Межбюджетные отношения в Российской Федерации

А.Е. Суглобов, Ю.И. Черкасова, В.А. Петренко






                Межбюджетные отношения в Российской Федерации




Рекомендовано Учебно-методическим центром «Профессиональный учебник» в качестве учебного пособия для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальностям «Финансы и кредит», «Государственное и муниципальное управление»









ю н и т и UNITY

Москва • 2017

УДК 336.14(470+571)(075.8)
ББК 65.261.31(2Рос)я73-1
     С89

Рецензент: заслуженный деятель науки РФ, доктор экономических наук, профессор Г.Б. Поляк

Главный редактор издательства Н.Д. Эриашвили, кандидат юридических наук, доктор экономических наук, профессор, лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники

      Суглобов, Александр Евгеньевич.
С89 Межбюджетные отношения в Российской Федерации: учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Финансы и кредит», «Государственное и муниципальное управление» / А.Е. Суглобов, Ю.И. Черкасова, В.А. Петренко. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2017. - 263 с.
      I. Черкасова, Юлия Ивановна.
      II. Петренко, Виктор Андреевич.

         ISBN 978-5-238-01834-8
         Агентство CIP РГБ

         Рассматриваются теоретические и практические вопросы формирования межбюджетных отношений в Российской Федерации, а также сущность, механизм и методы бюджетного регулирования. Анализируются этапы развития, проблемы и основные направления совершенствования межбюджетных отношений в РФ. Особое внимание уделяется федеральным фондам финансовой поддержки, их роли в регулировании межбюджетных отношений, а также различным методическим подходам, используемым для распределения финансовой помощи субъектам РФ.
         Для студентов и аспирантов финансово-экономических вузов, практических работников финансовых и налоговых служб, государственных и муниципальных служащих, слушателей отделений переподготовки и повышения квалификации по экономическим специальностям.

ББК 65.261.31(2Рос)я73-1

ISBN 978-5-238-01834-8

© ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА, 2010
Принадлежит исключительное право на использование и распространение издания (ФЗ № 94-ФЗ от 21 июля 2005 г.).
Воспроизведение всей книги или любой ее части любыми средствами или в какой-либо форме запрещается без письменного разрешения издательства.
© Оформление «ЮНИТИ-ДАНА», 2010

            Введение




   Федеративное устройство России предполагает наличие трех уровней государственного управления, имеющих свои функции и наделенных собственными правами и обязательствами. Разделение полномочий по сбору доходов накладывает большое количество экономических ограничений на распределение налоговых поступлений между уровнями государственной власти. Принципы закрепления расходных и налоговых полномочий порождают неизбежность определенной вертикальной несбалансированности бюджетной системы, т.е. несоответствие расходных обязательств региональных и муниципальных властей их налоговым полномочиям. Вместе с тем принцип равенства бюджетной системы, закрепленный Бюджетным кодексом РФ, требует установления гарантий равных возможностей для всех органов власти одного уровня для предоставления общественных благ, что обусловливает необходимость преодоления горизонтальной несбалансированности бюджетной системы (межтерриториальной дифференциации расходных потребностей и доходного потенциала). В результате неотъемлемым элементом любой многоуровневой бюджетной системы является бюджетное регулирование.
   В ходе проведения бюджетной реформы в Российской Федерации сформировалась принципиально новая бюджетная система. Произошедшие в последние годы изменения финансовых взаимоотношений бюджетов различных уровней способствовали созданию их правовой и методологической базы, укреплению бюджетного федерализма, повышению бюджетной дисциплины, прозрачности и относительной стабильности распределения финансовых ресурсов.
   Проблемы формирования и распределения местных бюджетов, их взаимодействия между собой и с бюджетами вышестоящих уровней являются наиболее сложными в проведении бюджетной реформы. От их разрешения во многом зависит успешная реализация финансовых взаимосвязей и развитие бюджетного федерализма в стране. Качество, правильность и объективность при определении доходных полномочий, распределении

3

расходных обязательств и финансовой помощи позволяет эффективно использовать средства бюджета, а также реализовывать на практике принцип социальной справедливости.
   Межбюджетные отношения — один из основных факторов, влияющих на социально-экономическое развитие государства. От того, насколько эффективно и целесообразно распределены обязанности и финансовые ресурсы для их выполнения между бюджетами, зависит возможность государства выполнять свои функции, а для населения это означает обеспеченность бюджетными услугами.
   На сегодняшний день в Российской Федерации выстроена достаточно эффективная система межбюджетных отношений: сформированы ее основные принципы и механизмы, определена роль всех участников этих отношений, закреплены соответствующими нормативными документами полномочия органов власти, есть все, что связано с финансовым обеспечением разграниченных полномочий — Бюджетным кодексом РФ на долгосрочной основе закреплены и доходные источники, и принципы формирования финансовой поддержки.
   В программных документах по совершенствованию системы межбюджетных отношений заложены основные принципы по формированию и предоставлению финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Определены основные каналы предоставления межбюджетных трансфертов. Субъекты РФ имеют возможность осуществлять финансирование своих обязательств, опираясь на постоянные источники доходов, не привлекая излишние заимствования.
   В учебном пособии последовательно рассмотрены вопросы, связанные как с теорией межбюджетных отношений, так и с практикой распределения доходных полномочий, расходных обязательств и предоставления финансовой помощи.
   В первой главе рассматривается бюджетная система Российской Федерации, особенности ее построения и принципы организации.
   Вторая глава посвящена теоретическим основам построения межбюджетных отношений и вопросам правого регулирования данной сферы функционирования государственных финансов.
   Третья глава раскрывает механизмы бюджетного регулирования, используемые в Российской Федерации, а также основы функционирования фондов финансовой помощи.

4

   В четвертой главе рассматривается наиболее актуальная на сегодняшний день проблема — выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований. На основе обзора регионального законодательства по вопросам межбюджетных отношений представлены используемые в настоящее время методики распределения дотаций.
   Пятая глава посвящена методике анализа межбюджетных отношений на основе оценки системы показателей финансового состояния бюджета, степени внутрирегиональной дифференциации, оценки распределения финансовой помощи.
   Поскольку опыт развития межбюджетных отношений в России незначителен, определенный интерес вызывает практика бюджетного выравнивания в зарубежных странах, т.е. там, где распределение финансовой помощи осуществляется наиболее эффективно. Шестая глава посвящена опыту развития межбюджетных отношений в Германии, Канаде, США, Великобритании, Италии.




    Авторский коллектив:

    Суглобов Александр Евгеньевич — заслуженный экономист РФ, доктор экономических наук, профессор — введение, гл. 1, 2
    Черкасова Юлия Ивановна — кандидат экономических наук, доцент — гл. 3—5, глоссарий
    Петренко Виктор Андреевич — кандидат экономических наук, доцент — гл. 6

Глава


        Бюджетное устройство Российской Федерации



1.1. Экономическая сущность и содержание бюджета
   Любое государство в процессе своего становления и развития испытывает потребность в финансировании расходов на выполнение определенных функций и задач, к которым относятся:
   • государственное управление;
   • обеспечение внешней безопасности;
   • поддержание правопорядка;
   • функционирование судебной системы;
   • международная деятельность;
   • содействие научному прогрессу, социально-культурному развитию, повышению экономической мощи страны и т.д.
   Реализуя свои задачи, государство обеспечивает национальную оборону и безопасность, государственное управление и деятельность законодательной власти. Обеспечивая функционирование систем образования, здравоохранения, социальной поддержки, заботясь об окружающей среде, развитии науки и культуры, государство выполняет свои социальные функции. Регулируя условия для развития бизнеса и обеспечивая функционирование государственного сектора экономики, государство поддерживает экономическое развитие.
   Для выполнения всех этих функций государство должно иметь соответствующие денежные ресурсы. Их формирование осуществляется через финансовые отношения государства с предприятиями, учреждениями, населением. Для аккумуляции финансовых ресурсов и их использования на выполнение основных функций государства формируется бюджет, который является инструментом экономической и социальной политики,

6

служит для перераспределения части валового внутреннего продукта с учетом интересов государства и общества в целом. Именно он позволяет создавать условия для повышения качества жизни населения, развития экономики и обеспечения национальной безопасности.
   Таким образом, с помощью бюджета перераспределяется часть произведенного в стране валового внутреннего продукта для выполнения политических, социальных и экономических функций государства и муниципальных образований.
   Формы бюджетных отношений определяются в каждой конкретной стране самостоятельно, исходя из существующих на данном этапе методов ведения хозяйства и задач, стоящих перед государством.
   История возникновения российского бюджета уходит корнями во времена Древней Руси, где первым источником поступлений в княжескую казну была дань, которая собиралась в натуральной форме в виде мехов, скота, продуктов питания, воска и др. Для хранителя княжеских ценностей, которые назывались казной, была введена специальная должность — казначей. Состояние казны было предметом особой заботы для всех правителей — от великого князя до императора. В Средние века государственные доходы и расходы не отделялись от доходов и расходов великого князя, царя, причем доходы поступали как в натуральной, так и в денежной форме. Бюджетного права в России длительное время не существовало.
   С образованием в XV в. Русского централизованного государства налоги (в форме податей) стали собираться в пользу московского князя. Затем его казна стала формироваться за счет таможенных, питейных (кабацких), соляных сборов. С XVI в. добавилась таможенная пошлина на заграничную торговлю, со второй половины XVI в. в структуре государственной казны стала увеличиваться денежная часть и уменьшаться доля натуральных платежей и личных повинностей. В XVII в. доходы казны формировались из трех основных источников: налогов, доходов от перечеканки монет, доходов от казенной промышленности и торговли.
   В XVII в. были предприняты попытки составления государственной сметы, стал формироваться учет казенных доходов и расходов. В 1645 г. в России был составлен первый бюджет — смета государственных доходов и расходов. В царствование Алексея Михайловича, в 1655 г., был организован Приказ счетных дел,

7

которому было указано «ведать всего Московского государства приход и расход, и остаток по книгам за многие годы».
   Во время реформ Петра I и в годы Северной войны (1700— 1721) бюджет страны был особенно напряженным. Как и в «Московском государстве», 2/3 расходов государственного бюджета составляли потребности армии, флота и обороны. И все же современники Петра I с удивлением отмечали его способность преодолевать финансовые затруднения. Так, первый российский император в конце своего правления заплатил Швеции 2 млн руб. за Лифляндию и не оставил после себя внешнего государственного долга.
   Тем не менее в деле составления бюджета страны очень долго не было порядка. И только в 1862 г. впервые были изданы правила составления сметы по росписи, улучшен государственный контроль, а самое главное — теперь на каждый год министр финансов стал составлять проект росписи. Этот проект рассматривался и уточнялся в Государственном Совете и окончательно утверждался императором. Кроме того, началась публикация государственной росписи доходов и расходов в «Правительственном вестнике». В этот период были разработаны основные принципы построения государственного бюджета России. Бюджет, т.е. роспись доходов и расходов, представлял, как и в европейских странах, полную картину состояния финансов Российской империи.
   В 1906 г. были изданы Правила о порядке рассмотрения государственной росписи доходов и расходов в России, а государственный бюджет получил окончательное оформление.
   Термин «бюджет» происходит от старинного нормандского слова bougette, означающего карман, сумку, кожаный мешок. От него произошло слово budget, которым англичане обозначали кожаный мешок (затем портфель), содержащий документы (счета), касающиеся государственных доходов и расходов. Отсюда пошло выражение «открыть бюджет», что означало представление документов на утверждение парламента. Позднее этим словом стали обозначать речь канцлера казначейства, посвященную финансовым делам государства, а с конца XVIII в. — уже сам документ, содержащий роспись доходов и расходов государства.
   В настоящее время слово «бюджет» употребляют для обозначения любого денежного хозяйства. Поэтому говорят о бюджете государства, бюджете субъекта Федерации, бюджете муниципального образования, бюджете организации и даже отдельного домохозяйства, лица или семьи.

8

   Однако в практике возможны несколько значений термина «бюджет» и применение его в разных смыслах. При употреблении слова бюджет на практике под ним понимается и денежный фонд, находящийся в руках государства, и документ, определяющий порядок его образования и использования. С терминологической точки зрения более правильно разделять эти понятия. Выделяют следующие подходы к определению понятия «бюджет» (рис. 1.1):
   • как к экономической категории;
   • в материальном смысле;
   • с финансовой точки зрения;
   • как к правовой категории.
   Как экономическая категория бюджет есть совокупность экономических отношений, которые возникают в связи с формированием и распределением бюджета как денежного фонда государства. При этом различаются два вида экономических финансовых отношений: приходные и расходные.
   Первые отношения (приходные) опосредуют движение денежных средств от плательщиков в бюджет и выражают его формирование как денежного фонда. Будучи стороной этого отношения, государство выступает в качестве получателя денежных средств. Примером могут служить налоговые отношения, которые выражают одностороннее движение стоимости в денежной форме от плательщика в бюджет Российской Федерации, не сопряженное встречным движением стоимости в товарной форме.


Рис. 1.1. Различные подходы к определению понятия «бюджет»

9

   Вторые экономические отношения (расходные) выражают расходование (распределение) бюджета и показывают движение денежных средств из бюджета к получателю бюджетных средств. Как сторона данного отношения государство выступает в качестве поставщика денежных средств.
   Таким образом, совокупность бюджетных отношений по формированию и использованию бюджетного фонда страны составляет понятие государственного бюджета.
   В материальном смысле бюджет есть денежный фонд, находящийся в собственности данного субъекта. При этом под денежным фондом понимается обособленная совокупность денежных средств, распределенных по определенным группировкам, имеющих свое целевое назначение, свой порядок использования и орган, который ими распоряжается.
   Бюджет как денежный фонд предназначен для финансирования задач и функций органов власти. Он является основным и крупнейшим в суммарном выражении денежным фондом государства. В отличие от других — внебюджетных — фондов, которые имеют специализированный характер (т.е. предназначены для финансирования определенного направления деятельности или специальных задач), бюджет характеризуется как универсальный денежный фонд.
   Таким образом, в материальном смысле бюджет — это имущество (в денежной форме), принадлежащее Российской Федерации на праве государственной собственности и входящее в состав ее казны.
   В финансово-организационном смысле бюджет Российской Федерации есть финансовый план формирования и распределения централизованного (на уровне государства) денежного фонда, предназначенного для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам его ведения. В системе финансовых планов он выступает основным финансовым планом, так как посвящен крупнейшему в системе финансов денежному фонду. В таком смысле бюджет — это утверждаемая в особом порядке роспись денежных доходов и расходов определенного денежного фонда.
   Бюджетный план составляется органами исполнительной власти, рассматривается и утверждается законодателями, после чего обретает силу закона. Как любой план, он составляется на определенный период. В большинстве стран таким периодом является финансовый год. В России, Германии, Франции и других странах бюджетный период соответствует календар

10