Институты развития на местном уровне

А.Н. Чекавинский, С.А. Кожевников, Н.В. Ворошилов 

ИНСТИТУТЫ РАЗВИТИЯ 
НА МЕСТНОМ УРОВНЕ 

Вологда  
2017

Федеральное агентство 
научных организаций
Российская 
академия наук

Институт социально-экономического развития территорий
Российской академии наук

УДК 332.14(470.12)
ББК 65.9(2Рос-4Вол) 
          Ч37

Чекавинский, А.Н. 
Институты развития на местном уровне [Текст] : монография / А.Н. Чекавинский, С.А. Кожевников, Н.В. Ворошилов. – Вологда : ИСЭРТ РАН, 2017. – 200 с.

ISBN 978-5-93299-364-4

Исследование выполнено при финансовой поддержке РГНФ 
в рамках научного проекта № 15-32-01333

В монографии рассмотрены сущность, виды и формы институтов развития, 
проведен критический анализ отечественного и зарубежного опыта их функционирования. Обобщены существующие подходы к оценке роли институтов в социально-экономическом развитии территорий. Обосновано значение и проблемы 
функционирования в современной России таких институтов развития на местном 
уровне, как промышленные парки, бизнес-инкубаторы, специализированные 
фонды, муниципально-частное партнерство, территориальное общественное 
самоуправление, межмуниципальное сотрудничество. Предложен методический 
инструментарий комплексной оценки их вклада в развитие территорий. Разработан механизм функционирования данных институтов на местном уровне, 
предполагающий создание в управленческих округах агентства муниципального 
развития как координирующего элемента данной системы, использование методов стимулирования развития территориального общественного самоуправления 
и межмуниципального  сотрудничества. 
Книга адресована научным работникам, специалистам органов государственного и муниципального управления, преподавателям и студентам высших учебных заведений экономического профиля.
УДК 332.14(470.12)
ББК 65.9(2Рос-4Вол)

Рецензенты:
доктор экономических наук, профессор
заведующий центром федеративных отношений и регионального развития
Института экономики Российской академии наук
Бухвальд Евгений Моисеевич
доктор экономических наук, профессор 
заведующий кафедрой финансов и кредита 
Вологодского государственного университета
Губанова Елена Сергеевна

ISBN 978-5-93299-364-4 
© А.Н. Чекавинский, С.А. Кожевников,  
 
 
     Н.В. Ворошилов, 2017
 
 
© ИСЭРТ РАН, 2017

Ч37

Публикуется по решению
Ученого совета ИСЭРТ РАН

ПРЕДИСЛОВИЕ

Децентрализация управления и передача ряда государственных полномочий на муниципальный уровень привели к тому, что в настоящее время муниципальные образования рассматриваются в качестве базиса при 
формировании условий и факторов устойчивого развития более крупных 
социально-экономических систем (региона и страны в целом). В связи с 
возрастанием роли местного самоуправления в обеспечении динамичного 
развития территорий важным является совершенствование механизмов 
управления развитием муниципалитетов в целях наиболее эффективного 
использования их потенциала, оптимизации и увеличения эффективности 
осуществления бюджетных расходов на решение вопросов местного значения, повышения роли населения в местном самоуправлении.
Одним из направлений решения данных проблем является формирование соответствующей с точки зрения адекватности и качества институциональной среды, которая в конечном итоге и определяет направления, формы и условия модернизации экономики. Важную роль в данных процессах 
играют институты развития, позволяющие сконцентрировать усилия на 
решении проблем социально-экономического развития муниципальных образований. Вместе с тем в России данные институты не получили широкого 
распространения на местном уровне. Причины этого в значительной мере 
кроются в отсутствии сформировавшегося организационно-экономического механизма их функционирования на муниципальном уровне. 
В работах отечественных и зарубежных исследователей по данной проблематике (Г.Б. Клейнер, А.И. Татаркин, В.М. Полтерович, Е.М. Бухвальд, 
С.Н. Котлярова, В.В. Радаев, А.В. Швец, Д. Норт и др.) отмечается, что инсти

туты развития следует трактовать значительно шире, чем просто создание специализированных организаций с государственным участием, содействующих оптимальному распределению ресурсов в пользу проектов, 
реализация которых обеспечивает новый потенциал экономического роста 
отрасли, муниципалитета, региона и страны в целом. К ним целесообразно 
относить также формальные нормы и другие инструменты, направленные 
на долгосрочное повышение устойчивости развития территорий за счет 
активизации взаимодействия органов власти всех уровней, бизнес-структур 
и общественности в формате укрепления горизонтальных связей между 
ними (ГЧП, МЧП, межмуниципальное сотрудничество, территориальное 
общественное самоуправление, кластерные формы и др.). Такой подход был 
положен за основу и развивается в данном исследовании.
В этой связи крайне важным является исследование теоретико-методических основ, успешного зарубежного и отечественного опыта деятельности институтов развития, выявление их роли, проблем функционирования 
и оценки вклада в социально-экономическое развитие территорий, разработка механизма формирования данных институтов на муниципальном 
уровне.
Все это определяет актуальность и своевременность изучения вопросов, 
рассматриваемых авторами настоящей монографии.
Информационную базу исследования составили результаты проводимых 
ИСЭРТ РАН научно-исследовательских работ, научные публикации по теме 
исследования, федеральные и региональные нормативно-правовые акты, 
данные Федеральной службы государственной статистики и её Территориального органа по Вологодской области, данные сети Интернет.
Практическая значимость результатов исследования заключается в возможности их использования региональными и местными органами власти 
при разработке форм, методов и инструментов управления функционированием муниципальных институтов развития, методического инструментария оценки их роли в развитии территорий, алгоритма организации 
межмуниципального сотрудничества.

ГЛАВА 1

ТЕОРЕТИКО-МЕТОДИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ 
ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ИНСТИТУТОВ РАЗВИТИЯ 
НА МЕСТНОМ УРОВНЕ

1.1. Сущность, виды и формы организации 
институтов развития

В современных условиях одним из инструментов обеспечения устойчивого социально-экономического развития территории является формирование институтов развития, ключевыми задачами которых выступает 
развитие общественной инфраструктуры (энергетики, транспорта, жилищно-коммунального хозяйства, образования, здравоохранения), инновационной сферы, содействие расширению внешнеэкономической деятельности, 
поддержка малого бизнеса, а также устранение дисбалансов в развитии 
экономики и ее диверсификация.
Обзор отечественной и зарубежной экономической литературы по данной проблематике позволяет утверждать, что под «институтом» обычно 
понимаются либо правила, совокупность норм и обычаев, регулирующих 
взаимодействие между экономическими агентами, либо специализированные организации, являющиеся инструментом реализации социально-экономической политики государства (табл. 1.1). 
Однако наиболее часто под институтами развития, особенно в сфере 
государственного управления, понимаются некие организации, содействующие оптимальному распределению ресурсов в пользу проектов, реализация 
которых обеспечивает новый потенциал экономического роста отрасли, 
муниципалитета, региона и страны в целом [38].

Вместе с тем, как отмечают А.И. Татаркин и С.Н. Котлярова, при таком 
подходе основной акцент делается на организационных аспектах механизмов функционирования данных институтов и изучении деятельности 
конкретного типа организаций, однако не объясняются аналогичные 
процессы, происходящие внутри другого типа организаций – институтов 
развития. 

Таблица 1.1. Определения понятия «институт»

Авторы
Определение

Г.Б. Клейнер [27]

Система взаимосвязанных формальных и неформальных норм, относительно устойчивых к колебаниям поведения или интересов отдельных 
субъектов и их групп и продолжающих действовать в течение значимого 
периода времени, направленных на регулирование принятия решений, 
деятельности и взаимодействия социальных и экономических субъектов 
и их групп.

А.И. Татаркин, 
С.Н. Котлярова [76]
Формальные и неформальные устоявшиеся нормы взаимодействия между экономическими агентами.

Е.В. Попов, М.В. Власов, М.О. 
Симахина [56]

Устоявшаяся норма взаимодействия между экономическими агентами, 
результатом применения которой является изменение состояния системы.

В.М. Полтерович [55]
Технологии в производственных цепочках, где «продуктами» являются 
безопасность, эффективное принятие решений, государственные доходы 
и т.п.

А.В. Швец [86]

Подсистема, управляющая сама собой либо посредством ранее установленных правил и нормативов, либо при помощи собственных органов 
управления. На краткосрочных временных интервалах управляющие связи и сигналы различных институтов обособлены и самостоятельны.

Д. Норт [41]

Совокупность формальных, фиксируемых в праве, и неформальных, 
фиксируемых в обычном праве, рамок, структурирующих взаимодействие индивидов в экономической, политической и социальной сферах, 
а также механизмов, обеспечивающих их выполнение. 

В.В. Радаев, 
О.И. Шкаратян [62]

Понятие «институт» используется для обозначения устойчивого комплекса формальных и неформальных правил, принципов, норм, установок, 
регулирующих различные виды человеческой деятельности и организующих их в систему ролей и статусов.

Институты развития, как правило, образуются в точке пересечения 
интересов различных экономических субъектов (федеральных, региональных и местных органов власти, бизнес-структур, финансовых организаций, научных и образовательных институтов). Каждый из этих участников 

обладает определенными ресурсами, поэтому функционирование данных 
структур открывает новые возможности и перспективы для их более производительного использования. 
В целом институты развития, как уже было сказано выше, следует понимать более широко, чем просто создание организаций с государственным 
участием. К ним следует также относить формальные нормы, закрепленные 
в документах стратегического характера, направленные на долгосрочное 
повышение устойчивости их развития и снижение зависимости от внешних 
и внутренних угроз.
При этом признаками институтов развития, отличающими их от других 
форм государственной поддержки приоритетных отраслей экономики, 
являются: 


– перераспределение ограниченных ресурсов на реализацию проектов 
развития объектов инфраструктуры, человеческого потенциала, новых 
технологий и поддержку отраслей экономики, нуждающихся в начальной 
поддержке для своего дальнейшего развития; 


– наличие постоянной организационной структуры и определенных 
правил, что позволяет институтам развития осуществлять систематическую деятельность; действует сложившаяся система ответственности и 
контроля; 


– направленность деятельности, как правило, некоммерческой, на развитие частного бизнеса в новых секторах экономики [83]. 
Важная особенность институтов развития – наличие регулирующей роли 
государства в их функционировании. В связи с этим мы придерживаемся 
точки зрения автора [54] и под институтом развития будем понимать 
социально обусловленную структуру, инструмент, механизм, которые 
снижают неопределенность в системе и стимулируют более эффективную организацию и осуществление экономической деятельности на 
территории.
Международный опыт позволяет выделить большое количество различных форм и видов институтов развития. Как правило, они специализируются на поддержке отдельных сфер экономики (отраслевые институты 
развития), определенных регионов (региональные институты развития), 
на осуществлении определенных типов операций (специализированные 
институты развития). Вместе с тем могут существовать и универсальные 
институты развития.

В зарубежной практике выделяют следующие виды институтов развития:
1) финансовые (через них может быть получено дополнительное финансирование при недостаточном уровне развития регионального финансового 
рынка);
2) инфраструктурные (в своей деятельности ориентируются, прежде всего, на привлечение разных форм финансирования, в том числе 
государственно-частное партнерство при реализации инфраструктурных 
проектов);
3) корпорации промышленного (инновационного) развития, нацеленные 
на поддержку промышленности посредством развития кластеров, поддержки малого бизнеса или стимулирования инноваций;
4) институты развития, поддерживающие интернационализацию 
регионов, направленные на привлечение иностранных инвестиций и поддержку экспорта;
5) специализированные социальные фонды, софинансирующие через 
различные инструменты программы повышения квалификации кадров, 
переобучения и т.п. [1]
В общем виде выделяют финансовые и нефинансовые организации, осуществляющие аккумулирование и перераспределение финансовых, трудовых и прочих ресурсов для решения ключевых социально-экономических 
проблем развития территории. 
Согласно определению Организации Объединенных Наций, под финансовым институтом развития понимается банк или организация, выполняющие функцию долгосрочного финансирования проектов, которые не могут 
быть полностью профинансированы частным бизнесом, и направленные 
на социально-экономическое развитие территории. Деятельность данных 
структур ориентирована на привлечение инвесторов для крупных финансовых операций, сопровождение долгосрочными кредитами проектов, 
реализующихся в приоритетных отраслях экономики.
К финансовым институтам развития относятся банки, агентства развития, экспортно-импортные банки, экспортные и страховые, долговые 
агентства, финансовые корпорации, инвестиционные, венчурные, суверенные фонды. Данные организации могут быть глобальными, региональными, субрегиональными, национальными, субнациональными. При этом 
финансовые институты развития, в отличие от частных финансовых ор

ганизаций, коммерческих банков, лизинговых компаний, ориентированы, 
прежде всего, на решение общественных задач, поставленных перед ними 
государством [1].
Среди финансовых институтов значительную роль в развитии экономик многих зарубежных стран играют банки развития. Одной из первых 
таких структур является Государственный фонд сбережений, который был 
учрежден во Франции в 1816 году. Большинство же современных зарубежных банков развития были созданы в 50-е гг. XX века, и они имели важное 
значение в послевоенном восстановлении разрушенной инфраструктуры и 
модернизации базовых отраслей промышленности стран-участниц Второй 
мировой войны.
В настоящее время банки развития функционируют в финансовой и 
банковской системе более чем 30 стран мира (Германия, Испания, Норвегия, Швеция, Канада, Япония, Республика Корея, Китай, Индия, Бразилия, 
Мексика, Чехия, Венгрия, Польша, Россия, Белоруссия, Казахстан, Армения 
и др.).
К нефинансовым институтам (их свыше 50000 ед.) относятся особые 
экономические зоны, технополисы, технопарки, научные фонды, промышленные союзы, образовательные и экспертно-аналитические центры, 
торговые ассоциации. Особого внимания заслуживают институты по стимулированию инноваций, поскольку в этой сфере накоплен значительный 
опыт. 
В настоящее время развитием научно-технического потенциала занимаются: 


– инкубаторы, ориентированные на выращивание инновационного бизнеса путем предоставления ему на льготных условиях производственных 
площадей и разнообразных услуг;


– технопарки, которые способствуют концентрации инновационного 
бизнеса на территории и извлечению положительных внешних эффектов 
от их сотрудничества; 


– фонды «посевного финансирования», которые финансируют проекты 
на ранней стадии [1].
Можно выделить несколько типовых направлений деятельности зарубежных организаций, занимающихся территориальным развитием 
(табл. 1.2).

Таблица 1.2. Услуги различных институтов развития

Институт развития
Виды оказываемых 
услуг
Содержание услуг

1. Международные финансовые организации, венчурные 
фонды, фонды прямых инвестиций, гарантийные, залоговые и инвестиционные фонды

Финансовые

Осуществляют 
привлечение 
инвестиций 
в 
форме государственно-частного партнерства, 
льготное кредитование приоритетных отраслей 
экономики, вложение в фонды прямого инвестирования, гарантии по кредитам.

2. Советы, ассоциации, союзы
Координационные

Координируют стратегии развития бизнеса и 
государства, являются коммуникационной площадкой для обмена мнениями между основными экономическими агентами.

3. Бизнес-инкубаторы, технопарки и промышленные парки, 
особые экономические зоны 
(ОЭЗ), территории опережающего развития (ТОРы).

Бизнес-услуги, 
предоставление
инфраструктуры

Оказывают широкий спектр услуг для бизнеса, 
осуществляющего свою деятельность на определенной территории, позволяют извлекать 
значительные внешние эффекты из концентрации предприятий.

4. Экспортные агентства
Продвижение товаров 
на новых рынках

Осуществляют маркетинговую, информационную, юридическую, технологическую поддержку для выхода предприятий на мировые рынки.

5. Образовательные институты
Информационно-образовательные

Предоставляют различную информацию (юридическую, рыночную, финансовую) относительно ведения хозяйственной деятельности в 
новых секторах экономики, обучают навыкам 
работы в новых секторах экономики.

6. Центры экономических 
исследований
Экспертно-аналитические
Осуществляют аналитическое обоснование и 
экспертную оценку стратегий развития.

Составлено по: [1, 2, 9, 10, 64, 65].

Однако набор направлений зависит от организационной формы, а также 
конкретных потребностей региона присутствия:


– информационно-аналитическая деятельность по социально-экономическому развитию территорий;


– участие, в том числе в качестве основных исполнителей, в планировании развития региона и муниципальных образований, включая разработку 
стратегий и программ;


– участие в разработке приоритетных инвестиционных проектов;


– маркетинг территории;


– участие в администрировании региональных фондов (например, регионального развития, развития культуры и др.), реализации программ 
поддержки малого и среднего бизнеса;


– управление проектами государственно-частного партнерства;