Государственно-частное партнерство в жилищно-коммунальном хозяйстве региона: проблемы и перспективы развития

С.А. Кожевников, Т.В. Ускова 

Государственно-частное партнерство 
в жилищно-коммунальном 
хозяйстве региона:
проблемы и перспективы развития 

Вологда  
2016

Федеральное агентство 
научных организаций
Российская 
академия наук

Федеральное государственное бюджетное учреждение науки
Институт социально-экономического развития территорий
Российской академии наук

УДК 332.81 
 
 
 
 
Публикуется по решению
ББК 65.441 
 
 
 
 
Ученого совета ИСЭРТ РАН
          К58 
 
 
 
 

Кожевников, С.А.
Государственно-частное партнерство в жилищно-коммунальном хозяйстве 
региона: проблемы и перспективы развития [Текст] : монография / С.А. Кожевников, Т.В. Ускова. – Вологда : ИСЭРТ РАН, 2016. – 148 с.

ISBN 978-5-93299-337-8

В монографии раскрыты сущность, особенности, институциональные и экономические аспекты государственно-частного партнерства. Определено место 
и значение жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) в развитии экономики 
северного региона. Обобщен зарубежный и отечественный опыт государственночастного партнерства в этой сфере. Представлены результаты комплексной 
оценки текущего состояния регионального ЖКХ и особенности управления им. 
Определены экономические предпосылки и институционально-правовые особенности реализации партнерства власти и бизнеса, выявлены условия развития стратегического управления отраслью на данных принципах. Обосновано 
организационное и финансовое обеспечение развития государственно-частного 
партнерства в ЖКХ и разработан методический инструментарий оценки его 
эффективности.  
Книга адресована научным работникам, специалистам органов государственного и муниципального управления, преподавателям и студентам высших 
учебных заведений экономического и отраслевого профиля. 
УДК 332.81
ББК 65.441

Рецензенты:

доктор экономических наук, профессор
директор Института экономики и менеджмента
Владимирского государственного университета им. А.Г. и Н.Г. Столетовых
Захаров Павел Николаевич

доктор экономических наук, профессор 
заведующий кафедрой финансов и кредита 
Вологодского государственного университета
Губанова Елена Сергеевна

ISBN 978-5-93299-337-8

 
© Кожевников С.А., Ускова Т.В., 2016
 
© ИСЭРТ РАН, 2016

К58

ПРЕДИСЛОВИЕ

Необходимость модернизации и структурной перестройки отечественной экономики, перехода к инновационному вектору развития, с одной 
стороны, и недостаток бюджетных ресурсов для решения данных задач – с 
другой, актуализируют вопрос поиска эффективных инструментов управления на основе взаимодействия власти и бизнес-структур.
В современных условиях одним из важнейших источников экономического роста и факторов, обеспечивающих устойчивое развитие территорий, является стабильное функционирование инфраструктурных отраслей, к основным из которых относится жилищно-коммунальное хозяйство 
(ЖКХ). Оно формирует комфортную среду проживания, создает условия 
для воспроизводства человеческого капитала и достижения высокого 
качества жизни, обеспечивает население основными жизненно важными 
услугами (электро-, газо-, тепло-, водоснабжение и т.п.), а промышленность, сельское хозяйство, торговлю и другие отрасли – коммунальными 
ресурсами для ведения производственной и коммерческой деятельности.
Вместе с тем ЖКХ большинства регионов страны находится в кризисном состоянии. К числу его ключевых проблем можно отнести высокий 
уровень износа основных фондов (60–70%), аварийности (до 0,7–0,8 аварии в год на 1 км инженерных сетей, что на порядок превышает нормативные значения), потерь ресурсов в сетях, низкое благоустройство жилья, 
ежегодный рост тарифов без принципиального изменения качества оказываемых услуг [46]. 
В свою очередь причины кризисного состояния жилищно-коммунального хозяйства кроются как в его постоянном недофинансировании, так 
и неэффективности системы управления. Внедрение рыночных механизмов хозяйствования и сокращение объемов государственной поддержки 
отрасли на фоне низкой платежеспособности потребителя услуг (прежде 
всего населения) привело к ухудшению финансового состояния большинства организаций, снижению инвестиционной активности и, как след

ствие, к резкому снижению темпов обновления основных фондов. Данные 
проблемы особенно актуальны для северных регионов страны в связи с 
существенным дестабилизирующим влиянием на функционирование 
ЖКХ природно-климатических факторов. 
Очевидно, что полноценное решение этих проблем невозможно без консолидации усилий власти и бизнеса. Как свидетельствует мировой опыт, 
эффективной моделью их взаимодействия является государственно-частное партнерство (ГЧП). Однако институт партнерства в России пока находится на стадии становления, сталкиваясь с множеством барьеров организационного, экономического, институционального и прочего характера. 
Все это обусловливает целесообразность поиска методов и инструментов 
развития ГЧП в жилищно-коммунальном хозяйстве и повышенный интерес исследователей к этим вопросам.
Обоснование необходимости и методологические подходы к организации взаимодействия власти и бизнес-структур при управлении рыночной 
экономикой изложены в трудах Дж. Кейнса, А. Маршалла, А. Пигу. В исследованиях отечественных ученых доказано, что в современных условиях 
один из важных источников территориального развития представляют 
частные инвестиции (Е.С. Губанова, М.Б. Клинова, О.В. Петко, С.Н. Леонов), 
разработаны механизмы партнерства органов власти и бизнес-структур 
при реализации совместных проектов (В.Г. Варнавский, В.А. Кабашкин, 
А.К. Чонка).
Изучению особенностей и проблем функционирования жилищнокоммунального хозяйства России посвящены работы П.Н. Захарова, 
А.Н. Кирилловой, А.Н. Ряховской, Ф.Г. Таги-Заде; разработкой инструментария го- сударственно-частного партнерства в данной сфере занимались 
Р.А. Мартусевич, С.Б. Сиваев, В.С. Чекалин, Л.Н. Чернышов, Д.С. Чувилин и др.
В то же время по-прежнему дискуссионными остаются вопросы, связанные с трактовкой сущности и экономической природы партнерского взаимодействия власти и бизнес-структур, обоснованием его организационного и финансового обеспечения в жилищно-коммунальном хозяйстве, а 
также оценкой эффективности такого сотрудничества. Все это определяет 
актуальность и своевременность изучения вопросов, рассматриваемых 
авторами в данной монографии.
Результаты работы могут быть использованы региональными и местными органами власти при выявлении основных направлений, форм, 
методов и инструментов развития государственно-частного партнерства в 
сфере жилищно-коммунального хозяйства региона и осуществлении учебного процесса подготовки бакалавров, магистров, специалистов, повышения квалификации управленческого звена для этой сферы.

ГЛАВА 1

ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ 
ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА 
В СФЕРЕ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА 

1.1. Институциональные и экономические основы 
государственно-частного партнерства

Возрастание в России общественных потребностей и острая необходимость технологической модернизации ее экономики на фоне недостатка 
бюджетных средств для решения данных задач актуализируют вопрос 
привлечения ресурсов частного сектора посредством использования 
эффективных форм, методов и инструментов взаимодействия власти и 
бизнес-структур [136, 137, 142]. 
Вместе с тем среди исследователей не существует единого мнения относительно возможных форм, механизмов и моделей сотрудничества власти 
и бизнеса. Сложность поиска путей эффективного взаимодействия заключается прежде всего в том, что каждая из сторон преследует собственные 
цели и имеет различные интересы, носящие зачастую антагонистический 
характер. Так, органы власти всех уровней несут прямую ответственность 
перед обществом за обеспечение высокого качества жизни населения на 
основе увеличения объемов, разнообразия и улучшения качества производимых товаров и услуг, выступая гарантом соблюдения «правил игры». 
Для выполения данных задач власть наделена правом принятия решений, обязательных для исполнения другими субъектами, и контроля за их 
исполнением. Бизнес же, под которым понимаются коммерческие структуры всех организационно-правовых форм, непосредственно занимается 

созданием этих благ, преследуя при этом цель максимизации получаемой 
прибыли, что иногда может идти вразрез с социальными задачами государства. 
В настоящее время в экономической науке сложился целый ряд различных моделей взаимодействия власти и бизнес-структур. В частности, 
идеальная теоретическая модель характеризует взаимодействие в условиях т.н. «идеального рыночного хозяйства». В данной ситуации государство гарантирует бизнесу благоприятные условия для ведения деятельности, создавая необходимую институциональную, производственную и 
социальную инфраструктуру, и контролирует соблюдение «правил игры». 
В свою очередь бизнес-структуры, занимаясь производством экономических благ, несут обязательства по уплате всех налогов своевременно и в 
полном объеме.
Вместе с тем каждая страна, исходя из исторически сложившейся в ней 
модели рыночной экономики (социально-корпоративная, либеральная 
и т.п.), имеет некоторые отличительные особенности в организации взаимодействия государственного и частного секторов. Национальные же 
особенности хозяйствования непосредственно влияют на распределение 
функций, прав и обязанностей между властью и бизнесом. В связи с этим 
исследователи выделяют «национальную» модель взаимодействия. 
Принятые в стране формальные нормы, правила и устоявшаяся практика их применения определяют «нормативную» модель взаимодействия 
власти и бизнеса. Однако следует отметить, что в реальности регулирование отношений между этими сторонами не ограничивается только правовыми нормами. Поэтому целесообразным является описание «реальной 
институциональной» модели, которая включает в себя совокупность как 
формальных, так и неформальных норм, правил и практик взаимодействия, сложившихся на определенной территории. Реальную модель отношений власти и бизнес-структур можно представить в виде трех относительно обособленных зон взаимодействия данных субъектов:
1) «белая» зона: формальные практики отношений власти и бизнеса, 
регламентированные действующим законодательством (административные методы регулирования предпринимательской деятельности: лицензирование, регистрация, контроль и т.п.); и органы власти при этом создают единые правила ведения бизнеса для хозяйствующих субъектов и 
контролируют их соблюдение;
2) «серая зона»: неформальные взаимоотношения власти и бизнесструктур, заключающиеся в привлечении ресурсов частного сектора к 

социально-экономическому развитию территории (поборы с бизнеса, 
напрямую не связанные с коррупцией, неформальные договоренности 
с властью без прямого нарушения норм действующего законодательства) в обмен на определенные преференции для данных хозяйствующих 
субъектов;
3) «черная зона»: неформальные практики, взаимодействие за рамками действующих правовых норм (коррупция). Отношения с бизнесом 
строятся на индивидуальных корыстных интересах чиновников.
Автором [72] выделяются три альтернативные формы взаимодействия 
власти и бизнеса: 
– 
интеграция с властью (неформальное спонсорство; подкуп; «личная 
уния»);
– 
проникновение во власть (участие предпринимателей в избирательных кампаниях; корпоративное спонсорство; «захват государства» 
крупным бизнесом и др.);
– 
конструктивный диалог с властью.
Как полагает автор [139], существуют следующие методы взаимодействия государства и бизнеса:
1. Лоббирование в открытых (информирование, консультирование, угроза) и скрытых (использование семейных и частных связей) 
формах.
2. Коррупция (подарки чиновникам, финансирование избирательных 
кампаний и др.). Основной целью бизнеса в данном случае является влияние на принимаемые политическими деятелями и чиновниками решения. 
3. Государственное администрирование (административные методы 
регулирования). Действие групп давления со стороны ведомств и региональных органов власти.
4. Конструктивный диалог власти и бизнеса для достижения консенсуса с привлечением общественных институтов в форме социального 
партнерства и лоббистской деятельности (экспертные советы, комитеты, 
комиссии, рабочие группы).
5. Взаимовыгодное сотрудничество (роли органов власти и бизнесструктур разделены). При этом органы власти могут выполнять свои 
функции только при условии выгодности принимаемых ими действий и 
для хозяйствующих субъектов.
Другими исследователями предложена более широкая типология возможных моделей взаимодействия власти и бизнеса (табл. 1.1).

Таблица 1.1. Основные модели взаимодействия власти и бизнес-структур 
при управлении экономикой [62, 136]

Модель
Характеристика

1. Модель «подавления» и 
«принуждения»

Власть на основе использования административного ресурса и контроля требует от бизнеса вложений в реализацию социальных программ и проектов по 
развитию территории.

2. Модель 
«доминирования»

Отношения построены на доминировании, а в отдельных случаях на подчинении одной из сторон (как правило, бизнеса). Патернализм в отношениях, обеспечение поддержки деятельности бизнес-структур, выдача преференций в 
обмен на их лояльное поведение и послушание.

3. Модель 
«патроната»

Компенсация издержек бизнеса на реализацию программ в социальной сфере путем предоставления доступа к определенным ресурсам, контролируемым 
властью. Предполагает возможность торга относительно условий поддержки 
бизнес-структурами социальных программ и проектов.

4. Модель 
«партнерства»

Понимание со стороны власти важной роли бизнеса в социально-экономическом развитии территории. Конструктивный диалог, достижение компромисса 
и паритетность интересов власти и бизнеса. Партнерство обеспечивает достижение синергетического эффекта от совместной деятельности публичного и 
частного секторов. 

5. Модель
«конкуренции»

Отсутствие открытого диалога сторон, решение задач усилиями одного субъекта, что может быть фактором, снижающим эффективность взаимодействия. 
Однако в некоторых случаях конкуренция способствует достижению синергетического эффекта от такого взаимодействия.
6. Модель 
«невмешательства» власти
Власть в данной модели не занимает какой-либо активной позиции по отношению к политике, проводимой бизнес-структурами.

7. Модель 
«игнорирования»

В рамках данной модели наблюдается отсутствие взаимодействия между субъектами как такового. Государство «не замечает» бизнес. Модель, как правило, 
является переходной (может формироваться при переходе от доминирования 
к конфронтации и наоборот). 
8. Модель 
«конфронтации»
В этой модели власть видит в лице бизнес-структур опасность для себя и старается осложнить их деятельность.

Как свидетельствует мировой опыт, использование модели партнерского взаимодействия в современных условиях представляет один из 
наиболее рациональных путей организации сотрудничества власти и 
бизнес-структур, так как увеличивает заинтересованность каждой стороны в успешных результатах совместной деятельности. Государственночастное партнерство позволяет привлекать частное финансирование, 
инновационные технологии и управленческий опыт бизнеса для достижения долгосрочных целей развития территории. При этом предметом 
таких соглашений, как правило, являются инфраструктурные объекты, 
испытывающие острый дефицит инвестиций1 для стабильного функционирования и развития (водоснабжение, энергетика, канализация, связь, 
транспорт и др.) [145, 147].

1 В частности, потребность в инвестиционных ресурсах для развития мировой 
инфраструктуры до 2030 года оценивается в 35 трлн. долл.

Наиболее развита практика партнерского взаимодействия органов власти и бизнеса в странах неолиберального блока (США, Великобритания, 
Австралия, Новая Зеландия, Ирландия). Реализация совместных проектов 
осуществляется в рамках новой системы государственного менеджмента 
(New Public Management), предполагающей вовлечение бизнес-структур в 
сферу традиционной компетенции публичного сектора [2, 20, 76]. Довольно 
широко такого рода сотрудничество распространено и в других государствах мира. Так, в 1990–2011 гг. в Европе было реализовано порядка 1500 
соглашений партнерства, объем инвестиций при этом составил 282 млрд. 
евро [157, 158]. 
Следует отметить, что на протяжении последних лет наблюдается устойчивая тенденция к смещению вектора использования механизмов ГЧП на 
региональный и местный уровень. В частности, в Германии в 2009 году 
было заключено 21 соглашение на муниципальном уровне и лишь одно – 
на федеральном [58]. Похожая ситуация складывается и в других странах. 
Так, в США для предоставления около трети базовых видов муниципального обслуживания населения (водоснабжение, уборка мусора, школьное 
образование) местные органы власти привлекают коммерческие фирмы 
[20]. Таким образом, партнерство органов власти и частных бизнес-структур в современных условиях становится альтернативной формой оказания 
населению публичных услуг.
В Российской Федерации государственно-частное партнерство находится пока на стадии становления. С участием национальных институтов развития (в первую очередь Инвестиционного фонда РФ) были разработаны нескольких крупных совместных проектов и начата их реализация [45]. 
На уровне регионов основными сферами, в которых реализуются соглашения с привлечением частного бизнеса, являются:
– 
жилищно-коммунальное хозяйство и энергетика (Владимирская, 
Белгородская, Курганская, Тамбовская, Ярославская, Липецкая, Челябинская, Иркутская области, Республика Тыва);
– 
транспорт (Липецкая, Белгородская, Свердловская области); 
– 
малоэтажное жилищное строительство (Липецкая, Курская, Рязанская области);
– 
здравоохранение (Республика Алтай, Свердловская область); 
– 
сельское хозяйство (Алтайский край, Республика Бурятия). 
Лидерами по количеству заключенных соглашений о государственночастном партнерстве стали территории с благоприятным инвестицион

ным климатом (г. Санкт-Петербург, Белгородская, Ленинградская, Калужская, Омская, Томская области) [45, 131]. 
Однако немногие из региональных проектов реализуются на основе 
ГЧП по мировым стандартам, так как в данном случае зачастую не обеспечивается солидарная ответственность участников, перекрестное и эффективное разделение рисков между ними, хотя именно в этом и состоит 
ключевая идея партнерского взаимодействия власти и бизнеса. Участие 
публичного сектора в совместных проектах ограничивается, как правило, 
оказанием частному инвестору консультативной поддержки, выделением ему земельного участка, предоставлением возможности минимального софинансирования затрат на возведение транспортной, инженерной 
инфраструктуры. К реализации некоторых соглашений, инициированных 
государством, либо вовсе не удалось привлечь инвестора, либо эффективность данных проектов оказалась существенно ниже ожидаемого 
уровня. 
Иными словами, имеющийся потенциал и синергетический эффект от 
партнерского взаимодействия органов власти и бизнес-структур используется сегодня далеко не в полной мере. На наш взгляд, одной из основных 
причин этого служит отсутствие единого понимания природы и экономической сущности ГЧП (табл. 1.2; прил. 1).

Таблица 1.2. Методологические подходы к определению 
государственно-частного партнерства* 

Подход, определение
Авторы и документы

1. Широкий подход

Государственно-частное партнерство как любые формы взаимодействия между органами власти и бизнесом (налоговые 
льготы, ярмарки, лоббизм, государственные заказы и др.).

С.Н. Шишкина, А.К. Чонка, Е.А. Махортов, 
А.С. Семченков, Ф. Марти, А. Вуазэна, 
С. Троза и др. 

2. Институциональный подход

Государственно-частное партнерство как институт, совокупность норм и правил, регулирующих совместную деятельность 
органов власти и бизнес-структур для достижения стратегических целей государственного управления.

П. Розенау, Д.М. Амунц, М.В. Вилисов, 
М.В. Клинова, Б.С. Жихаревич, 
И.А. Дроздов, Е. Коровин; документы 
Европейского инвестиционного банка и др.

3. Проектный подход

Государственно-частное партнерство как юридически закрепленные формы взаимоотношений органов власти и бизнесструктур, реализуемые в рамках проектного финансирования 
и основанные на разделении полномочий и ответственности 
участников.

В.Г. Варнавский, А.В. Белицкая, 
А.А. Спиридонов, В.А. Кузьмин; 
Декларация тысячелетия ООН (2000), 
документы МВФ, ЕС и др.

* Составлено по: [3, 7, 8, 13, 14, 23, 26, 33, 40, 55, 61, 69, 77, 86, 109, 124, 127, 130, 133, 148, 149, 150, 151, 
152, 156, 162, 163].