История государственного управления в России

Серия «Государственное и муниципальное управление»


Р.Т. Мухаев


История государственного управления в России

Рекомендовано Учебно-методическим центром «Профессиональный учебник» в качестве учебника для студентов вузов, обучающихся по специальности «Государственное и муниципальное управление» (080504)







юнити
UNITY
Москва • 2017

УДК 351/354(470+571)(091)(075.8)
ББК 63.3(2)-33я73-1+66.3(2Рос),123я73-1
     М92
Рецензенты:
д-р юрид. наук, проф. Н.В. Михайлова, д-р юрид. наук, проф. Б.В. Российский, д-р полит. наук, проф. Е.С. Шомина


Главный редактор издательства Н.Д. Эриашвили, кандидат юридических наук, доктор экономических наук, лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники


      Мухаев, Рашид Тазитдинович.
М92 История государственного управления в России: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Государственное и муниципальное управление» (080504) / Р.Т. Мухаев. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2017. - 607 с. - (Серия «Государственное и муниципальное управление»).
         ISBN 978-5-238-01254-4
         Агентство CIP РГБ


          Раскрываются основные подходы и методы анализа эволюции институциональной, функциональной и организационной структур государственного управления в России. Проблемы государственного управления России рассматриваются в контексте развития общества и его соотношения с системой государственной власти на различных этапах его эволюции. Понять логику развития институциональной структуры и технологию государственного управления в России можно лишь в контексте ее социокультурной традиции, определявшей формы и способы управляющего воздействия власти и задававшей механизмы приспосабливания институтов управления и их функций к нуждам российского общества.
          Для студентов, обучающихся по специальности «Государственное и муниципальное управление». Учебник может быть полезен для студентов, обучающихся по специальностям «Политология», «Юриспруденция» и «Международные отношения», аспирантов и преподавателей в области управления и государственной службы, а также управленцев-практиков, политических и государственных деятелей.

ББК 63.3(2)-33я73-1+66.3(2Рос),123я73-1

ISBN 978-5-238-01254-4           © ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА, 2007
                                  Воспроизведение всей книги или любой ее части любыми средствами или в какой-либо форме, в том числе в Интернет-сети, запрещается без письменного разрешения издательства.
                                  © Оформление «ЮНИТИ-ДАНА», 2007

        От автора




   Практика показывает, что динамичное развитие общества не может осуществляться без управления, т.е. упорядочивающей деятельности государства, выраженной в формулировании четких социально осознанных целей и реализации их посредством системы институтов исполнительной власти и государственных служащих. Управленческая деятельность государственного аппарата, главным образом, исполнительной власти, преобразующей требования населения в компетентные властные рещения и авторитетно распределяющей ресурсы по достижению общезначимых целей, во многом определяет способность политической системы обеспечивать баланс и динамическое равновесие разнородных интересов, поддерживать стабильность общества и создавать предпосылки его поступательного развития. По этой причине курс «История государственного управления в России» занимает важное место в системе подготовки будущего управленца. Он позволяет глубже понять современные тенденции развития системы государственного управления в России, поскольку истоки многих проблем государственного администрирования в России своими корнями уходят в прошлое. Ведь без знания прошлого, особенностей возникновения административных учреждений, идеологии власти и культуры управления, принципов организации и функционирования российской бюрократии невозможно выстроить оптимальный организационный механизм управления. Невнимание политиков к необходимости учета российской специфики в возникновении и развитии государственного управления порождает негативные последствия автоматического перенесения опыта западного государственного администрирования на сегодняшнюю Россию. То, что многие современные проблемы государственного управления России своими корнями уходят в прошлое — это аксиома, не требующая доказательства. Она призывает в помощники нашу память, логику, но не риторику. Логика процесса исторической реконструкции системы управления публичной сферой с момента зарождения Российского государства до сегодняшнего дня должна опираться на исторические факты и их рациональную интерпретацию, которые вместе и составляют содержание предлагаемого вниманию читателя учебника. Практическая значи

мость данного курса обусловлена стремлением сквозь призму прошлого осмыслить современные проблемы. Как осуществить переход от административного государства, стремящегося к детальной регламентации, к сервисному, оказывающему услуги населению, в стране, где долгое время культивировалось этатистское сознание, возлагающее особые надежды на социальную опеку со стороны государства? Где границы заимствования западных методов и технологий государственного управления, ориентированных на либеральную индивидуалистическую культуру, не имеющую широкого распространения в России? В какой форме следует делать подобные заимствования, чтобы они не были отторгнуты и были органичны набору существующих культурных ценностей? Ответы на эти и многие другие злободневные вопросы Вы, уважаемый читатель, найдете в этом учебнике.
    При несомненных достоинствах существующих учебников и учебных пособий по «Истории государственного управления в России», на наш взгляд, они слабо ориентированы на формирование целостного представления о закономерностях эволюции системы государственного управления в России, специфике ее институтов, механизмах реализации управленческих функций. Причина подобного явления заключена в недостаточной теоретико-методологической и концептуальной оснащенности курса, следствием чего является ситуация, когда история государственного администрирования России не стала в полной мере самостоятельной дисциплиной, а оказалась всего лишь «сюжетом», «версией» гражданской истории. Событийная жизнь людей во времени и пространстве: действия правителей и формы поведения масс (восстания, революции, бунты, гражданские войны), экономическая жизнь и виды социального неравенства, служат историческим фоном, за которым студенту порой сложно увидеть логику развития институтов исполнительной власти, способы и формы их функционирования на разных этапах эволюции. Отсутствие концептуальных основ курса, дискрептивный (описательный) характер изложения материала неизбежно приводят к фрагментарности учебной дисциплины, к тому, что она «распадается» на самостоятельные, слабо интегрируемые между собой, части. В этих условиях невозможно добиться целостного представления об эволюции институтов управления, их роли в жизни российского общества, способах администрирования и регулирования общественных отношений.
    Настоящий учебник представляет попытку выйти за пределы описательной и апологетической (оправдательной) интерпретации истории государственного управления в России, сформулировать

От автора

5

административную версию курса. Главное отличие учебника состоит в акцентированном комплексном анализе процессов зарождения и развития системы управления публичным сектором, т.е. сферами, где реализуются общезначимые интересы и потребности групп и индивидов российского общества, которые позволяют более четко обозначить главные направления эволюции государственного и муниципального администрирования в России. Целостный анализ институтов государственного управления России возможен при рассмотрении проблем публичного управления России в контексте общемировых тенденций государственного администрирования. Это позволяет не только выявить логику развития публичной сферы, ее специфику, формы и структурные уровни в России, но и понять причины неудач в реформировании деятельности административных учреждений. При этом цель курса «История государственного управления в России» не сводится лишь к последовательному описанию характерных свойств и признаков системы государственного управления, свойственных различным этапам эволюции публичного администрирования в России. Она состоит в том, чтобы выявить устойчивые тенденции возникновения и развития российских институтов государственного и муниципального управления, обнаружить общее в их развитии и раскрыть особенности по сравнению с процессом эволюции административных учреждений в других странах. В нем органично сочетаются анализ и строгая научность с доступностью изложения и оценочными суждениями, обусловленными действительностью фактов реального бытия. Это достигается посредством применения комбинации исследовательских методов, органично дополняющих друг друга — исторического, социологического, структурно-функционального, формально-юридического, компаративного. Синтез описательных и аналитико-оценочных приемов при исследовании динамики системы государственного управления в России на всех уровнях ее структуры, состояния взаимодействия исполнительной власти с другими ветвями государственной власти, объективно актуализирует необходимость осмысления ряда теоретических и методологических проблем государственного управления, позволяющих иначе интерпретировать тенденции в развитии сектора публичных услуг в России.
   Очевидно, что задача представить наиболее полное описание динамики системы исполнительной власти России на протяжении IX—XX вв., выявить эволюции методов и организационных форм функционирования горизонтальных и вертикальных структур государственного управления является достаточно сложной и многоплановой. Многослойность проблемы не позволяет в полной мере

охватить все ее аспекты. Однако подобное не должно сдерживать творческий поиск, ограничивать его пересказом уже известных и устоявшихся мыслительных конструкций и интерпретаций сущности и практики прошлого и современного состояния государственного управления. На наш взгляд, концептуальное представление о состоянии системы государственного управления на каждом этапе эволюции российского общества должно основываться на критическом переосмыслении целей и результатов государственной политики и правотворчества, степени соответствия политического курса интересам и ожиданиям социума и личности, опираться на анализ баланса интересов государственной бюрократии и общества, его различных групп в условиях стабильного развития и быстротекущих процессов. Методологически значимым является положение о том, что требования к исполнительной власти быть живой, динамичной системой, эффективно взаимодействующей с другими подсистемами государственной власти, адаптируемой к процессам социальноэкономического характера, растут пропорционально усложнению общественной жизни и динамике угроз и вызовов, нуждающихся в адекватных ответах. В связи с этим история государственного управления может быть рассмотрена как процесс адаптации системы государственного администрирования нуждам и потребностям общества или сословия, класса.
   Проблема адаптации системы государственного управления к современному состоянию российского общества — состоянию транзита (перехода) — стала проблемой первостепенной важности и требует пристального анализа и практического решения. Долгий период инноваций (начиная с 1985 г.) в структурах администраций разного уровня (правительственных, региональных, местных) не дал заметных результатов, что связано с отсутствием внятной стратегии модернизации. Всякий раз административные реформы ограничивались преимущественно модернизацией формально легитимной структуры органов исполнительной власти и государственной службы. Вне поля зрения оставались сфера непосредственной деятельности этих структур, идеология и определение целей и изменение методов решения проблем. Как показывает практика, выстраивание целостной стратегии модернизации системы государственного управления в России невозможно без выявления закономерностей возникновения и развития институтов и механизмов государственного администрирования, принципов организации и функционирования государственной службы. Однако их выявление связано с трудностями прикладного и теоретического характера, которые нуждаются в переосмыслении.

От автора

7

   Прежде всего современная реальность такова, что мир стоит на пороге изменения природы организационных механизмов управления делами общества. С одной стороны, государство, государственность по-прежнему остаются пока единственным всеобъемлющим арсеналом средств организационного воздействия на упорядочение социальных процессов, постановку целей и реализацию механизмов их достижения. С другой стороны, неопровержимым фактом является вызревание механизмов саморегуляции общества наряду с государственными. Выживание государственных методов и механизмов регулирования в соревновании с этим новым инструментарием зависит от степени адаптации государственных структур к потребностям общества. Соединение этих механизмов влечет формирование новых не чисто государственных, но правовых средств администрирования процессами общественного развития на международном и национальном уровнях. Понимание подобной трансформации механизма административной деятельности особенно важно для обществ, которые меняют тип исторического развития и переходят от авторитарных способов регуляции к рыночным методам. К ним относится Россия.
   Принципиально поменялись социальная среда, субъекты и объекты управления. Прежде система государственного управления была ориентирована на знание причинно-следственных связей, которые детерминируют поведение людей. Теперь социальная реальность складывается под влиянием разнонаправленных преобразующих факторов, действие которых далеко неоднозначно. Это привело к тому, что будущее устройство мира пока еще покрыто туманом неопределенности. Действительно, противоречивое взаимодействие таких факторов, как: ускорение темпов развития в технической, экономической и демографической сферах; увеличение численности людей, проживающих в границах объекта управления; рост числа суверенных государств; усиление взаимозависимости государств по проблемам передачи знаний, миграционные потоки, влияние культур и товарообмена; соприкосновение разнородных общественных систем, отличающихся уровнем культуры, ценностей, политических традиций и уровнем жизни; размывание государственных суверенитетов: огромный объем информации, быстрота передачи, искажение, повышение роли СМИ при перепадах средств доступа к информации; появление макроэлектроники; рост числа глобальных проблем; обострение проблем национальной безопасности государств под влиянием технического развития и дробления власти — создает ситуацию постоянной неопределенности, нестабильности, альтернативности и возрастания влияния случайностей. Периоды стабильности сменяют

ся кризисами, что ведет к возрастанию сложности современного государственного управления, и как следствие, разрастанию бюрократического аппарата, в услугах которого заинтересовано общество. Оборотной стороной бюрократизации и коррумпированности государственного аппарата становится его противодействие переменам, снижение авторитета власти, уменьшение доверия и поддержки государственных органов со стороны населения.
   Интеграция России и ее активное участие в глобальной экономике и мировой политике привели к тому, что она также испытывает на себе противоречивое воздействие этих факторов. Они делают чрезвычайно актуальными поиски эффективной модели управления в России, способной адекватно реагировать на нарастающую динамику угроз и вызовов, природа которых не всегда очевидна. Задача восстановления управляющего воздействия государства при столь радикальных изменениях оказывается наиболее значимой и востребованной, поскольку ее решение позволит минимизировать социальные издержки и катаклизмы, неизбежные в этом случае. Практика модернизации российского общества в последние четверть века показывает, что структуры государственной власти как основные центры публичного управления не справляются с задачами в своей сфере деятельности. Одной из причин подобной ситуации, как уже отмечалось, является автоматическое перенесение в российские условия западных моделей управления, орентированных на иные социокультурные, ментальные и исторические особенности общества. Решение практически значимой задачи — создание механизма адаптации моделей государственного менеджмента к российским условиям, позволяющего достичь синтеза новейших управленческих технологий и традиционных представлений о роли и месте государства в жизни общества, привычных для большинства населения невозможно без знания курса «История государственного управления в России».

История государственного управления в России как наука и учебная дисциплина

        Введение в раздел




Без глубокого знания истории государственного администрирования поиски нового взгляда на роль государства в жизни современного российского общества подобны бесцельному блужданию в потемках. Процесс становления демократической системы государственного управления в России в последние четверть века происходит под воздействием не только чисто практических проблем и факторов, которые в данном случае выражают концентрированно обновляющуюся мировую ситуацию, но и потребности концептуального переосмысления отечественного опыта государственного управления и определения вектора его развития в качественно новых исторических условиях.
    Формирование легитимной и организационной основы исполнительной власти в демократической России осуществляется под влиянием разнонаправленных устремлений, которые трудно соединить в одну концепцию. Желание воскресить исконно русские традиции, ускоренными темпами пройти весьма сложные процессы усвоения уже пройденного опыта западной государственно-правовой культуры демократии к XX в., не потеряв при этом и модернистские начала в обновлении современного государства, создает достаточно эклектичную методологическую основу преобразований. Обнаруживается двойственность концептуальных оснований современного механизма государственного властвования в России. С одной стороны, это его ориентация на ценности либеральной демократии и конструирование институтов правового государства как неотъемлемых атрибутов капиталистического общества в рамках определенной территории, с другой стороны — внедрение либеральной модели в ее менедже-ральной форме (т.е. инкорпорации рыночных механизмов в государственное управление) означает достаточно болезненный разрыв привычных механизмов властного воздействия на все структуры государства при поиске новых методов и форм организации. Как следствие, поиск выхода из кризиса в большинстве случаев связан с возвратом к допетровским временам или по крайней мере к началу XX в. По этой причине российская система государственного управления, сложившаяся к концу 90-х годов. XX в. и сохранившаяся к началу XXI в., переживает период стагнации и не выполняет своих социальных и политических функций по эффективному развитию и организации гражданского общества. В этой связи важно уяснить, что истоки многих современных проблем и конфликтов в России уходят своими корнями в прошлое. Для того чтобы понимать, что и как