. Экологический аудит………………………………......166

Литература к главе 6……………………………………...195

Глава 7. Методы управления охраной окружающей 
среды…………………………………………………………………196
7.1
Инструменты экологического управления………………..
7.1.1. Контрольно-административные методы 
управления природопользованием ……………………….
7.1.2. Экономические методы управления 
природопользованием…………………………………........
7.1.3. Социально-экологические методы управления
природопользованием………………………………….......

196

196

205

211

Литература к главе 7……………………………………….211

Заключение………………………………………………………….213
Основные термины…………………………….…………………216
Приложение……………………………………………………......226

ВВЕДЕНИЕ

Формирование и совершенствование экономического механизма 

природопользования и охраны окружающей среды - одна из важнейших проблем современной экономической науки и практики. Финансовые и экономические рычаги природопользования должны стать 
неотъемлемой частью общего экономического механизма управления 
народным хозяйством страны. 

Экономический механизм природопользования представляет со
бой совокупность общественных отношений по поводу финансового 
и материально-технического обеспечения природоохранной деятельности во всем многообразии ее форм и объектов. Указанные отношения являются не только экологическими, но и имущественными, 
управленческими, финансовыми, т.е. находятся в сфере регулирования различных правовых отраслей. Их формирование идет под воздействием не только права, но и иных регулирующих факторов - экономики, науки и техники, экологической политики, культуры, правосознания и пр. [1].

Степень экологизации возникающих правоотношений отражает 

уровень эффективности экономического механизма, а основным 
юридически определенным критерием эффективности следует признать не объемы вложенных в те или иные природоохранные мероприятия средств и не денежные оценки условного «ожидаемого и 
предотвращенного ущерба» окружающей среде, а фактическое достижение значений нормативов качества окружающей среды, включая 
предельно допустимые уровни вредного воздействия на нее.

Экономический механизм охраны окружающей природной 

среды призван создать условия для развития, как у производителей, 
так и граждан бережного отношения к природе. Необходимо выработать у субъектов права отношение, при котором вред окружающей 
среде равносилен вреду самому себе. Всё это включает в себя комплекс мер по экономическому стимулированию охраны окружающей 
среды, нормированию хозяйственного воздействия на окружающую 
среду, экологическую экспертизу, экологические требования при 
размещении, проектировании, эксплуатации производственно-хозяйственных объектов, экологический контроль, ответственность и возмещение убытков.

Формирование нового экономического механизма природополь
зования и финансирования природоохранных мер при переходе к ры

ночным отношениям должно стать органической составной системой 
управления и регулирования экономики.

Задачами экономического механизма охраны окружающей при
родной среды являются:


планирование и финансирование природоохранительных 

мероприятий;


установление лимитов использования природных ресурсов, 

выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду и размещение отходов;


установление нормативов платы и размеров платежей за 

использование природных ресурсов, выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов 
и другие виды вредного воздействия;


предоставление предприятиям, учреждениям и организа
циям, а также гражданам налоговых, кредитных и иных льгот при 
внедрении ими малоотходных и ресурсосберегающих технологий и 
нетрадиционных видов энергии, осуществлении других эффективных 
мер по охране окружающей природной среды;


возмещение в установленном порядке вреда, причиненного 

окружающей природной среде и здоровью человека.

Экономический механизм направлен на экономическое обеспе
чение рационального природопользования и охраны окружающей 
среды. Эта функция реализуется посредством последовательного 
осуществления всех экономических мер, включенных в экономический 
механизм.

Следующая важнейшая функция экономического механизма – стимулирующая. Она заключается в создании условий экономической заинтересованности предприятий и предпринимателей в выполнении 
адресованных им требований экологического законодательства. Эта 
функция реализуется не всеми экономическими мерами, включенными в него, а лишь некоторыми из них [2,3].

Стимулирующую роль призваны играть:

платежи за пользование землей, недрами, водами, другими 

природными ресурсами и за загрязнение окружающей среды;


налоговые и кредитные льготы, иные поощрительные меры 

в сфере охраны природы. 

В известной мере в качестве стимулятора выступает экологиче
ское страхование.

При характеристике роли экономических мер в обеспечении 

природопользования и охраны окружающей среды нужно отметить, 
что экономические и административные методы управления природоохранительной деятельностью не являются альтернативой один 
другому. Наоборот, они дополняют друг друга. Очевидно, что не может быть больше или меньше экологического нормирования, экологического лицензирования или государственной экологической экспертизы. Эти функции государственного управления охраной окружающей среды должны осуществляться в объеме, предусмотренном 
экологическим законодательством. Критерий тут может быть один –
наибольшая полезность в достижении цели. Следовательно, важно 
исследовать и урегулировать применение административных и экономических методов управления природоохранительной деятельностью в направлении их оптимального сочетания, но только не противопоставления.

Задача экономического механизма охраны окружающей среды 

заключается в том, чтобы обеспечить с помощью экономических мер 
достижение целей экологической политики государства, определяемой законодательством, другими нормативными правовыми актами и 
иными документами. Эта задача будет решена тем успешнее, чем оптимальнее будут урегулированы и реализованы отдельные элементы 
экономического механизма.

Основными недостатками экономического механизма охраны 

окружающей среды и природопользования являются отсутствие действенных стимулов снижения негативного воздействия на окружающую среду, рационального использования природных ресурсов и 
применения ресурсо- и энергосберегающих технологий, а также явную недостаточность объемов платежей за выбросы, сбросы, размещение отходов и использование природных ресурсов для финансирования природоохранной деятельности и воспроизводства возобновимых природных ресурсов в требуемых масштабах.

Применение принципа «загрязнитель платит» направлено на 

создание механизма экономической ответственности субъекта хозяйственной деятельности за негативное воздействие на окружающую 
среду и заинтересованности в осуществлении природоохранной деятельности.

Глава 
1. 
Нормативно-правовое 
регулирование 
охраны 

окружающей среды и природопользования

Основные источники законодательной базы Российской Феде
рации (далее – РФ) в области охраны окружающей среды представлены на рис 1.

РФ осуществляет международное сотрудничество в области ох
раны окружающей среды по общепризнанным принципам и нормам 
международного права и положениям международных договоров РФ
[4]. Если международными договорами РФ установлены иные правила в области ООС и экологической экспертизы, чем предусмотренные федеральными законами, применяются правила международных 
договоров.

1.1. 
Многосторонние 
международные 
конвенции 
и 

соглашения в области охраны окружающей среды

Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в 

трансграничном контексте. Конвенция составлена в Эспоо (Финляндия) 25 февраля 1991 г. Она рассматривает комплекс мер по предотвращению вредного трансграничного воздействия в результате 
планируемой деятельности, а также по его уменьшению и контролю 
за ним. Конвенция была подписана Правительством СССР 06 июля 
1991 г. и подтверждена Правительством РФ 13 января 1992 г. Российская Федерация является подписантом данного международного договора и представительствует в мероприятиях по линии Конвенции в 
статусе наблюдателя. Россия должна руководствоваться положениями Конвенции, и это закреплено, в частности, в действующем Положении Госкомэкологии «Об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской 
Федерации» (утверждено Приказом Госкомэкологии от 16 мая 2000 г. 
№ 372): «2.9. В том случае, если намечаемая хозяйственная и иная 
деятельность может иметь трансграничное воздействие, проведение 
исследований и подготовка материалов по оценке воздействия на окружающую среду осуществляется с учетом положений Конвенции 
ЕЭК 

1. Международные документы

2. Законодательные акты РФ

Кодексы                                       Федеральные законы

3. Нормативные акты органов управления

и исполнительной власти РФ

Постановления      
Указы Президента

Правительства

4. Нормативные документы

ГОСТы                  Нормы                     Правила

5. Инструкции

6. Методики

7. Документы министерств и ведомств

Рис.1. Основные источники законодательной базы Российской 

Федерации

ООН об оценке воздействия на окружающую среду в трансгра
ничном контексте.

Конвенция о трансграничном воздействии промышленных 

аварий. Конвенция была подписана от имени Правительства РФ 17 
марта 1993 г. в Хельсинки, ратифицирована 18 марта 1992 г. и введена в действе на территории РФ с 04 ноября 1993 г. Применяется в 
отношении промышленных аварий, обеспечения готовности к ним и 
ликвидации последствий тех аварий, которые могут привести к 
трансграничному воздействию.

Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие 

расстояния. Конвенция подписана СССР в Женеве 13 ноября 1976 г. и 
ратифицирована Президиумом Верховного Совета СССР 29.04.80 
(Конвенция вступила в силу 16.03.83). Конвенция направлена на 
уменьшение выбросов, причиняющих значительный ущерб природным ресурсам, имеющим жизненно важное экологическое и экономическое значение, таким как леса, почва, водные ресурсы, и историческим памятникам, а при определенных условиях оказывающих вредное воздействие на здоровье человека. Положения Конвенции конкретизируются отдельными протоколами.

В 1985 г. в Хельсинки Правительство СССР подписывает Прото
кол о сокращении выбросов серы или их трансграничных потоков, по 
меньшей мере, на 30 % по отношению к Конвенции 1979 г. Этот протокол был ратифицирован 10.09.86. В 1988 г. в Софии Правительство 
СССР подписывает протокол об ограничении выбросов окислов азота 
или их трансграничных потоков к Конвенции, который был ратифицирован 21.06.89. В 1994 г. Правительство Российской Федерации в 
Осло подписывает Протокол Конвенции относительно дальнейшего 
сокращения выбросов серы, ратифицированный 14.06.94.

Венская конвенция об охране озонового слоя. Эта Конвенция, 

подписанная 22.09.85. и ратифицированная 18.06.86. направлена на 
принятие соответствующих мер для охраны здоровья людей и окружающей среды от вредных воздействий, которые возникают или могут возникнуть в результате человеческой деятельности, изменяющей 
или способной изменить озоновый слой. Во исполнение Венской 
конвенции Правительством СССР 16.09.87 был подписан и 10.11.88 
ратифицирован Монреальский протокол по веществам, разрушающим 
озоновый слой. В 1990г. в Лондоне была принята Лондонская поправка по веществам, разрушающим озоновый слой, ратифицированная 13.01.92. Монреальский протокол и Лондонская поправка ориен

тированы на снижение вероятности антропогенного разрушения озонового слоя в Северном полушарии за счет прекращения выпуска, 
использования и закупки разрушающих озон реагентов, а также реорганизации технологии производства изделий, содержащих разрушающие озон вещества.

В целях обеспечения выполнения требований Конвенции и Про
токола Правительство РФ приняло постановление «О первоочередных мерах по выполнению Венской конвенции об охране озонового 
слоя и Монреальского протокола по веществам, разрушающим озоновый слой» от 24.05.95 № 526. Этим Постановлением с 01.01.96 запрещен ввоз в Российскую Федерацию озоноразрушающих веществ и 
содержащей их продукции из стран, не являющихся сторонами Венской конвенции и Монреальского протокола, а также вывоз из Российской Федерации озоноразрушающих веществ и содержащей их 
продукции в указанные страны; ввоз и вывоз озоноразрушающих веществ и содержащей Их продукции в страны, являющиеся сторонами 
Венской конвенции и Монреальского протокола, должен осуществляться по соответствующим лицензиям.

Постановлением Правительства РФ «О регулировании ввоза в 

Российскую Федерацию и вывоза из Российской Федерации озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции» от 08.05.96 № 
563 утверждено Положение о порядке ввоза в Российскую Федерацию и вывоза из Российской Федерации озоноразрушающих веществ 
и содержащей их продукции.

Рамочная 
конвенция 
ООН 
об 
изменении 
климата, 

РКИК (Framework Convention on Climate Change, UN FCCC) — соглашение по проблеме изменения климата, подписанное более чем 
180 странами мира, включая Россию, все страны бывшего СССР и все 
промышленно развитые страны. Конвенция была принята на «Саммите Земли» в Рио-де-Жанейро в 1992 году и вступила в силу 21 
марта 1994 года (Россия ратифицировала РКИК в 1994).

Конечная цель Конвенции заключается в том, чтобы добиться во 

исполнение соответствующих положений Конвенции стабилизации 
концентраций парниковых газов в атмосфере на таком уровне, который не допускал бы опасного антропогенного воздействия на климатическую систему. Такой уровень должен быть достигнут в сроки, 
достаточные для естественной адаптации экосистем к изменению 
климата, позволяющие не ставить под угрозу производство продо

вольствия и обеспечивающие дальнейшее экономическое развитие на 
устойчивой основе.

Киотский протокол – международный документ, принятый 

в Киото (Япония) в декабре 1997 года в дополнение к Рамочной конвенции ООН об изменении климата (РКИК). 

Он обязывает развитые страны и страны с переходной экономи
кой 
сократить 
или 
стабилизировать выбросы парниковых 
га
зов в 2008-2012 гг. по сравнению с 1990 г.

Киотский протокол стал первым глобальным соглашением 

об охране окружающей среды, основанным на рыночном механизме 
регулирования — механизме международной торговли квотами на 
выбросы парниковых газов.

Страны протокола определили для себя количественные обяза
тельства по ограничению либо сокращению выбросов на период с 1 
января 2008 года по 31 декабря 2012 года. 

Цель ограничений – снизить в этот период совокупный средний 

уровень выбросов 6 типов газов (CO2, CH4, гидрофторуглеводороды,
перфторуглеводороды, N2O, SF6) на 5,2 % по сравнению с уровнем 1990 года.

Основные обязательства взяли на себя индустриальные страны:

Евросоюз должен сократить выбросы на 8 %;


Япония и Канада — на 6 %;


Страны Восточной Европы и Прибалтики — в среднем на 

8 %;


Россия и Украина — сохранить среднегодовые выбросы в 

2008—2012 годах на уровне 1990 года;


Развивающиеся страны, включая Китай и Индию, обяза
тельств на себя не брали.

Ратификации Киотского 
протокола Россией 
предшествовала 

долгая дискуссия среди ученых и политиков, которая не прекратилась 
и после ратификации.

Казалось бы, Киотский протокол не требует от России никаких 

дополнительных природоохранных действий. Ведь в 1990-е, когда 
российская промышленность переживала тяжелый кризис, выбросы 
парниковых газов без каких-либо специальных мер сократились более чем на 1/3, в результате чего общий их объем составлял примерно 
1900 млн. т СО2-эквивалента. Однако с 2000 г. начался экономический рост, вызвавший рост выбросов парниковых газов. Поэтому 
важнейшей задачей социально-экономического развития страны на