Формы взаимодействия государства и гражданского общества в Российской Федерации

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ 
ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ
РОССИЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ 
УНИВЕРСИТЕТ ПРАВОСУДИЯ

Москва
2017

ФОРМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ГОСУДАРСТВА 
И ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА 
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Учебное пособие

А. Н. Писарев

А в т о р

А. Н. Писарев, профессор кафедры конституционного права имени 
Н. В. Витрука Российского государственного университета правосудия, 
доктор юридических наук, профессор.

Р е ц е н з е н т ы :

И. Н. Глебов, главный советник Управления Президента Российской 
Федерации по обеспечению конституционных прав граждан, доктор 
юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской 
Федерации;

Д. А. Пашенцев, доктор юридических наук, профессор.

Писарев А. Н.
Формы взаимодействия государства и гражданского общества в Российской Федерации: Учебное пособие. — М.: РГУП, 2017. — 220 с.

ISBN 978-5-93916-568-6

Анализируются проблемы становления и развития в Российской Федерации форм взаимодействия государства и гражданского общества, таких 
как императивные, консультативные, протестные формы, направленные на развитие российской общественной инициативы, совершенствование системы 
государственного и муниципального управления, привлечение граждан к деятельности органов государственной власти, а также формы, регламентирующие юридические процедуры обращения граждан в органы публичной власти, 
к должностным лицам и оспаривания их решений, действий (бездействия).
Предназначено для обучающихся по программам магистратуры и аспирантуры (направление подготовки 40.04.01 Юриспруденция).
Подготовлено при информационной поддержке СПС «КонсультантПлюс».

 
© Писарев А. Н., 2017
 
©  Российский государственный 
университет правосудия, 2017

УДК 342
ББК 67.400
П34

ISBN 978-5-93916-568-6

П34

СОДЕРЖАНИЕ

Предисловие. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

Глава 1. Основные теоретико-правовые характеристики форм 
взаимодействия государства и гражданского общества 
в Российской Федерации и зарубежных странах
1.1. Единство публичной сущности и основных конституционноправовых характеристик гражданского общества и государства 
в России как основа для развития форм их взаимодействия  . . . . . . . . . . 12
1.2. Правовые основы взаимодействия государства и гражданского 
общества. Общемировой опыт и основные концепции  . . . . . . . . . . . . . . 38

Глава 2. Императивные формы взаимодействия государства 
и гражданского общества
2.1. Референдум и свободные выборы — формы высшего 
непосредственного выражения власти народа и взаимодействия 
государства и гражданского общества  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52
2.2. Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа 
местного самоуправления, выборного должностного лица местного 
самоуправления, голосование по вопросам изменения границ 
муниципального образования, преобразования муниципального 
образования — императивные институты (формы) взаимодействия 
местного сообщества и органов местного самоуправления  . . . . . . . . . . . 65

Глава 3. Консультативные формы взаимодействия государства 
и гражданского общества
3.1. Консультативные формы взаимодействия государства 
и гражданского общества на региональном уровне государственной 
власти  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78
3.2. Консультативные институты (формы) взаимодействия органов 
местного самоуправления и местного сообщества. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90

Глава 4. Институты (формы), направленные на развитие гражданской 
правотворческой инициативы, расширение возможностей для публичного 
обсуждения проектов нормативных правовых актов, проведение 
их общественной экспертизы
4.1. Гражданская правотворческая инициатива  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109

Формы взаимодействия государства и гражданского общества 
в Рос сийской Федерации

4.2. Публичное обсуждение проектов нормативных правовых актов, 
проведение их общественной экспертизы общественными палатами 
и советами, создаваемыми при органах власти. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117

Глава 5. Публично-правовые институты (формы) обращений граждан, 
обжалований действий и решений органов власти и должностных лиц, 
участия граждан в осуществлении судебной власти в системе 
взаимодействия государства и гражданского общества
5.1. Понятие, публично-правовая сущность и принципы правовой 
регламентации и реализации права граждан на обращения . . . . . . . . . . 131
5.2. Правовые основы интерактивного взаимодействия государства 
и гражданского общества  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145
5.3. Федеральное законодательство о порядке и юридических 
процедурах обжалования в суд действий и решений, нарушающих 
права и свободы граждан. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157
5.4. Участие граждан в осуществлении судебной власти в системе 
взаимодействия государства и гражданского общества. . . . . . . . . . . . . . 162

Глава 6. Митинги, шествия, демонстрации, пикетирования и другие виды 
публичных мероприятий как протестные формы взаимодействия 
гражданского общества и государства, призванные привлечь внимание 
власти к существующим проблемам
6.1. Понятие, публично-правовая сущность, содержание и гарантии 
реализации конституционного права граждан собираться мирно, 
без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия 
и пикетирование. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172
6.2. Федеральное и региональное законодательство о порядке 
организации и проведения массовых публичных мероприятий. 
Виды и основные конституционно-правовые характеристики 
собраний и других публичных мероприятий. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179

Заключение. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194

Литература  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199

Глоссарий  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213

ПРЕДИСЛОВИЕ

В соответствии с Федеральным государственным образовательным 
стандартом по направлению подготовки 40.04.01 «Юриспруденция» 
(далее — ФГОС ВПО) учебная дисциплина «Формы взаимодействия государства и гражданского общества» отнесена к числу дисциплин вариативной части общенаучного цикла образовательной программы «Юридическая деятельность в органах государственной и муниципальной власти».
Исходя из специфики магистерских программ, направленных на подготовку государственных гражданских служащих, муниципальных служащих, специалистов, консультантов, экспертов, правозащитников 
для осуществления профессиональной юридической деятельности 
в органах публичной власти, данная учебная дисциплина призвана обеспечить содержательно-методологическую взаимосвязь дисциплин общенаучного и профессионального циклов, поскольку формирование, 
становление и развитие в Российской Федерации институтов гражданского общества относится к числу важнейших условий проведения демократических реформ.
Такого рода взаимосвязь государства и гражданского общества обеспечивается на основе положений Конституции РФ о равенстве, свободе 
и справедливости, правах и свободах человека, определяющих смысл, 
содержание и применение законов, а также деятельность всех органов 
государственной власти России, в том числе и суда.
Плодотворное сотрудничество государства и гражданского общества 
возможно только в случае эффективного функционирования различных форм их взаимодействия, призванных обеспечить участие граж дан 
в непосредственном управлении делами государства и общества и выявить общественное мнение, интересы, инициативы граждан, которые 
должны в обязательном порядке учитываться органами власти в нормотворческой и правоприменительной деятельности.

Обстоятельства, исключающие уголовную ответственность: 
проблемы теории и практики

Основными направлениями конституционализации гражданского общества в Российской Федерации признаются:
 
• создание устойчивой нормативной правовой основы, развитие 
законодательства, основанного на конституционных принципах 
свободного гражданского общества, демократии и правового государства и др.;
 
• формирование правовых основ формирования и функционирования институтов гражданского общества;
 
• проведение конституционно-правовой политики в сфере правореализационной деятельности, прежде всего органов публичной 
власти, их должностных лиц;
 
• перенос акцента в правоохранительной и правозащитной деятельности на её реальность и эффективность, на профилактику правонарушений, на восстановление нарушенных прав, свобод и обязанностей в сочетании со справедливым возмездием, наказанием 
за совершённые преступления и другие правонарушения;
 
• формирование и развитие конституционно-правовой безопасности общества, государства и каждой личности в российском обществе и в современном мире с учётом возникновения новых угроз 
и вызовов, связанных с международным терроризмом, локальными 
конфликтами, техногенными и природными катастрофами и катаклизмами, наркобизнесом, национальной организованной преступностью и другими новыми явлениями и процессами, а также 
угроз внутреннего порядка — это всеобщая криминализация экономической и иных сторон жизни, коррупция на всех уровнях 
функционирования публичной власти, ксенофобия, правовой нигилизм и правовой «романтизм» законодателей.
Тесное сотрудничество и взаимодействие институтов гражданского 
общества с органами публичной власти является непременным условием повышения качества и эффективности их деятельности.
Формирование гражданского общества возможно лишь путем преодоления отчуждения государства и гражданского общества и возможно 
только при условии активного участия в этом процессе всех государственных органов и органов местного самоуправления. В этих целях требуется проведение огромного комплекса мероприятий, связанных прежде 
всего с обеспечением общественного контроля за деятельностью органов исполнительной власти, правоохранительных органов, государственных и негосударственных учреждений, предприятий и должностных лиц.

Предисловие

Отмечая значимость деятельности государства по обеспечению широких и равных возможностей для самореализации, для воплощения в жизнь 
предпринимательских, творческих, гражданских инициатив, Президент 
РФ в Послании Федеральному Собранию РФ от 1 декабря 2016 г. обратил внимание на то, что «…люди при этом рассчитывают на уважение 
к себе, к своим правам, свободам, к своему труду. Любая несправедливость и неправда воспринимаются очень остро. Общество решительно отторгает спесь, хамство, высокомерие и эгоизм, от кого бы все это 
ни исходило, и все больше ценит такие качества, как ответственность, 
высокая нравственность, забота об общественных интересах, готовность 
слышать других и уважать их мнение»1.
Исходя из особенностей и направленности магистерских программ 
по направлению подготовки 40.04.01 «Юриспруденция», определяются цели освоения учебной дисциплины «Формы взаимодействия государства и гражданского общества»:
 
• формирование у обучаемых комплекса знаний и умений, необходимых для осуществления профессиональной правотворческой, 
правоприменительной, правоохранительной, экспертно-консультационной, организационно-управленческой, деятельности 
в органах публичной власти, юридических службах, департаментах, отделах различной юридической направленности, государственных и муниципальных учреждениях и организациях, конституционного правосознания, основанного на понимании того, что 
институты гражданского общества и их развитие являются необходимым условием на пути совершенствования публично-правовых процессов становления и развития в Российской Федерации 
демократического, правового, социального и светского государства 
с республиканской формой правления в соответствии с основными положениями Конституции 1993 г.;
 
• углубление представлений обучающихся о базовых теоретических концепциях государствоведения, наиболее актуальных 
проблемах конституционного права и практики осуществляемого в Российской Федерации государственного строительства 
в целях поиска наиболее эффективные путей повышения уровня доверия населения к органам публичной власти различных 
уровней;

1 См.: Парламентская газета. 2016. 2–8 дек. № 45.

Формы взаимодействия государства и гражданского общества 
в Рос сийской Федерации

8

 
• формирование практических навыков осуществления профессиональной правотворческой, правоприменительной, правоохранительной, экспертно-консультационной, организационно-управленческой, деятельности в органах публичной власти в соответствии 
с ведущими тенденциями и закономерностями, объясняющими 
демократические процессы становления и развития в Российской 
Федерации важнейших публично-правовых форм (институтов) 
взаимодействия государства и гражданского общества;
 
• создание основы для формирования у обучающихся широкого 
кругозора университетского уровня и получение ими профессиональной подготовки, обеспечивающей готовность к самостоятельному решению исследовательских, проектных, практических 
задач в условиях появления новых социально-экономических 
вызовов и постоянной трансформации правовых, нравственных 
и культурно-бытовых ориентиров и др.
В результате освоения учебной дисциплины «Формы взаимодействия государства и гражданского общества» студент должен:
знать:
 
• основные положения стратегии развития гражданского общества 
и государства, предусматривающие дальнейшее совершенствование 
различных форм и механизмов их взаимодействия в соответствии 
с принципом, а также принцип прозрачности и эффективности правотворческой, правоприменительной, правоохранительной и организационно-управленческой деятельности органов публичной власти;
 
• базовые юридические понятия и дефиниции, характеризующие 
процесс взаимодействия органов власти с институтами гражданского общества;
 
• основные тенденции и закономерности развития институтов гражданского общества в Российской Федерации, а также формы его взаимодействия с государством в процессе осуществления правотворческой, правоприменительной и контрольной деятельности;
 
• положения нормативных правовых актов, регламентирующие формы и методы публичной оценки работы органов власти, должностных лиц по реализации закрепляемых в законодательстве функций и полномочий;
 
• юридические основания и порядок публичного представления предложений граждан с использованием специализированного ресурса в сети Интернет;

Предисловие

 
• юридические процедуры публичного обсуждения проектов нормативных правовых актов на всех стадиях их подготовки;
 
• юридические процедуры предварительного обсуждения на заседаниях общественных советов при органах публичной власти нормативных правовых актов и иных документов;
 
• юридические процедуры проведения публичных консультаций, 
оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов;
 
• юридические процедуры оценки гражданами, в том числе с использованием информационно-телекоммуникационных сетей и информационных технологий, эффективности деятельности органов 
власти и должностных лиц;
 
• порядок формирования, полномочия и основные формы работы 
общественных советов при федеральных и региональных органах 
государственной власти;
 
• порядок рассмотрения обращений граждан РФ в органы и к должностным лицам публичной власти;
 
• проблемы законодательного оформления и отнесения институтов непосредственной демократии к числу форм взаимодействия государства и гражданского общества;
 
• основные публично-правовые механизмы обеспечения открытости, гласности правотворческой, правоприменительной, правоохранительной, организационно-управленческой деятельности 
органов власти и оценки их результатов;
 
• основные правовые характеристики, юридические процедуры организации и проведения выборов и референдумов, с одной стороны, в качестве важнейших институтов непосредственной демократии, с другой — институтов (форм) взаимодействия государства и гражданского общества;
 
• основные правовые характеристики общественных обсуждений 
проектов важных государственных и территориальных решений, 
нормативных правовых, петиций, народных инициатив, собраний (сходов) граждан по месту их жительства, опросов населения как институтов непосредственной демократии, позволяющих 
выявить общественное мнение, и форм взаимодействия государства и гражданского общества;
 
• особенности, преимущества и недостатки мажоритарной и пропорциональной избирательных систем, актуальные проблемы 

Формы взаимодействия государства и гражданского общества 
в Рос сийской Федерации

10

правового регулирования отдельных стадий избирательного 
процесса;
 
• теоретические концепции и содержание принципов выборов и избирательного права;
 
• проблемы правового регулирования различных стадий избирательного процесса,
 
• правовой статус участников избирательных правоотношений, действующее законодательство о выборах и тенденции его развития, основные правовые позиции Конституционного Суда РФ и Верховного 
Суда РФ применительно к различным стадиям выборов, особенности 
судопроизводства по делам, возникающим из избирательных споров;
уметь:
 
• толковать и применять нормативные правовые акты, регламентирующие различные формы взаимодействия государства и гражданского общества;
 
• самостоятельно анализировать сложнейшие процессы становления и развития в Российской Федерации различных институтов 
гражданского общества;
 
• осуществлять правотворческую и правоприменительную деятельность в соответствии с полученными знаниями об основных путях 
становления и развития форм (институтов) взаимодействия государства и гражданского общества;
 
• толковать и применять нормы права исходя из необходимости развития в Российской Федерации институтов гражданского общества, 
что является необходимым условием на пути совершенствования 
системы государственного и муниципального управления, повышения уровня доверия населения к органам публичной власти;
 
• юридически правильно квалифицировать факты и обстоятельства, связанные с непосредственным волеизъявлением и инициативами граждан;
 
• анализировать факты правонарушений в деятельности органов власти и должностных лиц, осуще ствляемой в процессе взаимодействия 
с институтами гражданского общества, а также определять меры 
ответственности виновных, предпринимать необходимые меры 
к восстановлению нарушенных прав граждан;
 
• изучать развитие законодательства, регламентирующего формы взаимодействия государства и гражданского общества, и практики его 
применения;

Предисловие

 
• на практике использовать результаты правового анализа организации и деятельности государственных органов и должностных лиц 
в целях, прежде всего, вскрытия и установления фактов правонарушений, определения правовых механизмов повышения эффективности, открытости и гласности деятельности органов и должностных 
лиц, повышения уровня доверия к ним со стороны населения;
владеть навыками:
 
• системно-правового анализа и использования государственноправовых механизмов правового обеспечения взаимодействия государства и гражданского общества;
 
• правотворческой, правоприменительной, правоохранительной и организационно-управленческой деятельности в соответствии с полученными знаниями о правовом обеспечении основных форм 
взаимодействия государства и гражданского общества;
 
• оказания юридической помощи, консультирования по вопросам 
правового обеспечения взаимодействия государства и гражданского общества, а также осуществления правовой экспертизы нормативных правовых актов в целях юридически правильной квалификации фактов и обстоятельств, прежде всего в целях соблюдения 
основных прав и свобод человека и гражданина и обеспечения 
соответствия действий и решений органов публичной власти Конституции РФ и российскому законодательству;
 
• подготовки заключений по проектам распорядительных актов 
и иных правовых актов, регламентирующих вопросы становления 
и развития основных институтов (форм) взаимодействия государства и гражданского общества, на предмет их соответствия требованиям действующего законодательства и публичным интересам;
 
• внедрения инновационных подходов в правовом обеспечении организации управленческой деятельности органов исполнительной власти, способах обеспечения их организационных взаимосвязей с институтами гражданского общества;
 
• управления, необходимыми для осуществления служебных обязанностей в системе государственного и муниципального управления в условиях их дальнейшей демократизации, модернизации 
и совершенствования, повышения гласности и открытости.

ГЛАВА 1. Основные теоретико-правовые 
характеристики форм взаимодействия 
государства и гражданского общества 
в Российской Федерации и зарубежных странах

1.1. Единство публичной сущности и основных конституционноправовых характеристик гражданского общества и государства 
в России как основа для развития форм их взаимодействия

Конституция РФ не употребляет термин «гражданское общество», 
а в отечественном законодательстве отсутствуют легальное определение 
данного понятия и характеристика его элементов и форм взаимодействия с государством. Вместе с тем в обществе и государстве есть устойчивое понимание важности и необходимости становления и развития институтов гражданского общества и предпринимаемые в этом направлении органами государственной власти РФ определенные шаги.
Например, в соответствии с Указом Президента РФ от 1 февраля 
2011 г. № 120 «О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека» основными задачами деятельности этого консультативного органа при Президенте РФ 
определены: содействие процессам гуманизации и модернизации российского общества; подготовка предложений Президенту РФ по созданию благоприятных условий для развития институтов гражданского 
общества и расширения участия граждан в модернизации страны, в том 
числе путем передачи отдельных функций государственных органов институтам гражданского общества и др.
Следует признать, что в отечественной науке гражданское общество 
до последнего времени в основном исследовалось в контексте проблематики политологии, социологии, философии, истории. Среди ученых, 
в том числе правоведов, развернулась дискуссия о содержании термина 
«гражданское общество». В ходе ее некоторые исследователи стали 
высказывать ошибочное мнение о том, что общественные отношения, 
возникающие в процессе организации и функционирования гражданского общества, не только не имеют конституционно-правовой природы, но и не могут регулироваться нормами публичного права, в котором, 
как известно, одним из субъектов правоотношений является орган 
публичной власти.