Системный подход к экономическому развитию

Издательство «Научный консультант» 

СИСТЕМНЫЙ ПОДХОД  
К ЭКОНОМИЧЕСКОМУ РАЗВИТИЮ 

Коллективная монография 

Москва  
2014

УДК 330 
ББК 65 
С 34 

Рецензенты: 
А.А. Степанов – д.э.н., профессор, заведующий кафедрой  экономики и статистики ГАОУ ВО МГПУ ИДА;  
Д.А. Чепик – заведующий сектором отдела экономических проблем научнотехнического развития АПК ФБГНУ ВНИИЭСХ 

Системный подход к экономическому развитию / Коллективная 
монография / – М.: Научный консультант, 2014. –  144 с. 
ISBN 978-5-9907273-7-3 

В работе рассматриваются основные научные аспекты системного подхода к социально-экономическому развитию России. Раскрывается экономическая 
сущность и принципы формирования и развития системного подхода к различным отраслям. Рассматриваются как макроэкономические аспекты (организационно-финансовая реформа в России, стратегические вопросы экономической 
безопасности), так вопросы частно-государственного партнерства, развития региональной экономики в целом и на примере направления ЖКХ. 
Издание предназначено для руководителей и специалистов государственных органов управления федерального и регионального уровней, научных и образовательных учреждений.  

ISBN 978-5-9907273-7-3 
   © Коллектив авторов, 2014 
© Оформление. Издательство «Научный 
консультант», 2014 

Оглавление 
Глава 1. Организационно-финансовая реформа в России 
(Вифлеемский А.Б., Левицкий М.Л.) ..................................................................... 4 

Глава 2. Структурные составляющие системы экономической 
безопасности страны (Глустенков И.В.) .............................................................. 28 

Глава 3. Контроллинг как инструмент повышения 
конкурентоспособности предприятий различных отраслей 
промышленности (Жакевич А.Г.) ......................................................................... 45 

Глава 4. Состояние и направления развития сельского хозяйства 
в Республике Армения (Запруднова Л.А.) ........................................................... 70 

Глава 5. Инновационно-инвестиционный подход в ........................................... 82 

региональной политике (Зарянкина О.М.) .......................................................... 82 

Глава 6. Обеспечение национальной экономической 
безопасности: структура, компоненты и индикативные 
показатели (Пономарёва Е.В., Курочкина Е.Н.) ................................................. 86 

Глава 7. Анализ возможностей и угроз в деятельности 
региональных промышленных предприятий (Никодимова Н.Д.) .................. 100 

Глава 8. Взаимодействие вузов с государственными ....................................... 114 

и предпринимательскими структурами (Новикова Д.М.) ................................ 114 

Глава 9. Основные инструменты и методы организации 
системы мониторинга государственных адресных программ в 
системе ЖКХ (Ревин Н.А.) .................................................................................. 125 

Глава 1. Организационно-финансовая реформа в России1 

Авторы: Вифлеемский А.Б., Левицкий М.Л.  

1.
Общие тенденции реформы и дискуссионные проблемы
1.1. Начало реформ — проектирование нового хозяйственного механизма 
Переход к рыночной экономике в обновленной России должен был сопровождаться введением нового хозяйственного механизма в образовании. Его 
направления были определены еще до распада СССР приказом Министерства 
просвещения РСФСР «О введении основных положений хозяйственного механизма в народном образовании» от 10.04.90. Они сводились к следующему: 

переход от выделения образовательным учреждениям (ОУ) средств
из бюджета по отдельным статьям расходов — к финансированию по нормативам; 

сочетание бюджетного финансирования с развитием различного рода платных услуг населению, как правило, по профилю деятельности ОУ. При 
этом запрещалось снижение бюджетных ассигнований путем замещения неоплачиваемых населением услуг платными (положение, которое повсеместно нарушалось в 90-е годы); 

переход от преимущественно административных к экономическим
методам управления хозяйственной деятельностью, усиление плановой, хозяйственной и финансовой самостоятельности ОУ; « совершенствование организационных структур управления народным образованием — создание отраслевых 
и 
межотраслевых, 
региональных 
и 
межрегиональных 
учебно-научнопроизводственных объединений (фирм, ассоциаций и др.); 

установление тесной зависимости материального и морального
стимулирования трудовых коллективов от результатов, качества и эффективности труда. 
Однако система образования в то время не была готова к подобного рода 
преобразованиям. В частности, для их реализации были необходимы специально подготовленные менеджеры как в органах управления образованием, так и в 
ОУ. 
Изложенные принципы в разных вариантах составили суть всех последующих экономических реформ системы образования вплоть до настоящего 
времени. Практически все они были перенесены в Закон РФ «Об образовании» 

1 Печатается по материалам издания «Россия – Китай: образовательные реформы на рубеже XX- XXI вв.; Сравнительный анализ / Отв.ред. Н.Е. Боревская, В.П. Борисенков, Чжу Сяомань. М., 2007. 592 с. 

(1992), обозначив тем самым первую коренную реформу экономики образования России периода рыночных преобразований. 
В качестве задач новой экономической политики указывалось: 
 
повышение эффективности использования финансовых ресурсов в, 
области образования и обеспечение их адресности (персонификация); 
 
переход на новую, более эффективную модель финансирования образования, адекватную развивающейся экономике; 
 
развитие многоукладное отрасли (речь шла о ее разгосударствлении), создание условий для развития негосударственных структур. 
Реализация этих задач требовала значительных бюджетных вложений. По 
оценкам Мирового банка, в 1970 г. в СССР финансирование системы образования осуществлялось в объеме примерно 7% ВВП, что является высоким показателем на фоне 5-6% развитых стран сегодня. Законом «Об образовании» было 
предусмотрено выделение из бюджета на эти цели не менее 10% национального 
дохода, что в пересчете на ВВП составляет примерно 6-7%. Кроме того, в Законе РФ от 1996 г. «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» государство взяло на себя обязанность выделять не менее 3% федерального бюджета на финансирование государственных ОУ высшего профессионального образования (ПО). Однако в связи с экономическим спадом 90-х годов, а 
также недооценкой государством роли образования при переходе к постиндустриальному обществу, на протяжении всех последующих лет названные нормы не выполнялись (рис. 1.1, табл. 1.1), особеннос учетом падения ВВП (не менее, чем в 2 раза) и последствий финансового кризиса 1998 г. (курс доллара вырос более чем в 4—4,5 раза, а внутренние цены — в 2,5-3 раза). А с 2005 г. поправками к Закону оба показателя были отменены. 
Рисунок 1.1 Динамика расходов бюджета РФ на образование 

 
 
В то же время Закон РФ «Об образовании» дал мощный стимул развитию 
всех типов ОУ, в том числе негосударственных, существенно расширив рамки 

их деятельности в качестве субъектов хозяйственных отношений. Все ОУ получили организационно-правовой статус юридического лица — некоммерческой организации, созданной в форме учреждения. Закон (ст. 43) обязал их 
также иметь расчетный счет в банковских и иных кредитных организациях. 
Однако после 10 лет действия закона лишь около 10% ОУ имели свои расчетные счета: это учреждения профессионального образования и лишь немногие 
школы, и детские сады (при этом в отношении последних ситуация сильно различалась по регионам). 
 
Таблица 1.1 Расходы бюджетной системы РФ на образование, млрд. руб., 

до 1998 п. - трлн. руб. 

1995 
1996 
1997 ,
1998 
1999 

Консолидированный бюджет, млрд. 
57,3
83,8
112,6
99,7
147,6

Федеральный бюджет: млрд. руб. 
9,0 
' 11,4 
16,4 
14,6 
20,9 

% 
15,7 
13,6 
14,6 
14,6 
14,2 

Бюджеты субъектов РФ и местные 
(муниципальные) бюджеты: млрд. 

руб. 

48,3 
72,4 
96,2 
85,1 
; 126,7 

% 
84,3 
86,4 
85,4 
85,4 
85,8 : 

2000 
2001 
2002 
2003 

Консолидированный бюджет, млрд. 
214,7 
277,8 
409,4 
475,6 

Федеральный бюджет: млрд. руб. 
38,1
54,5
81,7
99,8

% 
. 17,7 ; 
19,6 
20,0 
21,0 

Бюджеты субъектов РФ и местные 
(муниципальные) бюджеты: млрд. 

руб. 

176,6 
223,3 , 
327,7 
375,8 

%
82,3
80,4
ъ80,0
79,0

 
1.2. Реформирование системы финансирования образования в России в 
начале XXI в. 
Основы нового этапа модернизации экономики образования были заложены в «Концепции модернизации российского образования на период до 2010 
г.» (2001 г.; далее - Концепция). Самым первым результатом, который, согласно 
Концепции, «должен четко обозначиться» в 2006-2010 гг., является рост ресурсообеспеченности сферы образования. Он должен был осуществиться за счет: 
1) повышения обязательств правительства, в том числе возрастания доли бюджетных расходов на образование в структуре ВВП с 3,5 до 4,5% при ежегодном 
увеличении финансирования образования из федерального бюджета не менее 

чем на 25% (в реальном выражении) и не менее чем на 10% из бюджетов территорий; 2) налоговых льгот; 3) эффективного перераспределения сложившихся 
финансовых потоков («при этом частные средства, поступающие в образование, могут возрасти с 1,3% до 2,5% ВВП», т.е. речь шла о более интенсивном 
дополнении бюджетных средств внебюджетными). К сожалению, из окончательного варианта документа данные обязательства были изъяты. 
В 2003 г. Правительство РФ одобрило «Принципы реструктуризации 
бюджетного сектора в Российской Федерации в 2003—2004 гг. и на период до 
2006 г.», которые в решающей степени определили содержание всех происходивших впоследствии изменений в отраслевой экономике, в том числе в сфере 
образования. Такие документы, как «Стратегия Российской Федерации в области развития образования на период до 2010 г.» (в нескольких вариантах, далее 
— Стратегия) и «О приоритетных направлениях развития образовательной системы Российской Федерации», фактически конкретизировали более общие положения Концепции, касающиеся значительного сокращения финансовых обязательств государства по отношению ко всем видам и уровням образования и 
его дальнейшей коммерциализации. Об этом свидетельствуют показатели социально-экономического эффекта, приведенные в Стратегии: если по итогам 2002 
г. удельный вес внебюджетных расходов в общем объеме расходов на образование составил 28%, в 2003 г. - 35%, то к 2007 г. он должен возрасти до: 58%. 
Бюджетные же расходы в расчете на 1 ученика в реальном выражении планировалось уменьшать, так как намеченный в Стратегии их рост не покрывает 
даже прогнозируемых значений инфляции (не говоря уже о реальном росте затрат на обучение в ОУ различных типов). 
Согласно названным документам, важным направлением реформирования учреждений начального и среднего ПО является весьма существенное дополнение их бюджетного финансирования посредством формирования механизмов финансово-экономического стимулирования инвестиций со стороны 
работодателей, а также обвальный перевод финансирования учреждений этой 
системы с федерального на региональный уровень (к сожалению, на практике 
без передачи положенных им средств). 
В отношении высшего ПО переход с единого 5-6-летнего обучения на 
двухуровневую систему (бакалавриат 3-4 г. и магистратура - дополнительно 2-3 
г.) также сократит расходы государства, ибо предполагается, что в магистратуру поступит не более 40% бакалавров. 
Реформы должны коснуться и самого экономического механизма внутри 
системы образования. В Стратегии говорится о том, что «сметный порядок 
бюджетного финансирования во многом ограничивает возможности и стимулы 
повышения качества услуг и эффективности их предоставления». В качестве 

выхода предлагается «переход от финансирования образовательных учреждений к финансированию образовательных программ». Речь фактически идет о 
переходе от принципа финансирования по затратам к финансированию конечного результата — программы, на которую приходит ученик или студент. Это 
выражается в софинансировании, ибо если по нормам гражданского законодательства ОУ должен финансировать учредитель (собственник имущества), то 
программы - все заинтересованные лица, включая потребителей. Например, 
программы ПО теперь финансируются как на нормативной, так и «на договорной основе' из средств граждан, работодателей и из других источников» (например, финансирование по договорам научных исследований, средства фондов и т.п.). То есть речь шла о перекладывании все более значительной доли 
расходов на образование с государства на общество. 
Оценка эффективности федеральных программ неоднозначна. Во многом 
это объясняется тем, что «в условиях существующей неопределенности в параметрах социально-экономического развития страны трудно сформировать четкую, детальную стратегию развития одного сектора» [6. С. 155]. 
Федеральный закон от 22.08.2004 г.2, изменивший среди других и Закон 
«Об образовании», принципиально трансформировал экономический механизм 
функционирования ОУ. Несмотря на то, что в ст. 43 Закона в новой редакции 
формально 
сохранилось 
положение 
о 
самостоятельной 
финансовохозяйственной деятельности ОУ, ранее установленные гарантии этой самостоятельности (в виде и собственного баланса, и собственного расчетного счета в 
банковских и иных кредитных организациях) были ликвидированы. Теперь, хотя ОУ оставлена возможность иметь свой баланс, но все его средства — и бюджетные, и внебюджетные - должны находиться на счетах в казначействе, которое контролирует их расходование. Законодательство 2004 г. ликвидировало и 
право ОУ на использование закрепленных за ним финансовых и материальных 
средств по собственному усмотрению. Государственные и муниципальные учреждения лишились также права собственности на: 1) денежные средства, 
имущество и иные объекты собственности, переданные им физическими и 
(или) юридическими лицами в форме дара, пожертвования или по завещанию; 
2) продукты интеллектуального и творческого труда, являющиеся результатом 
их деятельности; 3) доходы от собственной деятельности и приобретенные на 
эти доходы объекты собственности Если ранее неиспользованные в текущем 
году (квартале, месяце) финансовые средства не могли быть изъяты у ОУ или 
зачтены его учредителем в объем финансирования на следующий год (квартал, 
месяц), то теперь такая практика стала возможной. 
Государство решило изменить ситуацию, при которой, в соответствии с 
положениями Закона «Об образовании» 1992 г., в государственном или муни

ципальном ОУ сосуществовали две формы собственности: государственная 
(муниципальная), переданная ему учредителем и находящаяся в оперативном 
управлении, и «собственность ОУ», являющаяся результатом его внебюджетной деятельности. Соответственно теперь лишь негосударственное ОУ (организация) может быть собственником имущества. Остальным ОУ оставлено лишь 
право самостоятельно распоряжаться, но не владеть средствами, полученными 
за счет внебюджетных источников, что лишает ОУ стимула к внебюджетной 
деятельности. 
В 2004 г. государство предприняло дальнейшие шаги по активизации 
действия рыночных механизмов и усилению коммерциализации сферы образования. Так, появились проекты изменения законодательства в направлении создания новых организационно-правовых форм государственных учебных заведений: АУ (автономные учреждения), которые приведут к смене механизма их 
финансирования. Имущество АУ должно по-прежнему принадлежать РФ, ее 
субъекту или муниципальному образованию и закрепляться за ним лишь в автономное оперативное; управление; В конце 2006 г. был принят федеральный 
Закон «Об автономных учреждениях». Подобный организационно-правовой 
статус расширяет, права ОУ в распоряжении финансовыми средствами и имуществом. Однако при этом снималась ответственность учредителя по его обязательствам перед АУ. В получении данного статуса скорей всего должны быть 
заинтересованы ОУ с высокой и устойчивой долей внебюджетных источников 
в общем объеме их финансовых средств. 
Поправки 2004 г. к Закону «Об образовании» резко сократили и социальные льготы студентам вузов - они лишились права бесплатного пользования 
услугами лечебных подразделений вузов, доплаты на питание, (для студентов 
очной формы) и права на бесплатный проезд железнодорожным транспортом 
раз в году. 
Полтора десятилетия реформирования сферы образования привели и к 
другим деформациям изначально провозглашенных принципов, в частности, 
государственной политики по налогообложению ОУ. Закон «Об образовании» 
1992 г. определял льготы по налогообложению ОУ. Предпринимательской считалась лишь та часть деятельности по реализации производимой продукций, 
работ и услуг, доход от которой (за вычетом доли учредителя) не реинвестировался непосредственно в данное ОУ на обеспечение; развитие и совершенствование образовательного процесса. Кроме того, согласно ст. 40 Закона, все ОУ, 
независимо от их организационно- правовых форм, освобождались от уплаты 
всех видов налогов (в том числе на землю) в части непредпринимательской 
деятельности, предусмотренной уставом. 

Однако по мере принятия в 2001-2004 гг. различных глав части 2-й Налогового кодекса Российской Федерации количество налоговых льгот для ОУ все 
более сокращалось. С 2005 г. в целях приведения образовательного законодательства в соответствие с налоговым указанные льготы были отменены. В настоящее время действует лишь их незначительное число, причем в разных объемах в различных регионах в зависимости от положений региональных законодательных актов и решений органов местного самоуправления.  
В 90-е годы в России была предпринята попытка введения целевого налога (сбора) на нужды ОУ. Однако на федеральном уровне было издано лишь рекомендательное Положение о подобном сборе, а сам он устанавливался на местном уровне. Согласно Положению, плательщиками данного сбора являлись 
предприятия, учреждения и организации всех организационно-правовых форм, 
расположенные на территории республики, края, области, автономной области 
и автономного округа, включая предприятия с иностранными инвестициями. 
При этом не рекомендовалось привлекать к уплате сбора учреждения, состоящие на бюджетном финансировании, если они не занимались предпринимательской деятельностью. Ставка сбора на нужды ОУ устанавливалась в размере 
до 1% от годового фонда заработной платы организации. 
Средства от этого сбора носили целевой характер и должны были использоваться на дополнительное финансирование ОУ. Официально данный сбор 
был введен во всех регионах РФ. Однако в условиях дефицита бюджета, не 
обеспечивающего исполнения плановых ассигнований, в большинстве дотационных муниципальных районов говорить о дополнительном финансировании 
было невозможно. Поэтому фактически сбор не выполнял своего предназначения, и в ходе налоговой реформы в 2002 г. он был отменен. 
Предварительные выводы по тенденциям реформирования. В целом внесенные изменения, формально декларируя цель реформирования бюджетного 
процесса и межбюджетных отношений, фактически снимают с федерального 
уровня ответственность за реализацию конституционных: гарантий и прав граждан в области образования. Федеральные мандаты перекладываются на субъекты РФ и муниципалитеты, но без обеспечения их дополнительными доходными источниками. Этим открывается путь к приватизации ОУ и их дальнейшей коммерциализации. 
Только в последние несколько лет реформ прерываются уравнительные 
тенденции при дефиците бюджета, Наблюдается концентрация ресурсов в сфере науки и образования как на прорывных направлениях. Появившиеся на 
поздней стадии реформ в 2005 г. проекты выделения так называемых «национальных университетов» с приоритетным финансированием в настоящее время 
еще не реализуются, что не позволяет пока говорить об их эффективности. 

На современном этапе реформирования государство сделало акцент на 
увеличении бюджетного финансирования системы образования (в 2006 г. рост 
составил 20% по сравнению с предыдущим годом), не пренебрегая, однако, в 
дальнейшем и замещением бюджетных средств общественными. Это оказалось 
трудно реализуемой задачей, ибо, несмотря на рост в последние годы реальных 
доходов населения (в среднем на 7—8%), выросли и цены на платные услуги 
образования. В то же время слабо задействованы такие потенциальные игроки 
на этом поле, как бизнес (в частности, банки). Поэтому все названные в государственных документах 90-х годов задачи остаются актуальными и по прошествии 15 лет реформ. К сожалению, большинство положительных черт предлагавшейся образовательной модели за последние годы было утрачено, зато стали: реализовываться другие черты, отвергаемые обществом (например, создание условий для приватизации ОУ). 
2. 
Уровни и методы бюджетного финансирования 
2.1. Распределение бюджетного финансирования по ступеням образования 
Что касается финансовых обязательств российского правительства в сфере образования, то в соответствии с ч. 2 ст. 43 Конституции РФ (1993) гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего (9 
классов) и среднего профессионального образования для всех граждан страны в 
государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на 
предприятиях. Получение же полного (среднего) общего образования в объеме 
10-11 классов, согласно Конституции, является личным делом каждого. Кроме 
того, согласно ч. 3. ст. 43 Конституции, каждый гражданин РФ вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном 
или муниципальном ОУ и на предприятии. 
Закон «Об образовании» установил иные, формально несколько противоречащие Конституции нормы (ч. 3 ст. 5). Он гарантирует общедоступность и 
бесплатность начального, основного, а также среднего (полного) общего образования и НПО. Кроме того, на конкурсной основе гарантируется бесплатность 
среднего, высшего и послевузовского ПО в государственных и муниципальных 
ОУ в пределах государственных образовательных стандартов (если образование данного уровня гражданин получает впервые). Закон РФ «Об образовании» 
уточняет права граждан На высшее ПО, закрепленные Конституцией РФ (ст. 
43): в нем сказано, что за счет средств федерального бюджета в государственных вузах должно обучаться не менее 170 человек на 10 000 человек населения 
(что соответствует примерно контингенту в 2,4 млн. студентов). 
Не прошедшие конкурсный отбор абитуриенты могут получить ПО за 
счет собственных средств или средств предприятий. При этом существуют про