Межбюджетные отношения: сущность, оценка, эффективность

М.А. Печенская, Т.В. Ускова 

МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ: 
СУЩНОСТЬ, ОЦЕНКА, ЭФФЕКТИВНОСТЬ

Учебное пособие 

Вологда
2018

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО НАУЧНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ
РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК
ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ НАУКИ
«ВОЛОГОДСКИЙ НАУЧНЫЙ ЦЕНТР РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ НАУК»

Печенская, М. А. Межбюджетные отношения: сущность, оценка, эффективность 
[Текст] : учебное пособие / М. А. Печенская, Т. В. Ускова. – Вологда : ФГБУН ВолНЦ 
РАН, 2018. – 102 с.

ISBN 978-5-93299-392-7

В учебном пособии раскрыта сущность и содержание межбюджетных отношений, отечественный и зарубежный опыт формирования, описаны основные методические подходы к 
оценке межбюджетных отношений, изложены современные методы и инструменты повышения эффективности межбюджетных отношений. В конце каждой главы пособия представлены вопросы и задания для самоконтроля и закрепления изученного материала.
Учебное пособие предназначено для бакалавров (магистрантов), обучающихся по направлениям подготовки «Финансы и кредит», «Государственное и муниципальное управление», а также для аспирантов, обучающихся по направлению «Финансы, денежное обращение 
и кредит».

 
 
 
 
 
 
 
 
УДК 336.143(075.8)
 
 
 
 
 
 
 
 
ББК 65.261.813я73

Рецензенты:

Е.С. Губанова
заведующий кафедрой финансов и кредита
Вологодского государственного университета,
доктор экономических наук, профессор

Р.Ю. Малышев
начальник отдела корпоративного бизнеса АО «Вологдабанк»,
кандидат экономических наук

ISBN 978-5-93299-392-7

 
 
 
 
 
 
© Печенская М.А., Ускова Т.В., 2018
 
 
 
 
 
 
© ФГБУН ВолНЦ РАН, 2018

УДК 336.143(075.8)
ББК 65.261.813я73
П31

Публикуется по решению 
Ученого совета ФГБУН ВолНЦ РАН

П31

ПРЕДИСЛОВИЕ

Экономическое пространство Российской Федерации крайне неоднород
но, сильно дифференцировано по природно-климатическим, инфраструк
турным, этническим, транспортным, хозяйственным и другим условиям. 

В первую очередь эта неоднородность вызвана размерами территории, что 

делает Россию уникальным объектом исследования, не имеющим анало
гов в мире. Крайне высокая неравномерность социально-экономического 

развития регионов – одна из ключевых проблем современной России. Мно
гие исследователи-регионалисты (Ивантер В.В., Ильин В.А., Ишаев В.И., 

Казанцева Т.В., Кувалин Д.Б., Леонов С.Н., Минакир П.А., Татаркин А.И. и 

др.) отмечают, что эта неравномерность влечет за собой недоиспользова
ние экономического и бюджетного потенциала территорий, способствует 

обострению социальных проблем и, в конечном счете, замедляет развитие 

всей страны.

Ключевым инструментом, способным смягчить подобного рода терри
ториальные диспропорции, в федеративных государствах выступает систе
ма межбюджетных отношений.

С одной стороны, она включает в себя распределение налоговых доходов 

по уровням бюджетной системы страны, что прямым образом формирует 

доходный потенциал российских территорий. С другой стороны, она подра
зумевает вторичное перераспределение бюджетных ресурсов в виде безвоз
мездных поступлений и бюджетных кредитов.

Анализ мирового опыта показывает, что единых правил формирования 

межбюджетных отношений и управления ими в федеративных государ

ствах не существует. Однако в целом принципы бюджетного федерализ
ма, применяемые в различных странах, достаточно сходны. Эти принципы 

включают эффективное разграничение бюджетных прав и полномочий в 

области формирования и расходования бюджетных средств; соответствие 

финансовых ресурсов, которыми располагают различные уровни власти, 

выполняемым функциям; применение формализованных механизмов рас
пределения межбюджетных трансфертов; сочетание интересов и самостоя
тельности бюджетов разных уровней.

В связи с этим при освоении бакалаврами, магистрантами и аспиран
тами образовательных программ в сфере финансов, государственного и 

муниципального управления важным является изучение вопросов, касаю
щихся формирования системы межбюджетных отношений.

Целью данного пособия является расширение знаний обучающихся в 

сфере финансов, государственного и муниципального управления, касаю
щихся вопросов формирования системы межбюджетных отношений. На 

достижение данной цели направлены следующие задачи:

1. Изучение теоретико-методологических основ перераспределения 

бюджетных ресурсов по уровням государственной власти и местного само
управления.

2. Ретроспективный анализ этапов формирования межбюджетных от
ношений в России с 1991 года в связи с появлением многоуровневой бюд
жетной системы.

3. Освоение методических основ оценки результативности межбюджет
ного регулирования в регионе.

4. Исследование успешных зарубежных практик регулирования меж
бюджетных отношений.

5. Овладение современными инструментами регулирования системы 

межбюджетных отношений.

Изучение материалов данного пособия направлено на формирование 

следующих общекультурных и профессиональных компетенций:

– способности использовать основы экономических знаний в различ
ных сферах деятельности; применять основы правовых знаний в различных 

сферах деятельности; находить организационно-управленческие решения 

в профессиональной деятельности, оценивать результаты и последствия 

принятого управленческого решения и готовность нести за них ответствен
ность с позиций социальной значимости;

 – владения навыками количественного и качественного анализа дея
тельности органов государственной власти и местного самоуправления; 

разработки и реализации проектов в области государственного и муници
пального управления; осуществления сбора, анализа и обработки данных, 

необходимых для решения профессиональных задач; анализа результатов 

расчетов и обоснования полученных выводов.

В результате изучения вопросов, рассматриваемых в данном учебном 

пособии, обучающиеся должны:

знать:

сущность, содержание, структуру, функции, классификацию, логику 

функционирования системы межбюджетных отношений; современные ме
тоды, инструменты формирования бюджетных потоков между уровнями 

управления; механизм взаимодействия органов государственной власти 

и органов местного самоуправления; приемы, способы и методы решения 

важнейших проблем в данной сфере;

уметь:

применять теоретические и профессиональные знания в области фи
нансов, государственного и муниципального управления; анализировать 

и систематизировать материалы из специальной литературы по вопросам 

формирования межбюджетных отношений; решать проблемные ситуации 

и конкретные вопросы, связанные обеспечением эффективного и результа
тивного межбюджетного регулирования;

владеть:

навыками анализа и оценки бюджетного взаимодействия органов госу
дарственной власти и органов местного самоуправления; современными 

методами и механизмами формирования межбюджетных отношений; уме
нием формулировать собственные выводы и практические предложения по 

результатам анализа изучаемых конкретных материалов с целью решения 

отдельных задач межбюджетного регулирования на различных уровнях 

управления.

Учебное пособие может быть использовано студентами (бакалав
рами, магистрами) по направлениям подготовки «Финансы и кре
дит», «Государственное и муниципальное и управление» и аспирантами 

по направлению подготовки «Финансы, денежное обращение и кредит». 

Темы данного учебного пособия соответствуют требованиям федеральных 

государственных образовательных стандартов по направлениям подготов
ки 38.03.01 Экономика (уровень бакалавриата), 38.04.01 Экономика (уро
вень магистратуры), 38.06.01 Экономика (уровень подготовки кадров выс
шей квалификации).

РАЗДЕЛ I

СУЩНОСТЬ 
МЕЖБЮДЖЕТНЫХ
ОТНОШЕНИЙ
ПОНЯТИЕ, ИСТОРИЯ, ПРАКТИКА

ГЛАВА 1

Специфические признаки финансов 

и структура финансовой системы

Национальная безопасность государства характеризуются, прежде все
го, состоянием экономики страны, в частности, ее финансовой системы.

Обращение к многочисленным научным зарубежным и отечественным 

трудам позволяет сделать вывод о многоаспектности подходов, классифи
каций, теорий при раскрытии сущности финансов. Поскольку необходим 

наиболее корректный общепринятый понятийный аппарат, разумным яв
ляется нахождение общих точек соприкосновения по признакам финансов 

среди представителей разных экономических и финансовых школ, имею
щих собственные методологические основания, инструментарий и реко
мендации для их использования на практике. Такими общепризнанными 

чертами (характеристиками, признаками) являются следующие.

Первый признак финансов – объективность.

Финансовые отношения объективны по своей природе, что раскрыва
ется в том, что реальные экономические отношения как тенденция обще
ственного развития не зависят от воли и сознания людей. Объективная 

необходимость финансов обусловлена экономическими потребностями 

в масштабах всего общества.

Второй признак финансов – различный характер прав субъектов в про
цессе финансовых отношений по распределению общественного продукта.

Одним из обязательных субъектов финансовых отношений является го
сударство, которое обладает особыми властными полномочиями.

Третий признак финансов – императивный характер.

С учетом сохранения объективного экономического характера фи
нансовые отношения носят императивный, в основном, регламентиро
ванный характер, при котором организующая и регулирующая деятель
ность государства обособляется в финансовую политику. Необходимость 

регламентации связана с тем, что государство на основе объективных 

экономических законов придает многим экономическим отношениям, 

в том числе и финансовым, правовую форму. Для того чтобы ввести 

в действие какой-либо финансовый рычаг (распределение прибыли, на
логообложение, порядок финансирования и др.), необходимы фискаль
ный аппарат и нормативно-правовой акт (кодекс, закон, положение, 

постановление). Нефинансовые отношения такими актами не регулиру
ются, поскольку субъекты таких отношений сами определяют пропор
ции обмена и его условия.

Четвертый признак финансов – выражение денежных отношений.

Финансы представляют собой часть экономических отношений (денеж
ные отношения), возникающих в процессе формирования и использования 

денежных фондов и средств между субъектами воспроизводства, участву
ющими в создании и распределении совокупного общественного продук
та. Финансы являются неотъемлемой частью денежных отношений, одна
ко если деньги – это обязательное условие существования финансов, то не 

всякие денежные отношения можно отнести к финансовым. По мнению 

Т.В. Фетисовой, денежная трактовка объекта финансов – это «дань отече
ственному консерватизму 1980-х гг. прошлого века, эпохе господства реаль
ных денег и единой государственной собственности»1.

10

Большинство современных отечественных ученых (В.В. Ковалев, В.М. Ро
ди онова, А.М. Александров, В.К. Сенчагов, А.Г. Грязнова, Е.В. Маркина, 

А.М. Ко валева, Г.Б. Поляк, М.В. Романовский, В.Г. Князев и др.2) выдели 
ли две ключевые функции финансов.

1. Распределительная функция выражается в первичном и вторичном 

распределении стоимости общественного продукта и национального дохо
да между участниками финансовых отношений. Через распределительную 

функцию реализуется обеспечение каждого участника воспроизводствен
ного процесса необходимыми финансовыми ресурсами. Объектом распре
деления является общественный продукт и национальный доход – вновь 

созданная стоимость.

2. Контрольная функция предусматривает сохранность, целевое и эф
фективное использование денежных средств. Она реализуется посредством 

финансовой информации, которая заключена в финансовых показателях, 

имеющихся в бухгалтерской, статистической и оперативной отчетности.

Исследование генезиса финансовой науки, систематизация подходов к рас
крытию сущности и классификации финансов, выделение общих для зарубеж
ных и отечественных финансовых школ признаков финансов предполагает це
лесообразным выразить авторскую точку зрения на сущность финансов.

Финансы – это экономическая категория, представляющая собой систе
му объективных, регламентированных государством денежных отношений 

между всеми экономическими агентами (государство, коммерческие и не
коммерческие организации, домохозяйства) по поводу формирования, рас
пределения и использования стоимости валового национального продукта, 

доходов и части национального богатства для стимулирования различных 

стадий общественного воспроизводства.

Экономическое содержание финансов предопределяет построение финан
совой системы государства, т. е. совокупности взаимосвязанных сфер и звеньев 

11

(элементов) финансовых отношений. В Российской Федерации понятие и содер
жание финансовой системы не имеет нормативного закрепления и разрабаты
вается как представителями финансовой науки, так и специалистами по финан
совому праву. Традиция рассматривать в единстве правовые и экономические 

вопросы зародилась еще дореволюционными правоведами и активно поддер
живается современными учеными-юристами, проводящими в своих правовых 

исследованиях экономический анализ рассматриваемых явлений и категорий.

Современные отечественные ученые приводят различные классифика
ции финансовой системы, однако большинство сходится во мнении, что 

финансовая система состоит из двух основных подсистем – централизован
ные (общественные) и децентрализованные (частные) финансы (табл. 1.1).

Таблица 1.1. Функциональная структура финансовой системы

Подход
Определение
Автор
Первый 
подход
это совокупность централизованных и децентрализованных финансовых отношений – финансы хозяйствующих 
субъектов (юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, финансовых посредников (страховых компаний, банков и иных кредитных учреждений), некоммерческих организаций) и государственные и муниципальные 
финансы (бюджетная система и государственный кредит)

Химичева Н.И. Финансовое право, 1999; 
Горбунова О.Н. Финансовое право, 2000; 
Романовский М.В., Белоглазова Г.Н. Финансы и кредит, 2003; Нешитой А.С. Финансы, 
2007; Пятковская Ю.В. Финансовая система 
России как базовая категория финансовой 
науки и науки финансового права, 2016
Второй 
подход
в дополнение к предыдущему подходу включение в 
структуру финансовой системы финансов домохозяйств
Колпакова Г.М. Финансы. Денежное обращение. Кредит, 2005; Бабич А.М., Павлова Л.Н. 
Финансы. Денежное обращение. Кредит, 
2000; Бельский К.С., Запольский С.В. Финансы населения, 2006; Ковалев В.В. Теория 
финансов, 2006; Поляк Г.Б. Финансовая система России, 2008; Грязнова А.Г. Правовые 
аспекты финансовой системы, 2011
Третий 
подход
 – государственные финансы (федеральный бюджет, 
бюджеты субъектов Российской Федерации, государственные внебюджетные фонды, госкредит, фонды 
Банка России, фонды государственных унитарных 
предприятий, государственных учреждений);
 – местные финансы (местные бюджеты, местные внебюджетные фонды, фонды денежных средств муниципальных банков, фонды денежных средств муниципальных 
унитарных предприятий, муниципальных учреждений);
 – частные финансы (фонды денежных средств, функционирующие на праве частной собственности, а также 
денежные средства физических лиц)

Соколова Э.Д., Грачева Е.Ю. Правовые основы финансовой системы России, 2006

Четвертый 
подход
финансовая система включает в себя рынки, посредников, фирмы, предоставляющие финансовые услуги, и 
другие институты, с помощью которых домохозяйства, 
частные компании и правительственные организации 
реализуют принимаемые финансовые решения

Боди З., Мертон Р. Финансы, 2000

На основе теоретических концепций финансовой науки, с учетом совре
менных потребностей общества и конъюнктурных особенностей государ
ственной экономической политики, с помощью второго подхода как наибо
лее полно раскрывающего структуру финансовой системы можно наглядно 

представить ее следующим образом (рис. 1.1).

Одним из ключевых элементов финансовой системы государства явля
ется многоуровневая бюджетная система, уровни которой тесно взаимос
вязаны на протяжении всего бюджетного процесса.

Рис. 1.1. Структура финансовой системы Российской Федерации

Источники: Государственные и муниципальные финансы : монография / под общ. ред. И. Д. Мацкуляка. – М. : Изд-во 
РАГС, 2007. – 640 с.; Нешитой А. С. Финансы : учеб. / А. С. Нешитой, Я. М. Воскобойников. – 10-е изд. – М. : Издательско-торговая корпорация «Дашков и К°», 2012. – 528 с.; Финансы : монография / под ред. Г. Б. Поляка. – 3-е изд., перераб. и доп. – М. : ЮНИТИ-ДАНА, 2007. – 703 с.; Грязнова А. Г. Финансы : учеб. – М. : Финансы и статистика, 2012. – 496 с.; 
Гладковская Е. Н. Финансы : учеб. пособие. Стандарт третьего поколения. – СПб. : Питер, 2012. – 320 с.; Финансы : 
учеб. – 2-е изд., перераб. и доп. / под ред. В. В. Ковалева. – М. : ТК Велби, изд-во Проспект, 2007. – 610 с.; Трошин А. Н., 
Мазурина Т. Ю., Фомкина В. Н. Финансы и кредит : учеб. – М. : ИНФРА-М, 2009. – 408 с.

13

ГЛАВА 2

Понятие и функции межбюджетных отношений

Современные страны независимо от государственного устройства вклю
чают в себя субнациональные административно-территориальные едини
цы, являющиеся неоднородными по различным характеристикам (уровню 

экономического развития, потребности и стоимости предоставления об
щественных благ и т. д.)3. Несмотря на уровень экономического развития, 

минимальные социальные стандарты проживания (минимальный размер 

оплаты труда, государственные пенсии, пособия, стипендии и т. д.) долж
ны быть обеспечены на всей территории одного государства. Социально
экономическая, следовательно, налоговая дифференциация, а также нерав
номерность размещения потребителей финансовых ресурсов по регионам 

есть не что иное, как основные предпосылки возникновения федератив
ных отношений и объективное требование движения финансовых потоков 

между бюджетами.

Укрепление единства и развитие федеративного государства во многом 

зависят от успешного формирования федеративных отношений, органи
зации взаимодействия федеральных органов государственной власти, ор
ганов государственной власти субъектов федерации и органов местного 

самоуправления. Совершенствование федеративных отношений является 

важнейшим условием для устойчивого развития территорий.

14

Мнение специалиста

Как отметил академик РАН Александр Иванович Татаркин4, федера
тивные отношения могут содействовать устойчивому и системному 

развитию общества (если основаны на всестороннем учете и полно
ценном использовании особенностей каждого субъекта федерации), но 

могут и сдерживать общественное развитие при чрезмерной концен
трации полномочий и бюджетных доходов на федеральном уровне. 

Согласно общим положениям концепции федеративных отношений про
фессора И. Попица5, деление общественных финансов на федеральную си
стему и совокупность партикулярных (региональных) подсистем отражает 

термин «бюджетный федерализм». Современные ученые в общей трактовке 

определяют данное понятие как сложную и динамичную систему налого
во-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления, основан
ную на принципах сочетания интересов и самостоятельности бюджетов 

разных уровней, разграничения бюджетных прав и полномочий в области 

формирования и расходования бюджетных средств и соответствия финан
совых ресурсов выполняемым функциям.

Развитию бюджетного федерализма способствует эффективно действу
ющая система межбюджетных отношений. Межбюджетные отношения яв
ляются как экономической, так и политической составляющей обществен
ной жизни. При этом экономическая сторона решает вопросы: как и где 

найти деньги, как и куда эти деньги потратить. Политическая сторона свя
зана с вопросом децентрализации функций и автономией полномочий того 

или иного уровня власти. Поэтому вопросам межбюджетных отношений 

уделяют весьма значительное внимание как отечественные, так и зарубеж
ные экономисты и политики. Исследователи-регионалисты (В.В. Ивантер, 

15

П.А. Минакир, С.Н. Леонов, В.Н. Лексин, А.Н. Швецов и др.) отмечают, что 

роль межбюджетных отношений повышается в условиях ограниченности 

финансовых ресурсов и в период реформ. Объясняется это тем, что они 

призваны решать наиболее актуальные проблемы устранения межтеррито
риальных и межуровневых диспропорций, а также осуществлять функции 

по обеспечению социальных гарантий6.

Высокая степень дифференциации российских регионов по уровню соци
ально-экономического развития объективно требует движения финансовых 

потоков между бюджетами, поскольку минимальные социальные стандарты 

проживания (минимальный размер оплаты труда, государственные пенсии, 

пособия, стипендии и т. д.) должны быть обеспечены на всех территориях 

вне зависимости от уровня их развития. Преобладающее большинство ре
гионов и муниципалитетов получают из федерального центра финансовую 

поддержку, позволяющую в определенной степени сгладить между ними раз
личия доходного потенциала. Отсюда следует, что дифференциация доходов, 

собираемых на территориях, а также неравномерность размещения потреби
телей финансовых ресурсов по регионам стали основными предпосылками 

возникновения взаимосвязей между бюджетами разных уровней. Перерас
пределенные финансовые ресурсы участвуют в воспроизводственном про
цессе, увеличивая возможности развития регионов и муниципалитетов.

Термин «межбюджетные отношения» представляется весьма сложным и 

многоаспектным, что обусловливает возникновение споров и разногласий 

при раскрытии его содержания. Несомненно, от того, насколько продуман
на и корректна теоретическая трактовка основополагающих понятий, во 

многом зависят реальные формы и методы их реализации. Данное положе
ние требует дополнительных и углубленных исследований сущности рас
сматриваемой экономической дефиниции.

16

Исторический экскурс

Первое законодательное определение и основные принципы межбюд
жетных отношений появились в Бюджетном кодексе Российской Фе
дерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ в главе «Межбюджетные отношения».

Межбюджетные отношения – это отношения между органами государ
ственной власти Российской Федерации, органами государственной 

власти субъектов федерации и органами местного самоуправления.

Основные принципы межбюджетных отношений:

 –
распределение и закрепление расходов бюджетов по определен
ным уровням бюджетной системы;

 –
разграничение (закрепление) на постоянной основе и распределе
ние по временным нормативам регулирующих доходов по уров
ням бюджетной системы;

 –
равенство бюджетных прав субъектов федерации, равенство бюд
жетных прав муниципальных образований;

 –
выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности 

субъектов федерации и муниципалитетов;

 –
равенство всех бюджетов во взаимоотношениях с федеральным 

бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с 

бюджетами субъектов федерации.

Статья 129, содержащая определение и основные принципы межбюд
жетных отношений, была упразднена после внесения в Бюджетный 

кодекс изменений от 29.12.2004.  

Несмотря на проблемы в практической реализации, вышеуказанное опре
деление было закреплено в Бюджетном кодексе РФ вплоть до 2004 года и на
зывало межбюджетными отношениями абсолютно любые вопросы взаимо
действия органов государственной власти и местного самоуправления.