Региональная политика территориального развития


    Федеральное агентство научных организаций

Российская академия наук

Федеральное государственное бюджетное учреждение науки Институт социально-экономического развития территорий Российской академии наук

0СЭРТ рдн

ПРОБЛЕМЫ ЭФФЕКТИВНОСТИ
ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ


Т.В. Ускова, Н.В. Ворошилов




                Региональная политика территориального развития










Вологда
2015

ББК 65.9(2Рос-4Вол)
УДК 332.14(470.12)
У75

               Публикуется по решению
               Ученого совета ФГБУН ИСЭРТ РАН




       Ускова, Т.В.
У75 Региональная политика территориального развития [Текст]: монография / Т.В. Ускова, Н.В. Ворошилов. - Вологда : ИСЭРТ РАН, 2015. - 156 с. -(Проблемы эффективности государственного управления).
       ISBN 978-5-93299-305-7

Под научным руководством доктора экономических наук Т. В. Усковой

       Монография посвящена актуальным вопросам региональной политики по развитию муниципальных образований. Предложены балльная методика её оценки и направления повышения эффективности, в частности такие как создание шести управленческих округов, координационного совета по развитию муниципальных образований, алгоритм выбора формы осуществления территориальных преобразований; обобщены рекомендации по согласованию стратегических документов субъекта РФ и муниципальных образований.
       Книга адресована научным работникам и специалистам органов государственного и муниципального управления, преподавателям, а также студентам учебных заведений по специальностям и направлениям подготовки «Государственное и муниципальное управление» и «Национальная экономика».

ББК 65.9(2Рос-4Вол)
УДК 332.14(470.12)

Рецензенты:
Е.С. Губанова
заведующий кафедрой финансов и кредита Вологодского государственного университета доктор экономических наук, профессор

К.А. Гулин
заместитель директора, заведующий отделом проблем научно-технологического развития и экономики знаний ИСЭРТ РАН
доктор экономических наук


       ISBN 978-5-93299-305-7          © Ускова Т.В, Ворошилов Н.В., 2015
                                       © ФГБУН ИСЭРТ РАН, 2015

ВВЕДЕНИЕ

  С началом трансформационных процессов в большинстве регионов страны произошло обострение социальных и экономических проблем, обусловленное спадом производства, снижением инвестиционной активности, ухудшением качества жизни населения. Основными причинами сложившейся ситуации являются недостаток финансирования, несовершенство законодательства, недостаточное взаимодействие органов власти.
  Не менее важным фактором, определяющим социально-экономическое положение субъекта РФ, выступает наличие эффективной региональной политики, которая должна своевременно адаптироваться к изменяющимся условиям. В России, как и в большинстве федеративных государств, существует 3 уровня управления, на самый нижний из которых (муниципальный) переданы функции и полномочия по обеспечению условий жизни населения, вовлечению местных ресурсов в экономический оборот. Вместе с тем решение большинства вопросов и проблем социально-экономического развития возможно лишь при согласованном и эффективном взаимодействии разных уровней власти. Хотя в ряде случаев приоритеты, цели, задачи органов региональной и муниципальной власти могут различаться. Важно также, чтобы региональная политика учитывала специфику, потенциал, возможности развития различных территорий.
  Следует отметить, что в основном российские муниципалитеты по-прежнему остаются дотационными и не имеют возможности самостоятельно, эффективно и в полном объёме решать свои социальные

з

и экономические проблемы. В целях их решения и для разграничения функций, полномочий и ответственности между уровнями власти в этой сфере 6 октября 2003 г. был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ, положивший начало очередной муниципальной реформе в стране. В новый закон о местном самоуправлении на протяжении 10 лет внесено более 100 изменений. Это приводило к постоянному реформированию института местного самоуправления (закрепление за ним решения новых вопросов местного значения, уточнение и изменение элементов системы муниципального управления и др.]. Однако многие цели этой реформы пока ещё остаются не достигнутыми из-за множества нерешённых законодательных, организационных, финансовых, кадровых проблем. Поэтому органы власти субъектов РФ вынуждены искать и разрабатывать способы активизации развития муниципальных образований, обеспечения необходимых стандартов жизни на всех своих территориях путём урегулирования нормативно-правовых вопросов, модернизации системы межбюджетных отношений, консультирования, обучения муниципальных служащих и т.д.
   В этой связи особую актуальность приобретают вопросы совершенствования региональной политики, ориентированной на развитие муниципальных образований, и определения ее приоритетных направлений в этой сфере. Об эффективности такой политики во многом свидетельствуют позитивные тенденции в решении основных экономических и социальных проблем, наличие четких территориальных приоритетов и механизмов в стратегии и программах развития региона.
   Отсюда важными научными задачами являются следующие:
   -   определение теоретико-методологических основ и границ региональной политики по управлению развитием муниципальных образований и разработка методики оценки ее эффективности;
   -   анализ социально-экономического развития и проблем развития муниципальных образований региона в постсоветский период; действий по их развитию, предпринимаемых органами власти, и оценка их эффективности;
   -   обоснование и разработка мероприятий по повышению эффективности региональной территориальной политики.
   Этим вопросам и посвящена данная монография. Объектом исследования является регион как сложная социально-экономическая система, состоящая из муниципальных образований. Предметом исследования

4

выступает эффективность региональной политики по управлению развитием муниципальных образований. Информационной базой исследования послужили работы отечественных и зарубежных ученых, материалы Федеральной службы государственной статистики, результаты опросов, проведенных специалистами ИСЭРТ РАН, данные отчетов и докладов, размещенных в сети Интернет. В исследовании предмета и решении поставленных задач использовались методология системного анализа, методы логического и экономико-статистического анализа.
   Практическая значимость результатов представленного в монографии исследования заключается в разработке методологических основ и конкретных рекомендаций по управлению социально-экономическим развитием территории, реализация которых будет способствовать повышению эффективности региональной политики, а также результативности взаимодействия регионального и муниципального уровней власти.

5

1. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ РАЗВИТИЕМ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
В УСЛОВИЯХ РЫНКА*ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ
1.1. Цели, методы, инструменты реализации региональной политики территориального развития

  Система власти и управления в России, как и в большинстве стран мира, имеет несколько уровней: федеральный, региональный (как правило, крупные территориальные части страны) и местный (города, сёла, деревни). За каждым из них закреплены свои функции и полномочия. Вместе с тем решение ряда социально-экономических проблем возможно лишь при объединении усилий различных уровней публичной власти, в частности, в таких сферах как экономическое развитие, обеспечение условий жизнедеятельности населения (ЖКХ и благоустройство территории, транспорт и дорожное хозяйство), образование, здравоохранение и социальная защита населения.
  Наиболее эффективно решать многие вопросы можно именно на самом нижнем уровне публичной власти - муниципальном, поскольку он позволяет учитывать специфику территорий, их ресурсы и условия, конкретные потребности и интересы населения.
  Как отмечает академик А. Некипелов, для модернизации общественно-экономических отношений, поиска и использования незадей-ствованных ресурсов развития России и ее регионов необходима перестройка механизмов функционирования экономики на всех уровнях территориальной системы [51]. Поэтому одной из главных предпосылок

6

экономического развития региона является развитие входящих в его состав территорий. Обусловлено это тем, что именно на местах формируются те социально-экономические параметры, которые в конечном счёте определяют состояние региональной экономики в целом [82].
   По мнению ряда исследователей, минимальными объектами развития в современных российских условиях выступают минимальные по площади территории, обладающие признаком политической управляемости, находящиеся в рамках границ административно-территориального деления страны. Такими ячейками являются муниципальные образования [27].
   Большое внимание к территориальному уровню связано с формированием органов местного самоуправления, главную цель деятельности которых представляет обеспечение комплексного социально-экономического развития территории. Для осуществления этого муниципальные органы власти наделены соответствующим юридическим статусом, они обладают определенными правомочиями и возможностями саморазвития, самоорганизации, самофинансирования, самоуправления.
   В частности, на муниципальный уровень передана ответственность за создание и поддержание условий воспроизводства и совершенствования «человеческого фактора». Здесь происходит формирование таких важнейших сфер, обеспечивающих жизнедеятельность населения, как дошкольное, среднее, профессиональное образование, здравоохранение, жилищно-коммунальное хозяйство, культура, охрана окружающей среды. На местах на три четверти удовлетворяются социальные потребности населения - в местных бюджетах сосредоточено около 60% бюджетных расходов на социальную сферу.
   Помимо того что местное самоуправление играет значимую роль в обеспечении благосостояния населения и оказании общественных услуг, на него возлагается задача создания институтов, способствующих повышению темпов и устойчивости экономического роста [106]. Экономическое развитие территории во многом зависит от результата функционирования хозяйствующих субъектов. Муниципальные образования являются естественной окружающей средой предприятий и организаций, а органы местного самоуправления формируют для этих экономических агентов комплекс необходимых условий, главное среди которых - воспроизводство ресурсов [76]. Поэтому именно в локальных территориях формируется значительная доля добавленной стоимости всех стран, а создаваемые условия в основном определяют конкурентоспособность производимых товаров [110].

7

   Большая роль отводится органам местного самоуправления и в процессе перехода экономики на инновационный путь развития, что предполагает создание на территории высокоорганизованной среды. Как показывает практика развитых стран, этот процесс не обеспечивается прорывом в нескольких точках (например, крупных городах), он становится реальностью, когда охватывает все пространство страны [50]. То есть обеспечение комплексного социально-экономического развития территорий позволит осуществить переход от отдельных точек («полюсов роста») к «территориям роста», реализовать «стратегию прорыва».
   Кроме того, органы местного самоуправления выступают как структурный элемент в системе публичного управления. Для эффективного разграничения полномочий между разными уровнями власти используется принцип субсидиарности, то есть «в ведение разных уровней включены те вопросы, которые на данном уровне могут решаться наиболее эффективно, с оптимальным результатом»¹ [8, 101]. Для достижения целей и приоритетов регионального развития необходимо согласованное взаимодействие субъекта РФ и муниципальных образований. В то же время устойчивость социально-экономического развития территорий в значительной мере зависит от политики региона по отношению к муниципальным образованиям. Под региональной политикой по развитию муниципальных образований, на наш взгляд, следует понимать деятельность региональных органов власти по определению и реализации целей и приоритетов территориального развития, механизма стимулирования, поддержки и содействия развитию муниципальных образований в целях обеспечения комплексного и устойчивого развития региона.
   Вместе с тем особенности российского федерализма, налогово-бюджетной системы и результаты всех реформ местного самоуправления в России (начала - середины 1990 и середины 2000-х годов) не позволяют говорить о самостоятельности и независимости муниципальных образований. Большинство из них по-прежнему остаются дотационными, а львиную долю в их бюджетах составляют субвенции из вышестоящих бюджетов на реализацию переданных полномочий, государственные субсидии на софинансирование отдельных расходов.

   ¹ Вместе с тем ряд исследователей рассматривают этот процесс как «стремление центра передать на региональный и муниципальный уровень ответственность за поддержание социально-экономического развития страны» (источник: Хабриева Т.Я. Муниципальная реформа в Российской Федерации // Экономика региона. - 2008. - № 2. - С. 26-36).

8

   В этой ситуации главной целью региональной политики должно стать повышение эффективности использования и увеличение потенциала входящих в субъект РФ муниципальных образований, обеспечение их стабильного развития и решения всех вопросов местного значения, рост уровня жизни и комфортности проживания населения.
   В числе основных задач региональной политики следует выделить:
   -   поддержку необходимых территориальных пропорций в развитии экономики региона, недопущение чрезмерной дифференциации территориальных образований по уровню экономического развития;
   -   опережающее развитие наиболее перспективных, но развивающихся недостаточными темпами муниципальных образований; повышение за счет этого сбалансированности пространственного регионального развития;
   -   поддержку в максимально возможной мере экономики депрессивных муниципальных образований, в том числе за счет использования форм прямой поддержки;
   -   формирование эффективных (с позиций выравнивания уровня развития экономики различных муниципальных образований] межмуниципальных связей, пространственная интеграция сильных и слабых в экономическом отношении муниципальных образований [97].
   К основным направлениям региональной политики, касающимся муниципального развития, относятся:
   1.   Планирование территориального развития региона, выделение территориальных зон, формирование «опорных каркасов», управленческих округов. Определение роли и места территориальных образований в обеспечении устойчивого развития региона, преобразование территориальной структуры (объединение муниципальных образований, объединение администрации района и поселения, являющегося центром района и т.д.].
   2.   Организация межбюджетных отношений, выравнивание бюджетной обеспеченности территорий, софинансирование с местными бюджетами отдельных расходов, финансирование переданных государственных полномочий, стимулирование органов МСУ к повышению эффективности расходов и увеличению собственной доходной базы.
   3.   Финансирование и софинансирование государственных программ развития социальной, инженерной, транспортной инфраструктуры территориальных образований.

9

   4.   Создание и приоритетное развитие отдельных территориальных образований и зон: особых экономически зон, промышленных и индустриальных парков, технопарков, бизнес-инкубаторов, специализированных институтов территориального развития по привлечению инвестиций.
   5.   Повышение эффективности местного самоуправления, предусматривающее разработку и реализацию специальных программ.
   Кроме того, типичными направлениями деятельности государства по проведению региональной политики являются: выделение «нуждающихся» районов, по отношению к которым государство должно проводить особую региональную политику; «реанимация» депрессивных районов; «стимулирующая» политика; «компенсирующая» политика [98]. Особенно важна взаимосвязь задач регионального и муниципального развития, поскольку любой экономический объект, хозяйственный комплекс размещаются на территории какого-то конкретного муниципального образования. Именно здесь «физически» протекают процессы развития экономики и социальной сферы.
   Региональная политика, реализуемая на разных территориальных уровнях, должна опираться на систему принципов, которыми обязаны руководствоваться федеральные, региональные и муниципальные органы управления. Наиболее важными среди них авторы [105] выделяют следующие.
   -    Принцип единства действий и разделения полномочий между властными структурами. Региональная политика, проводимая на всех уровнях и подчиняющаяся общей социальной цели, должна быть согласована по времени, ресурсам, приоритетам. В то же время необходимо разделение функций и сфер деятельности региональной политики, проводимой конкретными органами управления. Отношения между властными структурами должны строиться на основе партнерства и сотрудничества.
   -    Принцип непротиворечивости. Региональная политика, являясь преломлением общегосударственной и региональной стратегии, не должна ей противоречить. Реализация данного принципа предполагает необходимость соблюдения главенства Конституции РФ и федеральных законов над местными указами, постановлениями, законами, политическими решениями.
   -    Принцип приоритетности. Разработка и реализация региональной политики должна осуществляться на основе ранжирования решаемых вопросов, выделения мероприятий, имеющих для региона приоритет

10