Основы финансового контроля и государственного регулирования: отраслевой и региональный аспект

ФГБОУ ВО «СМОЛЕНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ 
УНИВЕРСИТЕТ» 

ОСНОВЫ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ И 
ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ: 
ОТРАСЛЕВОЙ И РЕГИОНАЛЬНЫЙ АСПЕКТ 

Коллективная монография под редакцией 
Гнездовой Ю.В., Матвеевой Е.Е. 

Москва 2017 

УДК 336.6 
 ББК 65.261 
         О75 

Рецензенты: 

Зельднер Алексей Григорьевич д.э.н., профессор, главный научный сотрудник ФГБУН 

Институт экономики РАН  

Шарнопольский Борис Петрович, д.э.н., профессор, академик РАЕН  

Авторский коллектив: 

д.э.н., профессор Алексеев А.Н. (ФГБОУ ВО «РЭУ им. Г.В. Плеханова») 

д.э.н., доцент, г.н.с. Боговиз А.В. (ФБУ Государственный научно-исследовательский институт Системного анализа Счетной 
палаты РФ) 

к.псих.н., доцент Выпряжкина И.Б., к.э.н., доцент Выпряжкин Б.С., (Красногорского филиала Российской академии 

народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ); 

д.э.н., профессор Гнездова Ю.В., д.э.н. (ФГБОУ ВО «Смоленский Государственный Университет») 
доцент Долженко Л М. (ФГБОУ ВО «Уральский государственный лесотехнический университет») 
д.э.н., профессор Земляк С.В. (Смоленский филиал ФГБОУ ВО  «Финансовый университет при Правительстве РФ») 
к. э. н., доцент Капустина Ю.А. (ФГБОУ ВО «Уральский государственный лесотехнический университет») 

к.э.н., доцент Крамлих О.Ю. (Смоленский филиал АНОО ВО «Российского университета кооперации») 

к.э.н., доцент Лазько О.В. (ФГБОУ ВО «Смоленская государственная сельскохозяйственная академия») 
к.э.н., доцент Лаврова Е.В. (Смоленский филиал ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства и 
государственной службы при Президенте РФ») 
к.пс.н., доцент Лапшова О. А. (Смоленский филиал ФГБОУ ВО  «Финансовый университет при Правительстве РФ») 
профессор Матвеева Е.Е. (ФГБОУ ВО «Смоленский Государственный Университет») 
к.ю.н., доцент Науменков А.В. (Смоленский филиал ФГБОУ ВО  «Финансовый университет при Правительстве РФ») 
 доцент Ростовская Ю.Н. (ФГБОУ ВО «Уральский государственный лесотехнический университет») 

д.э.н., PhD, г.н.с. Осипов В.С. (ФБУ Государственный научно-исследовательский институт Системного анализа Счетной 

палаты РФ; ФГБУН Институт экономики РАН) 

д.э.н., проф. Павлова И.В. (ФГБОУ ВО «Финансовый университет при Правительстве РФ») 

д.э.н., профессор Рубцова Л.Н., к.э.н. (Липецкий филиал ФГБОУ ВО «Финансовый университет при Правительстве РФ») 
д.э.н., профессор,  г.н.с. Рагулина Ю.В. (ФБУ Государственный научно-исследовательский институт Системного анализа 
Счетной палаты РФ) 

к.э.н., доцент Сапожникова С.М. (Смоленский филиал АНОО ВО «Российского университета кооперации») 

к.э.н., доцент Семченкова С.В. (ФГБОУ ВО «Смоленская государственная сельскохозяйственная академия») 
к.э.н., доцент Сергеенко Н.С. (Калужский филиал ФГБОУ ВО «Финансовый университет при Правительстве РФ») 

координатор программ МВА Института бизнеса и делового администрирования Тихонова А.С., (Российской академии 

народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ); 

доцент Чернявская Ю.А (Липецкий филиал ФГБОУ ВО «Финансовый университет при Правительстве РФ»)  

к.э.н., доцент Чудакова С.А. (Смоленский филиал АНОО ВО «Российского университета кооперации») 

Шелег Н.С., д.э.н., профессор  (БГЭУ, г.Минск); 
научный сотрудник Шеломенцева М.В. (Смоленский филиал ФГБОУ ВО  «Финансовый университет при Правительстве 
РФ») 

           О75 

Основы 
финансового 
контроля 
и 
государственного 

регулирования: отраслевой и региональный аспект. Коллективная 
монография / Под редакцией Гнездовой Ю.В, Матвеевой Е.Е. ФГБОУ ВО 
«СмолГУ» - М.: Издательство «Научный консультант», - - 2017 – 330 с.

            ISBN 978-5-9908932-9-0 

В данной монографии рассматриваются вопросы государственного регулирования и 
финансового контроля как одной из главных и постоянно осуществляемых функций любого 
государства. В современных условиях государственное регулирование и финансовый 
контроль являются составной частью процесса воспроизводства. 

УДК 336.6 
ББК 65.261 

ISBN 978-5-9908932-9-0 
© Коллектив авторов, 2017 
© Оформление. Издательство «Научный консультант», 2017 
© ФГБОУ ВО «Смоленский государственный университет», 2017 
 

СОДЕРЖАНИЕ 

ВВЕДЕНИЕ……………………………………………………….....4

Раздел 1. ОСНОВЫ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ………….5

Глава 1. СОВРЕМЕННЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ 
ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ 
ФЕДЕРАЛЬНЫМ КАЗНАЧЕЙСТВОМ…………............................5
Глава 2. ПРОВЕРКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ И ЦЕЛЕВОГО 
ИСПОЛЬЗОВАНИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ 
ТРАНСФЕРТОВ.................................................................................. 28
Глава 3. АУДИТ ЭФФЕКТИВНОСТИ БЮДЖЕТНЫХ 
ПРОЦЕССОВ…...................................................................................45

Раздел 2. ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО 
РЕГУЛИРОВАНИЯ………………………………………….......... 85

Глава 4. ОГОСУДАРСТВЛЕНИЕ ЭКОНОМИКИ:  
ПРИЧИНЫ, НЕОБХОДИМОСТЬ, ПЕРСПЕКТИВЫ……………..85
Глава 5. ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ 
ВНЕШНЕЭКОНОМИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ………….........105
Глава 6. ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ 
МАЛОГО И СРЕДНЕГО ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА 
В РОССИИ И БЕЛОРУСИ……………………………………..........127
Глава 7. ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ 
РАЗВИТИЯ АГРОПРОМЫШЛЕННОГО КОМПЛЕКСА…………221
Глава 8. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА 
ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРОДОВОЛЬСТВЕННОЙ  
БЕЗОПАСНОСТИ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ……………..250
Глава 9 ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ 
ЛЕСНОГО СЕКТОРА ЭКОНОМИКИ…………………………….. 277

ЗАКЛЮЧЕНИЕ……………………………………………………. 306
Список использованных источников……………...………….....307
Приложения……………………………………………………........313

3 

ВВЕДЕНИЕ 
 
Проблемы государственного регулирования экономики в России 
сопряжены с несколькими аспектами, которые не позволяют 
государству эффективно воздействовать на развитие национальной 
экономической системы. 
В настоящее время в Российской Федерации также сложилась 
уровневая структура субъектов государственного финансового 
контроля. Распределение по уровням субъектов государственного 
финансового контроля вытекает из полномочий указанных органов 
по отношению к объектам контроля и друг к другу. В целом, 
уровневая система государственного финансового контроля получила 
за последнее десятилетие значительное развитие, что нельзя сказать о 
такой важнейшей ее составляющей как внутренний финансовый 
контроль, который в России традиционно был ориентирован на 
проверку соблюдения целевого и рационального использования 
государственных 
финансовых 
ресурсов 
и 
государственной 
собственности. 
В 
современных 
условиях 
развития 
РФ 
представляется 
возможным повышение эффективности за счет формирования такой 
экономической системы, которая способствовала бы интенсивному 
экономическому росту и усиливала конкурентоспособность товаров 
российский производителей на внутреннем и на мировом рынке. Это 
возможно 
при 
использовании 
прогрессивных 
методов 
государственного регулирования экономики. 
 

4 

Раздел 1. ОСНОВЫ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ 
 
Глава 1. СОВРЕМЕННЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ 
ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ 
ФЕДЕРАЛЬНЫМ КАЗНАЧЕЙСТВОМ 
 
Термин «контроль» (фр. controle) означает проверку. Он 
является 
одной 
из 
важнейшей 
составной 
частей 
процесса 
государственного управления. Часто в экономической науке в оценке 
контрольной деятельности государства, понятие контроля сводится к 
периодической процедуре проведения  проверок выполнения 
законодательства, выявление причин  несоблюдения норм и 
нарушения платежной дисциплины в осуществлении процедур и 
хозяйственных операций в деятельности государственных органов, 
бюджетных организаций и коммерческих предприятий. 
Можно сказать, что государственный финансовый контроль 
играет особую значимую роль в управлении государством и отражает 
особую деятельность государственных органов  с использованием 
специфических 
методов 
и 
форм, 
в 
рамках 
установленных 
полномочий, 
для 
подтверждения 
законности 
осуществляемых 
операций с использованием бюджетных средств, точности отражения 
финансовых 
показателей, 
а 
также 
повышения 
сохранности, 
эффективности использования имущества, увеличения поступления 
доходов в бюджет и оптимизации государственных расходов. 
Государственный 
финансовый 
контроль 
включает 
два 
направления парламентский и административный. Парламентский 
контроль проводится представительными органами, направлен на 
получение материалов при утверждении, исполнении бюджета и 
утверждении отчета бюджета, для проведения внешнего аудита 
бюджетов, вынесения оценки деятельности исполнительных органов 
по исполнению бюджетов. 
Административный контроль – право на получение материалов 
для контроля за соблюдением законодательства от компетентных 
органов, 
проведения 
проверок 
главных 
распорядителей 
и 
получателей бюджетных средств, принимать меры ответственности 
за выявленные нарушения и давать рекомендации по их устранению. 
Субъектом административного контроля выступает Казначейство 
Российской Федерации [1]. 

5 

В начальный период формирования государства, потребовалось 
проведения реформы всей системы государственного управления. 
Это напрямую коснулось государственного финансового контроля. В 
начале все контрольные функции в области финансов были 
сосредоточены в рамках Министерства финансов РСФСР. Однако 
обрушение всей конструкции системы финансового контроля 90-х 
привели 
к 
утрате 
основных 
 
задач 
и 
функций 
органов 
государственного контроля, нарушениям, злоупотреблениям и потери 
смысла данной деятельности. В это время был практически 
уничтожен внутриведомственный контроль. Структуры, входящие в 
структуру Минфина, такие как налоговые органы, контрольноревизионные 
управления 
преобразовались 
в 
самостоятельные 
федеральные органы, связь между контрольными ведомствами была 
нарушена. 
Постепенное 
налаживание 
экономики, 
системы 
бюджетирования, 
рост 
государственных 
доходов 
потребовал 
стабилизации и в системе государственного контроля. Было 
сформировано и действует более двухсот различных нормативных 
актов в области федерального надзора и контроля за бюджетными 
средствами. Элементы государственного контроля присутствуют в п. 
5 ст. 101 Конституции РФ. При этом Закон № 2-ФКЗ «О 
правительстве РФ» от 15 декабря 1997 г. (в редакции от 28 декабря 
2016 года.) практически не уделяет данному вопросу большого 
значения, а закон «О финансовом контроле в субъектах Российской 
Федерации» не принят вовсе. То есть до сих пор в законодательстве 
не сложилась стройная единая концепция функционирования 
государственного контроля, хотя некоторые подвижки в этом 
направлении все же наметились [2].  
Важно отметить, что даже в рамках принятой в 2004г. 
концепции бюджетирования, ориентированного на результат в целях 
повышения эффекта от использования бюджетных средств, создания 
тесной связи между выделенными средствами и ожидаемыми 
доходами от государственного инвестирования, вопросы контроля 
эффективности деятельности проверяемых государственных органов 
и госкорпораций практически не затрагиваются, система мер 
воздействия 
за 
нарушение 
бюджетного 
законодательства 
неэффективна, а штрафные санкции не стимулируют повышение 
ответственности перед государством по выполнению платежной 
дисциплины [3].  

6 

Поэтому наметившиеся современные тенденции в области 
бюджетного контроля связаны с ужесточением мер ответственности 
при несоблюдении платежной дисциплины (учитывая сокращение 
объема поступления бюджетных доходов и роста расходов), 
сокращением дублирования функций контрольных органов, анализа 
эффективности их работы, объединения их в целях сокращения 
государственных расходов на выполнение контрольных функций и 
повышения 
качества 
работы 
и 
оперативности 
принятия 
управленческих решений.  
В этих рамках происходит реформирование структуры, функций 
и методов работы контрольных органов, в т.ч. создается эффективная 
казначейская система по принципу единства кассы, которая 
охватывает всех бюджетополучателей. Такой механизм контроля 
позволяет сосредотачивать всю необходимую информацию по 
движению государственных средств и контролировать соответствие 
объемов средств потребности в них бюджетополучателей, выявлять 
несоответствия и злоупотребления в системе, и оценивать эффект от 
работы казначейства по структурным подразделениям и в целом по 
Федеральному казначейству. 
Для решения данной задачи  04.08.2013г. Президент РФ 
подписал 
Закон 
«О 
совершенствовании 
государственного 
финансового контроля и ответственности за нарушения бюджетного 
законодательства». В рамках данного закона предусматривается 
создание 
и 
применение 
понятий 
внешнего 
и 
внутреннего 
государственного финансового контроля. 
Это связано с тем, что разные уровни государственного 
финансового контроля несут разную функциональную нагрузку в 
рамках единой системы контроля. Поэтому возникает потребность в 
правильном распределении полномочий и ответственности между 
различными контрольными органами в целях ликвидации не только 
дублирования проверок, но и установления соподчиненности и 
контроля со стороны одной службы выполнение контрольных 
функций другой. 
Исходя из Закона, внешним контролем должна заниматься 
Счетная палата, а внутренним - Федеральное казначейство и главные 
распорядители бюджетных средств.  
В функции внешнего контроля включается оценка качества и 
эффективности 
осуществления 
внутреннего 
контроля, 
характеристики 
работы 
структурных 
подразделений 
служб 

7 

внутреннего контроля в рамках бюджетирования, ориентированного 
на результат. При этом форма внешнего контроля смещается с 
применения аудита (например, качества и достоверности отчетности, 
целевого использования бюджетных средств) на проведение аудита 
эффективности. В этих целях создана специальная технология оценки 
качества 
эффективности 
работы 
структурных 
подразделений, 
отдельных работников и службы в целом – интегральный анализ [1].  
В нашей стране данный тип оценки работы контрольных служб 
только начинает развиваться, тогда как в странах Запада, такая форма 
контроля уже имеет длительную историю. Ст 4. Лимской декларации 
характеризует аудит эффективности, как оценку эффективности и 
экономности расходования государственных средств. 
В 
нашей 
стране 
применяемый 
аудит 
эффективности 
представляет собой оценку  работы соответствующих служб по 
специальной 
методике, 
выявление 
причин 
неэффективного 
использования средств и определяются меры  и рекомендации по их 
ликвидации, 
совершенствованию 
бюджетного 
процесса 
и 
законодательства. 
При этом объектом аудита эффективности выступают крупные 
проекты, 
программы, 
виды 
деятельности, 
где 
используются 
бюджетные средства. 
Федеральное казначейство (Казначейство России) - федеральная 
служба, которая осуществляет в рамках законодательства работу по 
обеспечению исполнения  бюджетов бюджетной системы РФ, 
предварительный и текущий контроль за ведением операций со 
средствами федерального бюджета главными распорядителями, 
распорядителями и получателями этих  средств. 
Создан данный федеральный орган исполнительной власти  в 
составе Минфина Российской Федерации был на базе принятого 
08.12.1992 года Указа Президента России № 1556 «О Федеральном 
казначействе» и 27.08.1993г. Постановления Правительства России № 
864 (ред. 28.01.1997г.) «О Федеральном казначействе Российской 
Федерации». Но только в 2002г. основная часть федеральных 
учреждений 
(исключая 
некоторые 
учреждения 
Минобороны) 
перевелись на обслуживание органами Федерального казначейства, 
были открыты счета по учету внебюджетных средств 33 тысячам 
учреждений. 

8 

01.01.2005г. Казначейство России было выведено из структуры 
Минфина и преобразовано в федеральную службу, но находится в 
ведении Минфина РФ.  
Казначейство 
имеет 
достаточно 
сложную 
единую 
централизованную сеть, в которую входят Главное управление 
федерального казначейства Минфина РФ, подчиненных  ему 
территориальных органов по субъектам РФ, городам, районам и 
районам в городах.  
Федеральное казначейство в своей структуре имеет 85 
территориальных 
органов. 
Также 
в 
состав 
включена 
подведомственная организация – Федеральное казенное учреждение 
«Центр по обеспечению деятельности Казначейства России». В 
настоящее время в структуру Федерального казначейства входят 2254 
отделения. 
Полномочия Казначейства определены Бюджетным кодексов 
(главы 24 «Основы исполнения бюджетов» и 25 «Исполнение 
федерального бюджета»), а также Положением о федеральном 
казначействе 
Российской 
Федерации, 
утвержденного 
Постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. № 703 (ред. 
01.07.2016 
N 
616). 
При 
этом 
Казначейство 
контролируют 
деятельность учреждений и организаций, банков, которые проводят 
операции 
с 
федеральными 
бюджетными 
средствами. 
Взаимоотношения между иерархическими уровнями ФК и с 
банковским сектором по исполнению бюджета очень тесные (рисунок 
1.1).  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Рисунок 1.1. – Схема исполнения бюджета через органы 
Казначейства 

 
К 
основным 
функциям 
Казначейства 
можно 
отнести: 
обеспечение 
исполнения 
Федерального 
бюджета, 
кассовое 

Федеральный бюджет

Бюджетополучате
ли

Главное управление 

федерального казначейства
ОПЕРУ Центрального банка РФ 

Территориальные управления 
федерального казначейства

ГРКЦ (РКЦ) ГУ Центрального 

банка РФ

Территориальные отделения 
федерального казначейства
РКЦ, коммерческие банки 

9 

обслуживание, учет поступлений, ведение бюджетного учета и 
формирование бюджетной отчетности, обеспечение деятельности 
Федерального 
казначейства, 
осуществление 
иных 
функций 
в 
установленной сфере деятельности.  
Федеральное казначейство ежемесячно обеспечивает высшие 
органы законодательной и исполнительной власти необходимой 
информацией по состоянию бюджетной системы РФ, бюджетным 
средствам и их движению, исполнению бюджета, финансовым 
операциям Совета Министров -Правительства РФ, состоянии 
федеральных внебюджетных фондов, ежедневно - Минфин РФ. 
Центральный аппарат ФК включает Руководителя, Заместителя 
руководителя (их количество определяется Правительством) и 
подразделения (Управления).  
Руководителем 
Федерального 
казначейства 
выступает 
начальник 
Главного 
управления 
Федерального 
казначейства 
Минфина РФ. Назначает и освобождает его от должности (и его 
замов) Правительство РФ по представлению Министра финансов РФ.  
Руководитель Казначейства действует в рамках установленных 
полномочий, распределяет обязанности между заместителями и 
предоставляет Минфину РФ информацию о положении деятельности 
ФК и ТОФК,  по обеспечению деятельности ФК в рамках бюджета и 
смете его расходов, численности и ФОТ специалистов центрального 
аппарата и ТОФК и их награждение, предложения по назначению на 
должности замов и руководителей ТОФК, проектные документы по 
ежегодному плану, отчета об исполнении, издание приказов в рамках 
компетенции. 
В состав Центрального аппарата включены Управления: 
Управление 
интегрированных 
информационных 
систем 
государственных 
финансов 
(ведение 
нормативно-справочной 
системы «Электронный бюджет», казначейского и бюджетного учета, 
ЕИС ФКС и подсистемы управления закупками и др.), 
Управление информационных систем (реализация проектов, 
планирования, 
ведения 
ФАП, 
техническая 
эксплуатация 
вычислительной 
и 
сетевой 
инфраструктуры, 
общесистемного 
программного обеспечения,  прикладного программного обеспечения, 
администрирования контрактов, закупок), 
Управление режима секретности и безопасности информации 
(обеспечение информационной безопасности центрального аппарата, 

10 

спецсвязи, информации, методическое обеспечение и реализация 
функций), 
Управление 
финансовых 
технологий 
(технологическое 
обеспечение кассового исполнения расходов бюджета, кассового 
исполнения дохода бюджета, учета и отчетности, государственных 
информационных систем, контрактной системы, контроля и надзора в 
финансово-бюджетной сфере), 
 Управление совершенствования функциональной деятельности 
(методическое 
обеспечение 
бюджетных 
полномочий 
ФК 
по 
исполнению федерального бюджета, взаимодействия с банковской 
системой, 
кассового 
обслуживания 
исполнения 
бюджетов, 
информационными системами, межведомственного взаимодействия 
по обеспечению контроля в сфере контрактных отношений 
организации, 
распределения 
поступлений 
между 
бюджетами, 
казначейского мониторинга и сопровождения), 
Управление 
внутреннего 
контроля 
(аудита) 
и 
оценки 
эффективности 
деятельности 
(совершенствование 
контрольнонадзорной деятельности, ведомственной методологии контрольноаудиторской деятельности, анализ и контроль программно-целевой 
деятельности, эффективности и результативности, внутреннего 
контроля и аудита в государственном секторе), 
Управление по контролю в сфере контрактных отношений 
(методическое обеспечение контроля контрактных отношений, 
мониторинг и анализ данных информационных систем в сфере 
контрактных отношений, камеральных проверок в сфере контрактных 
отношений), 
Управление бюджетного учета и отчетности (отчетность об 
исполнении бюджетов, методическое обеспечение бюджетного учета 
и отчетности кассового обслуживания бюджетов, централизованного 
ведения учета и отчетности публично-правовых образований, 
финансовой 
отчётности 
государственного 
сектора 
по 
международным стандартам, анализ исполнения бюджетов), 
Административное управление (профилактика коррупционных и 
иных правонарушений, координация и мониторинг деятельности 
территориальных органов, прохождения гражданской службы и 
кадров, контроля документооборота и обеспечения деятельности 
руководства ФК, внешних связей и взаимодействия со СМИ, 
имущественного комплекса),  

11