Совершенствование механизма устойчивого развития местного сообщества


А.Г. Гладышев









СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕХАНИЗМА УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО СООБЩЕСТВА




Монография











Москва Издательство «Научный Консультант» 2017

УДК 332
ББК 65.011
    Г52
РЕЦЕНЗЕНТЫ:
СтепановАлександр Аннаярович, д.э.н., профессор, Московский государственный педагогический университет
Сорокина Наталья Юрьевна, к.э.н., доцент кафедры национальной и региональной экономики Российского экономического университета имени Г.В. Плеханова







         Гладышев А.Г. Совершенствование механизма устойчивого развития
Г52 местного сообщества: монография / А.Г. Гладышев. - М.: Научный консультант. - 2017. - 92 с.
              ISBN 978-5-9909964-7-2




          Работа рассматривает основные направления устойчивого социальноэкономического развития местного сообщества на основе применения креативных управленческих идей с учетом отечественного и зарубежного опыта.






УДК 332
ББК 65.011













ISBN 978-5-9909964-7-2

         © А.Г. Гладышев, 2017
          © Оформление. Издательство «Научный консультант», 2017

СОДЕРЖАНИЕ


Введение...................................................5

Глава 1. Муниципальная мысль: развитие теоретических представлений..............................................7

Глава 2. Социальная инфраструктура и качество жизни населения.... 33

Глава 3. Духовно-культурная среда местного сообщества.....55

Глава 4. Оздоровление экологической среды и жизненного пространства местного сообщества..........................71


3

ВВЕДЕНИЕ


     Местное самоуправление — самое сложное социальное явление, которое очередной раз в истории России приходится осмысливать на междисциплинарном уровне. Практически шаг за шагом необходимо воплощать в жизнь конституционное право граждан на самостоятельное решение местных вопросов под свою ответственность.
     Местное самоуправление через свои органы способствует повышению уровня и качества жизни, помогает жителям создать благоприятные условия жизнедеятельности, обеспечить безопасность, организовать воспитание, образование детей.
     Данная работа является результатом многолетних размышлений автора в области муниципального знания, муниципального опыта научного эксперимента и продолжает серию исследований, начатую в 1999 году и посвященную теории, методологии и практики устойчивого развития местного сообщества.
     Цель работы- раскрыть особенности становления национальной российской модели местного самоуправления, позволяющей получить социальный результат с наименьшими затратами.
     В главе I раскрываются теоретические основы развития местного сообщества.
     В главе II акцент сделан на раскрытии специфики социальной инфраструктуры и формировании качества жизни населения.
     В главе III обоснована необходимость формирования духовнокультурной среды местного сообщества.
     Глава IV посвящена обоснованию необходимости оздоровления экологической среды и жизненного пространства местного сообщества.

5

ГЛАВА 1 МУНИЦИПАЛЬНАЯ МЫСЛЬ: РАЗВИТИЕ ТЕОРЕТИЧЕСКИХ ПРЕДСТАВЛЕНИЙ

    Появление потребности в муниципальных знаниях в современных условиях вызвано необходимостью научного осмысления проблем социального государства и гражданского общества. Международный опыт свидетельствует, что становление, развитие и совершенствование этого знания, особенно под углом зрения социологии, экономики, права и управления, представляет собой длительный и сложный процесс. Теоретические основы учения о местном управлении были заложены в большинстве европейских стран, а также в США, Японии и ряде других государств в ходе муниципальных реформ в XIX в., а традиции общинного, городского управления уходят своими корнями в глубину веков, к первичным ячейкам общества: полисной демократии античного мира, городским и сельским общинам средневекового сословного государства. В своих работах профессор Г.В. Барабашев отмечал, что «Муниципальные реформы XIX в. основывались на фундаменте, который закладывался для них уже в средние века. Средневековые города с их административным, финансовым и судебным правлением, купленным или отвоеванным у феодальных властителей, в панцире сословного городского самоуправления несли зародыш буржуазного муниципализма»¹.
    Конституционное движение, импульс которому в европейских странах дала Великая французская революция, привело не только к появлению новых форм организации власти в сфере высшего государственного управления, но и с неизбежностью поставило задачу преобразования местного управления по новому типу, свободному от сильной бюрократической опеки центра. Требование последовательного проведения начал муниципального управления являло собой логический вывод из основных принципов конституционного, правового государства, которое приходит на смену полицейскому, бюрократическому государству эпохи абсолютизма. Взаимоотношения личности и государства, местных сообществ и центра в условиях демократического правового государства принципиально иные, нежели в абсолютистском государстве, которое Кант называл «государством произвола».
    В начале XIX в. общинными делами, общинным имуществом

¹ См.: Барабашее Г.В. Местное самоуправление. М.: Изд-во Московского уни-та, 1996.

7

заведовали казенные государственные чиновники. Эта система привела общинное хозяйство к полному упадку. Поэтому требовалось научно обосновать необходимость ограничения вмешательства бюрократического центра в общинную систему ведения хозяйства. Эту задачу и была призвана решить теория свободной общины, основные начала которой заимствованы из французского и бельгийского права.
    Ее сторонники доказывали, что право общин заведовать своими делами имело такой же естественный и неотчуждаемый характер, как права и свободы человека. Государство должно уважать свободу общинного управления, потому что общины возникли раньше. Из этого положения выводились следующие постулаты:
    •    управление общинными делами по существу своему отличается от государственного управления;
    •    должностные лица общинного управления являются органами не государства, а общины;
    •    общины являются отделенными от государства юридическими лицами. Всякое незаконное вмешательство государства в дела общины — нарушение ее прав.
    Однако эти теоретические постулаты нельзя было распространять на более крупные, созданные государством административные единицы, пользующиеся охраняемой законом самостоятельностью и управляемые выборными должностными лицами. Отстаивать независимость самоуправляющихся единиц от правительства, ссылаясь на их естественные права, было трудно. Идея неотчуждаемости, неприкосновенности прав общин, характерная для теории свободной общины, была достаточно уязвима.
    Практикой было доказано, что понятие свободной общины нельзя признать в качестве основного признака самоуправления, поэтому возникла необходимость замены его другим. Согласно хозяйственной теории считалось, что самоуправление — это заведование не государственными, а собственными делами общины. Это положение имеет важное значение и сегодня.
    Однако хозяйственная теория, стремившаяся свести всю деятельность самоуправляющихся единиц к хозяйственным вопросам, очень скоро утратила авторитет в науке. Практика свидетельствовала о том, что хозяйственная деятельность не является основным признаком местного самоуправления. Почти повсеместно органы самоуправления занимались многими социальными вопросами

8

(охрана общественного порядка, забота о бедных, руководство противопожарными и санитарными мероприятиями и т.д.).
    На смену этим теориям пришла общественная теория самоуправления, которая, так же как и прежние теории, исходила из противопоставления государства и общества, из принципа признания свободы осуществления своих задач местными сообществами и союзами. «Общественная теория, — писал дореволюционный государствовед К.М. Коркунов, — видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов — политическим, требуя, чтобы общество и государство каждое ведало только свои собственные интересы»².
    Наиболее последовательные представители общественной теории самоуправления отождествляли самоуправляющиеся единицы с частными компаниями, благотворительными и учеными обществами. Конечно, деятельность этих организаций отличается от административной деятельности государства. Однако между ними и самоуправляющимися единицами существует коренное различие. Прежде всего, существование частных союзов носит факультативный характер. Государство не требует, к примеру, от акционерных компаний и ученых обществ, чтобы они образовывались и осуществляли ту или иную деятельность. Между тем на органы местного самоуправления оно возлагает ряд задач, исполнение которых носит обязательный характер.
    Принадлежность человека к тому или иному общественному объединению, благотворительному обществу, клубу и подчинение их требованиям зависит от его доброй воли. Принадлежность же к той или иной самоуправляющейся единице и подчинение ее органам устанавливается законом. Поэтому представителям общественной теории самоуправления не удалось составить список дел, подведомственных органам местного самоуправления, которые бы по существу отличались от дел государственного управления. Немецкие ученые Л. Штейн и Р. Гнейст на многочисленных примерах, взятых из практики управления местными делами в Англии, показали, что

² См.: КоркуноеК.М. Русское государственное право. Т. 2. СПб., 1909. С. 489.

9

такие обязанности, как охрана общественного порядка, раскладка государственных и местных налогов, заведование путями сообщения, забота о бедных, выполняются органами местного самоуправления по поручению государства. Оно возлагает их на общины, исходя из соображений целесообразности, т.е. считает, что органы местного самоуправления справятся с ними лучше. В тех местностях, где не существует органов самоуправления, делами, составляющими их обычную компетенцию, заведуют государственные органы.
    Таким образом, общественная теория самоуправления содержала, с одной стороны, правильный вывод о том, что органы местного самоуправления должны быть выделены из системы общей государственной администрации, а с другой стороны, несостоятельное положение об их полной обособленности от органов государственной власти. Эта теория имела значительное число сторонников, стремившихся в обосновании негосударственного характера деятельности самоуправляющихся единиц найти опору в борьбе против чрезмерного подчинения органов самоуправления контролю правительственных чиновников.
    В России наиболее видными представителями общественной теории самоуправления были В.Н. Лешков и А.И. Васильчиков.
    Профессор Московского университета В.Н. Лешков выделял сельскую, городскую, уездную и губернскую формы русской общины. Он считал, что каждая земская единица является совокупностью этих форм и представляет собой «союз, основанный... на единстве интересов и на собственном управлении своими общими делами при посредстве выборных властей». Им высказывалась идея независимости местного самоуправления от государственного вмешательства³.
    Наиболее полное выражение основные принципы общественной теории самоуправления получили в работе А.И. Васильчикова «О самоуправлении». Самоуправление определялось им как порядок управления, при котором «местные дела и должности заведуются и замещаются местными жителями — местными обывателями». Этому порядку противопоставлялся бюрократический, при «котором те же дела и должности поручаются сторонним людям не вследствие принадлежности их к местности, коей они управляют, а по произвольному выбору и определению начальства, правительства».

³ См.: Лешкое В.Н. Опыт теории земства и его земских учреждений по положению 1864 года января 1.И., 1865.

10

Местное самоуправление признавалось А.И. Васильчиковым чуждым политике, имеющим свою особую сферу деятельности. В работе «О самоуправлении» он исследовал системы местного самоуправления Англии, Франции, Пруссии и пришел к выводу, что ни одна из них не может быть пересажена на русскую почву⁴. Этот вывод нельзя не учитывать и сегодня.
    В России в 60-е годы XVIII в. общественная теория самоуправления пользовалась значительной поддержкой либеральной общественности, которая считала, что признание сугубо общественного значения местного самоуправления позволит избавить его от опеки государственных властей.
    При подготовке земской реформы эту теорию взяли на вооружение и правительственные круги. Они предполагали узаконить вторичность самоуправления и оставить тем самым за администрацией последнее слово в решении всех дел на местах. Чиновники называли местные учреждения «общественным управлением», подразумевая под этим, что они должны выполнять порученные государством функции общественными силами.
    Однако практика показала, что органы самоуправления осуществляли функции, носящие не только частноправовой, но и публичный характер, свойственный органам публичной власти при получении своих полномочий от государства.
    На основе этих взглядов развивается государственная теория самоуправления, основные положения которой были разработаны Л. Штейном и Р. Гнейстом. Согласно этой теории самоуправление — это одна из форм организации местного государственного управления. Все полномочия в области местного самоуправления даны государством, имеют источником государственную власть. Однако местное самоуправление осуществляется не правительственными чиновниками, а при помощи местной общины, местных жителей, заинтересованных в результатах местного управления.
    Но если это так, то возникает вопрос: каким образом можно согласовать выполнение органами самоуправления задач государственного управления с их самостоятельностью? В теоретическом решении этого вопроса представителями государственной теории самоуправления можно обнаружить два различных подхода. Одни ученые критерий самостоятельности местного самоуправления

⁴ См.: ВасилъчикоеА.И. О самоуправлении. Т. 1-3. СПб., 1869-1871.

11