Основы экономики муниципального сектора

 

 

ГОЛОВАНОВ В.И.

ЛАТЫПОВ Н.А.
СЕКЕРИН В.Д.
ГОРОХОВА А.Е.

ОСНОВЫ ЭКОНОМИКИ 

МУНИЦИПАЛЬНОГО СЕКТОРА

Учебник

Допущено Учебно-методическим

объединением по образованию

в области менеджмента в качестве учебника
для студентов, обучающихся по направлению

«Государственное и муниципальное управление» 
уровень бакалавр

МОСКВА

2017

УДК 332
ББК 65

О75

Рецензенты:

Клейнхов И.А., доктор экономических наук, доцент, заведующий

кафедрой Государственного и муниципального управления

ГБОУ ВО МО «Академия социального управления»

Кафырин Е.А., кандидат технических наук, профессор Московского 

технического университета

О75
Основы экономики муниципального сектора: учебник / В.И. 

Голованов, Н.А. Латыпов, В.Д. Секерин, А.Е. Горохова.
–
М.: 

Издательство «Научный консультант», 2017. – 440 с.

ISBN 978-5-9909615-5-5

В учебнике рассматриваются принципы и особенности форми
рования экономики муниципального сектора, взаимосвязь с государственным сектором экономики и их различия. Рассмотрена система 
органов власти муниципальных образований, их структура и методы 
управления экономическими отношениями. Рассматриваются экономические основы местного самоуправления, основы формирования 
бюджета, муниципальной собственности и ее эффективного использования. Показана роль предпринимательства и малого бизнеса в развитии 
муниципальных образований, освещены вопросы привлечения инвестиций в муниципальные образования, в том числе, за счет использования в 
качестве инструмента маркетинговых коммуникаций, определены современные направления развития муниципального сектора экономики. Даны 
рекомендации по повышению эффективности экономики муниципального сектора и основные направления ее развития.

Предназначен для студентов, магистрантов, аспирантов, обуча
ющихся по направлению государственное и муниципальное управление, 
менеджмент  и специалистов, планирующих свой профессиональный 
путь в органах власти и управления государства и муниципальных образований.

УДК 332
ББК 65

ISBN 978-5-9909615-5-5
© Голованов В.И., Латыпов Н.А., Секерин В.Д., 
Горохова А.Е., 2017
© Оформление. Издательство «Научный 
консультант», 2017

СОДЕРЖАНИЕ

Введение……………………………………………………………........
1. Организация местного самоуправления в Российской
Федерации……………………………………………………..……......
1.1. Основы местного самоуправления ………………….…………...
1.2. Институты непосредственной демократии в местном
самоуправлении……………..…………………………….…………...
1.3. Органы и должностные лица местного 
самоуправления….……………………………………………………..
1.4. Ответственность органов местного самоуправления и 
должностных лиц местного самоуправления, контроль и надзор за 
их деятельностью……...…..………………….......................................
Контрольные вопросы…………………………………………............
2. Экономическая основа муниципальных образований и 
муниципальный сектор экономики…………………….......................
2.1.Экономическая основа местного самоуправления………..……..
2.2. Муниципальный сектор экономики..………………….…………..
2.3. Общее и особенное муниципального и государственного
секторов экономики……………………………………………………..
2.4. Основные направления и экономические отношения
в деятельности муниципальных образований……………..…...…....
Контрольные вопросы………………………………………….……...
3. Финансы как экономическая категория муниципальных 
образований……………………………………………….…….……...
3.1. Принципы построения финансовой системы РФ.………….…...
3.2. Функции и роль финансов в муниципальных образованиях…..
Контрольные вопросы…………………………………….….………..
4. Местный бюджет – основа системы муниципальных финансов...
4.1. Бюджетная система, формирование и функционирование
системы местных бюджетов…………………….…………….………..
4.2. Полномочия  органов местной власти в бюджетных 
отношениях……………………………………………………..………..
4.3. Доходы и расходы местного бюджета………………….…………
4.4. Финансирование дефицита местного бюджета ……..…...……….
4.5. Система управления бюджетным процессом в 
муниципальном образовании………...………………………………..
4.6.Минимальная  бюджетная обеспеченность и
государственные минимальные социальные стандарты ……….…….
Контрольные вопросы………………………………………….……...

7

13
13

33

55

83
98

99
99
110

122

128
139

140
140
146
152
153

153

162
163
185

195

201
204

5. Система налогов Российской Федерации, местные налоги......….
5.1. Основы  налоговой системы РФ и принципы  ее 
функционирования………………………………..…………...…….……..
5.2. Система местных налогов и сборов..………...…………….…….
5.3.Бюджетные и налоговые проблемы городов-центров…...….…..
Контрольные вопросы…………………………………………….…...
6. Рынок труда и его роль в развитии муниципальных 
образований………………………………………………....…………...
6.1. Рынок труда и его сегменты…………………………….…………
6.2. Показатели рынка труда и виды безработицы...………………...
6.3. Заработная плата и регулирование рынка труда.…….…………..
6.4. Организация регионального и муниципального рынка труда,
регулирование занятости и трудовых отношений …….…………...…….
6.5. Решение  проблем рынка труда ………….………………..……..
Контрольные вопросы…………………………………………..……..
7. Муниципальная собственность как объект управления
в системе местного самоуправления …………………...………….....
7.1. Состав и принципы формирования муниципальной
собственности…………………………………………….…..………...
7.2. Сущность, понятие и структура собственности
муниципального образования, уровень ее развития ………...………
7.3. Государственное регулирование процессов
формирования и развития  муниципальной собственности.…...………
7.4. Муниципальные предприятия и учреждения...…………….……
7.5. Механизмы рационального использования муниципальной 
собственности……………………………………..…...……………….…..
7.6. Современные технологии управления убыточными объектами 
муниципальной собственности……………….………………….…..……..
7.7. Концепция формирования и управления муниципальной
собственностью……………………………………..……….…………..
Контрольные вопросы.............................................................................
8. Муниципальная  недвижимость…………………………...….……..
8.1. Функции и задачи управления муниципальной 
недвижимостью……...……………………………………......................
8.2. Правовые формы реализации экономических отношений 
собственности на недвижимость…………………………..……….…..
8.3. Планирование и программирование использования муниципальной 
недвижимости…………………………………...……….……….……….
Контрольные вопросы………………………………………………......

205

205
214
225
229

230
230
235
240

245
255
261

262

262

265

269
276

287

292

296
300
301

301

303

315
323

9. Эффективность использования муниципальных земель….....…...
9.1. Земля как природный ресурс и экономическая 
категория………………………………………………………..………
9.2. Земельное право….………………….........………………….……
9.3. Землеустройство как инструмент формирования
экономически обоснованного землепользования…..……...…..……...
9.4. Государственный земельный кадастр….……………………..…….....
9.5. Экономическая  оценки земли……………….….…………..……
9.6. Эффективность использования земли…...……………..……..….
9.7. Менеджмент городских земель и государственный
контроль за их использованием…………………………………....….
9.8. Муниципальное регулирование природопользования и 
недропользования, мониторинг земель……………….…………...………
Контрольные вопросы………………………………………….……...
10. Современные направления развития муниципального
сектора экономики……………………………………………….……...
10.1. Стратегическое планирование и инвестиционная
деятельность муниципальных образований……………………..…...
10.2. Особенности инвестиционной деятельности
муниципальных образований…………………………………..................
10.3. Привлечение инвестиций в муниципальные 
образования..………………………………………………...…………….
10.4. Разработка муниципальной инвестиционной 
политики………………………………………………..…………...……...
10.5. Меры государственной и муниципальной 
поддержки привлечения инвестиций предприятиями и 
организациями..………………………………………………….……...
10.6. Инструменты создания и развития быстроокупаемых
проектов в муниципальных образованиях…………………………..….
10.7. Использование маркетинговых коммуникаций
для проведения PR-кампаний по привлечению инвестиций в 
муниципальные образования…………………………………………...
10.8. Инновационная деятельность муниципальных 
образований………………………………………………….................
10.9. Особенности развития  и поддержки малого и среднего 
предпринимательства в муниципальных образованиях…….……......
Контрольные вопросы……………………………………….………...
11. Качество жизни человека ……………………………….…….……
Контрольные вопросы……………………………………..…………..

324

324
329

336
338
342
350

353

357
359

350

361

370

373

377

381

386

388

392

396
404
405
412

Глоссарий……………………………………..………………………...
Список литературы……………………………………………………...
Итоговые вопросы по учебнику «Основы экономики
муниципального сектора»……………………………..………….…….

413
433

436

Введение

Современный муниципальный сектор экономики стал формиро
ваться после принятия Конституции Российской Федерации в 1993 
году и создания муниципальных образований. В федеральном законе 
№ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации» от 06.10.2003 г. под «муниципальным 
образо-ванием» понимается городское или сельское поселение, 
муниципальный район, городской округ либо внутригородская 
территория города федерального значения.

Согласно Конституции (ст.12) «местное самоуправление в 

пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». 
Следовательно, и муниципальный сектор экономики является 
негосударственным. Однако при этом бюджеты муниципальных 
образований согласно Бюджетного кодекса РФ входят в консолидированный бюджет Российской Федерации.

В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ (глава 8) 

экономическую основу местного самоуправления
составляют 

находящиеся в муниципальной собственности имущество, средства 
местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных 
образований.

Это соответствует положениям Европейской Хартии о местном       

самоуправлении, где закреплено, что органы местного самоуправления имеют право «на обладание средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций», а объем 
финансовых 
средств 
должен 
соответствовать 
полномочиям 

определенным им конституцией, федеральными законами и законами 
субъектов федерации.

В Европейской Хартии о местном самоуправлении делается 

упор на то, что финансовая автономия является одной из основных 
частей местного самоуправления.

Муниципальный сектор экономики (МСЭ) – это экономиче
ская категория, выражающая экономические отношения между органом местного самоуправления, являющегося органом власти и 
субъектом хозяйственных отношений, и объектами хозяйственной и 
иной общественно значимой деятельности по поводу использования 
местных ресурсов в коллективных интересах общности, проживающей на данной  территории.

Под муниципальным сектором экономики следует понимать 

совокупность экономических отношений, связанных с использованием, во-первых, находящего в собственности муниципального 
имущества, 
закрепленного 
местными 
органами 
власти 
за 

муниципальными унитарными предприятиями (МУП), муниципальными (бюджетными) учреждениями (МУ), во-вторых, муниципального бюджета (казны), а, в-третьих, имущественных прав органа 
местного самоуправления (МСУ), вытекающих из его владения, 
пользования 
и 
распоряжения 
собственностью 
и 
участия 
в 

коммерческих организациях.

МСЭ является одной из составных частей национального хозяй
ства страны, которое образуют совокупность секторов, межотраслевых, отраслевых комплексов и других структур, функционирующих в 
государстве. Основу национального хозяйства составляют экономические отношения, определяющие методы его рационального ведения 
в государстве муниципальных образованиях, хозяйствующих субъектах, у каждого из которых свои предметы деятельности, формы 
собственности, регионы. Хозяйствующие субъекты, классифицированные по этим критериям, формируют структуру государственного 
или муниципального сектора экономики.

В отличии от МСЭ, государственным (общественным) секто
ром
экономики
называется совокупность всех видов ресурсов 

(материальных, трудовых, интеллектуальных, технологических, денежных и т.д.), находящихся в собственности и распоряжении 
государства, которые оно может использовать по мере необходимости и на основании четкой нормативно-правовой базы.

Общественный сектор, как правило, определяет такие сферы 

деятельности, как оборона, фундаментальные научные исследования, 
образование, здравоохранение, культура, коммунальное хозяйство и 
др. 

Государственные предприятия и организации чаще всего играют 

главную роль в таких областях, как предоставление почтовых услуг, в 
железнодорожных и авиаперевозках.

Государственный сектор - это не только совокупность предпри
ятий и учреждений, находящихся в собственности государственных 
органов власти, но и государственные бюджеты.

Под государственным бюджетом понимается экономический 

план государства, инструмент финансовой политики государства, 
который является законом страны и складывается из федерального 

бюджета, бюджетов субъектов федерации и бюджетов муниципальных образований. Бюджеты принимаются по представлению исполнительных органов (правительства), утверждаются законодательными 
(представительными) органами и вступают в силу после подписания 
президентом, губернатором (главой администрации) субъекта федерации. 

Кроме бюджета основополагающим понятием в государствен
ном секторе является понятие государственной собственности.

Выделение муниципального сектора в национальном хозяйстве 

базируется на ст. 12 Конституции РФ, где говорится, что местное 
самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, а его 
органы не входят в систему органов государственной власти, а также 
сочетании административно-территориального и хозяйственного 
управления на муниципальных уровнях экономической деятельности 
хозяйствующих субъектов. 

В настоящее время в муниципальном секторе России занято 

почти 25% экономически активного населения, на его долю приходится около 5% инвестиций в основной капитал, 2,5% розничного 
товарооборота, 1% строительно-монтажных работ, на этот сектор 
составляет 6,4% от общего числа предприятий и организаций. Из них 
2,2% находятся в муниципальной собственности, на которых работает 2,4% общего числа занятых в промышленности и они производят 
1,2% объема промышленной продукции. 

Основными отраслями муниципальной экономики являются: 

жилищно-коммунальное хозяйство, образование, здравоохранение. 
Имен-но в этих отраслях на протяжении последних лет расходуется 
около 70 % средств местных бюджетов. Удельный вес расходов на 
жилищно-коммунальное хозяйство составляет 18-20%, на образование – 28-34%, на здравоохранение – 15%, на промышленность, сельское хозяйство, транспорт, дорожное хозяйство, связь – 8-10%, на 
функционирование местного самоуправления – 6-7%, на социальную 
политику – 7-8%, на культуру, искусство и кинематографию – 3% от 
общей суммы расходов местных бюджетов. Такое долевое соотношение расходов в среднем остается практически неизменным на 
протяжении последних лет. При этом в промышленности вес муниципального сектора экономики составляет – менее 1%.

Предприятия, работающие в сфере жилищно-коммунального 

хозяйства, составляют базу муниципального сектора экономики, а 
муниципальные унитарные предприятия и учреждения (МУП), 

включающие водоснабжающие, тепловые и электрические сети 
производят основную долю объема производства, кроме того, в 
муниципальной собственности в основном находятся предприятия 
социальной сферы. У многих из них финансовое состояние характеризуется отсутствием собственных оборотных средств, высоким 
износом  основных производственных фондов (свыше 70%), хронической задолженностью перед бюджетом, долгами потребителей 
продукции. 

Фактически во всех отраслях сферы местного самоуправления 

действующие муниципальные предприятия решают вопросы местного значения, оказывая услуги населению и создавая рабочие места. 
Получаемые при этом доходы используются как для собственного 
развития, так и для пополнения муниципальной казны. Многие из них 
дотируются из местных и региональных бюджетов, часто они убыточны

Поэтому одной из главных задач органов местного самоуправле
ния является повышение эффективности управления муниципальными предприятиями, так как часть их прибыли пополняет бюджет 
муниципальных образований. 

В сельском хозяйстве доля муниципальных предприятий в 

производстве отрасли составляет порядка 0,6-0,7 процентов. На 
сельскохозяйственных предприятиях муниципальной формы собственности проблемы, характерные для сельского хозяйства регионов 
в целом, усугубляются. Износ основных фондов в муниципальных 
сельскохозяйственных организациях составляет свыше 50%, процесс 
обновления идет медленно. Как правило, сложное финансово-экономическое положение сельскохозяйственных муниципальных предприятий обусловливает их неплатежеспособность, прекращение 
хозяй-ственной деятельности, ликвидацию. В прогнозном периоде 
продолжится процесс приватизации неэффективно работающих 
муниципальных сельхозпредприятий. 

Доля инвестиций муниципального сектора в основной капи
тал в общем объеме инвестиций по субъектам Российской Федерации 
с 2005 по 2014 годы составляет стабильно 4 - 5% (в объеме инвестиций по РФ от 2,9, до 3,8 %). При этом инвестиции в основной капитал 
из средств местных бюджетов муниципальных образований с 2005 по 
2014 г. выросли со 137,6 до 397,3 млрд. руб. (в 2013 г.- 462,8 млрд. 
руб.).   

В России, в отличие от других стран с развитым местным само
управлением значительная часть бюджетов муниципальных образований расходуется на содержание и дотации коммунальному хозяйству 
(до 30% затрат), и финансирование социальной сферы (до 55-60% затрат): образование, здравоохранение, культура, детские дома и т. д. 
Только 10-15% бюджета тратится на зарплату муниципальным 
служащим, в т.ч. местным чиновникам, врачам, учителям и т. д.). В 
странах Западной Европы эти пропорции другие: 70-80% расходов 
муниципалитетов составляют зарплаты и 20-30% - финансирование 
муниципального хозяйства. 

Дефицит бюджетов 95-96% российских муниципальных образо
ваний,  начиная с 90-х годов до настоящего времени, привел к росту 
их кредиторской задолженности, составляющей нередко сотни 
миллионов рублей и иногда превышающей годовые бюджеты. Основную часть составляют долги за энергоносители, воду, связь, транспорт. 

Так, по данным Совета муниципальных образований Москов
ской области (в 2014 году в Подмосковье насчитывалось 378 муниципальных образований, в том числе: 36 городских округов, 36 
муниципальных районов, 114 городских и 192 сельских поселения), в 
настоящее время в регионе из 288 поселений 187 являются дотационными. При этом в 122 поселениях дотации превышают 50%, местного 
бюджета, а 83 поселения полностью дотационны. В большинстве 
бюджетов дотационных поселений основная доля расходов состоит 
из расходов на оплату коммунальных услуг бюджетных учреждений 
и выплату заработной платы их работникам.

Всероссийский совет местного самоуправления вполне обосно
ванно констатирует, что сегодня многим муниципалитетам собственных доходов не хватает даже на текущую деятельность, не говоря уж 
о развитии. Так, в 2012 году межбюджетные трансферты местным 
бюджетам, связанные с финансовым обеспечением собственных 
полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов 
местного значения, составили – 46,5% (1045,0 млрд. рублей). В 
настоящее время финансовое положение муниципальных образований в значительной степени зависит не от их собственных усилий, а 
от финансовых возможностей субъектов Российской Федерации. Данные Минфина России показывают, что в 2012 году в бюджетах городских округов аккумулировались 64,6% (568,1 млрд. руб.) налоговых 
доходов, при этом в бюджетах муниципальных районов – 26,3% 

(209,6 млрд. руб.), а в бюджетах поселений лишь 9,1% (70,0 млрд. 
руб.) налоговых доходов. Таким образом, наибольшая доля налоговых доходов концентрируется в бюджетах крупных экономически 
развитых муниципальных образований, которых всего несколько сотен по России. При этом самая многочисленная категория 
муниципальных образований – городские и сельские поселения –
имеет очень незначительный объем налоговых доходов, что во многом определяет дефицит их бюджетов.
 

1. Организация местного самоуправления в Российской 

Федерации

1.1. Основы местного самоуправления

Административно-территориальное деление государственной 

территории. В международном праве под территорией государства 
понимают пространства, в чьих пределах государства, которым 
принадлежат территории, осуществляют свой суверенитет, верховенство и юрисдикцию. Так, в соответствии с ч.1 ст.4 Конституции России «суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее 
территорию». Разделение территории на административно территориальные единицы каждое государство осуществляет в целях 
рациональной организации государственной и муниципальной власти 
и управления в интересах проживающего на ней населения. 

В границах административно-территориальных единиц, в пер
вую очередь, и формируются различные виды муниципальных 
образований. При этом система органов власти и управления в 
административно-территориальных 
единицах 
и 
муниципальных 

образованиях коренным образом отличаются. Управление административно-территориальными единицами, чаще всего, осуществляется 
назначенными 
или 
рекомендо-ванными 
для 
избрания 

вышестоящими органами государственной власти представителями 
государства (главами администрации, губернаторами и др.). В 
муниципальных образованиях население, проживающее на данной 
территории (районе, городе, поселении и др.) самостоятельно выбирают 
свои
органы 
управления, 
в 
том 
числе 
руководителя 

муниципального образования, которые осуществляют  местное самоуправление.

В административно-территориальных единицах зарубежных 

стран (например, во Франции) часто бывает также сочетание 
назначенного сверху чиновника общей компетенции, который 
осуществляет государственные полномочия, и выборных органов 
местного самоуп-равления (советов и др.), решающих задачи 
местного 
значения. 
При 
таком 
сочетании 
административно
территориальные единицы рассма-триваются тоже как территориальные коллективы. На местах (в крупных городах, единицах 
регионального — районного и выше звена) есть отделения, отделы 
министерств (внутренних дел, юстиции и др.), выполняющих задачи 
отраслевого государственного управления. Существование таких 

структур не изменяет статуса территориального коллектива, где 
существует местное самоуправление. 

Принципы местного самоуправления базируются на том, что 

существуют разные виды публичной власти. Публичная власть 
реализуется 
различными 
органами: 
органами 
государства 

государственными органами РФ и государственными органами 
субъектов РФ, а также органами местного самоуправления.

Государственная власть РФ как разновидность публичной вла
сти распространяется на всю территорию федерации, государственная власть субъекта РФ — на территорию субъекта в пределах его 
полномочий. 

Местное самоуправление - это публичная негосударственная 

власть (Конституция РФ, ст. 12), которая действует в интересах 
населения в границах территории муниципального образования в 
соответствии с определенными конституцией  и законодательством 
полномочиями (вопросами местного значения). Эта власть формируется его гражданами непосредственно  путем референдумов, сходов, 
выборов депутатов и через избираемые органы: советы, мэры и др.

Муниципальное образование. Местное самоуправление дейст
вует в рамках муниципального образования. В России муниципальные образования образуются, как правило, в границах административно-территориальных единиц. Согласно ФЗ № 131:

муниципальное образование - городское или сельское поселе
ние, муниципальный район, городской округ либо внутригородская 
территория города федерального значения.

Муниципальными образованиями в России могут быть: 
сельское поселение – один  или несколько объединенных об
щей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется 
населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы 
местного самоуправления; 

городское поселение – город  или поселок, в которых местное 

самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) 
через выборные и иные органы местного самоуправления; 

муниципальный район – несколько поселений или поселений 

и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в 
границах которой местное самоуправление осуществляется в целях 
решения вопросов местного значения межпоселенческого характера