Конституционно-правовые основы системы органов публичной власти в Российской Федерации

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ  
ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ
Российский госудаРственный унивеРситет пРавосудия

Москва
2018

Конституционно-правовые 
основы системы органов 
публичной власти  
в российсКой Федерации

учебное пособие

 
а. н. писарев

А в т о р

А. Н. Писарев, профессор кафедры конституционного права 
имени Н. В. Витрука Российского государственного университета 
правосудия, докт. юрид. наук, профессор.

Р е ц е н з е н т ы:

И. И. Овчинников, профессор кафедры конституционного 
и административного права факультета права Национального 
исследовательского университета «Высшая школа экономики»,  
д-р юрид. наук, профессор, заслуженный юрист РФ;

Д. А. Пашенцев, профессор кафедры юриспруденции Московского 
городского университета управления Правительства Москвы,  
д-р юрид. наук, профессор почетный работник высшего 
профессионального образования Российской Федерации.

Писарев А. Н.

Конституционно-правовые основы системы органов публичной власти в Российской Федерации: Учебное пособие. — М.: РГУП, 2018. — 300 с.

ISBN 978-5-93916-666-9

Рассматриваются конституционно-правовые основы системы органов публичной власти в России, понятие и особенности их правового статуса, конституционные принципы организации и деятельности этих органов. Раскрываются 
основные признаки и особенности конституционно-правового положения 
Президента РФ, Федерального Собрания, Правительства РФ, законодательных 
и исполнительных органов власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также судов и прокуратуры РФ.
Адресуется обучающимся по программам магистратуры и аспирантуры 
юридических вузов и факультетов.
Предназначено для обучающихся по программам магистратуры и аспирантуры.

Подготовлено при информационной поддержке СПС «КонсультантПлюс».

 
    © Писарев А. Н., 2018
 
    © Российский государственный  
ISBN 978-5-93916-666-9 
         университет правосудия, 2018

П 34

УДК 342 
ББК 67.400
П 34

Содержание

 
 
 
Введение. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

Глава 1. Теоретико-правовые основы системы органов публичной власти 
в Российской Федерации
1.1. Понятие, элементы и основные конституционно-правовые 
характеристики системы органов публичной власти в Российской 
Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
1.2. Понятие и основные признаки (черты) правового положения 
органа публичной власти. Особенности правового положения органов 
местного самоуправления. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
1.3. Основные конституционно-правовые принципы организации 
и деятельности органов публичной власти в Российской Федерации.  
Принцип разделения властей — основа их построения 
и функционирования. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
1.4. Совершенствование системы органов публичной власти 
в Российской Федерации в соответствии с российской конституционно- 
правовой моделью республиканской формы правления. . . . . . . . . . . . . . . . 49
1.5. Основные признаки и особенности правового положения 
Президента Российской Федерации в системе органов публичной 
власти в Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57

Глава 2. Основы правового положения законодательных (представительных) 
органов публичной власти в Российской Федерации
2.1. Парламентаризм: понятие, история возрождения в России, 
отличительные признаки парламента и советских представительных 
органов власти . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81
2.2. Правовое положение Федерального Собрание — парламента 
Российской Федерации. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87
2.3. Основы правового положения законодательных (представительных) 
органов государственной власти субъектов Российской Федерации 
(на примере города Москвы) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97
2.4. Представительный орган муниципального образования. . . . . . . . . . . 115

Конституционно-правовые основы системы  
органов публичной власти в Российской Федерации

Глава 3. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной 
власти субъектов Российской Федерации. Исполнительно-распорядительные 
органы муниципального образования (местная администрация)
3.1. Основы правового положения Правительства Российской 
Федерации — высшего органа исполнительной власти в Российской 
Федерации. Система и структура федеральных органов 
исполнительной власти. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127
3.2. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации 
(на примере города Москвы) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148
3.3. Основные признаки правового положения местной 
администрации и других исполнительно-распорядительных органов 
муниципального образования . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163

Глава 4. Конституционно-правовые основы организации и деятельности органов 
судебной власти и прокуратуры в Российской Федерации
4.1. Конституционные основы и принципы судебной власти 
в Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176
4.2. Конституционный Суд Российской Федерации — высший 
судебный орган конституционного контроля . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188
4.3. Конституционные основы становления и развития 
конституционной (уставной) юстиции в субъектах Российской 
Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196
4.4. Конституционные основы правового положения органов 
прокуратуры в Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206

Глава 5. Основные направления совершенствования системы органов публичной 
власти в соответствии с конституционными основами и принципами
5.1. Развитие системы органов публичной власти в Российской 
Федерации: понятие, конституционные основы и направления. . . . . . . . 219
5.2. Конституционно-правовые основы обеспечения открытости, 
гласность деятельности органов публичной власти и оценки  
её результатов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233
5.3. Основные направления развития, повышения эффективности 
и результативности государственной гражданской и муниципальной 
службы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251

Заключение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271

Литература . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277

Глоссарий . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292

Введение

Исходя из специфики магистерских программ по направлению 
подготовки 40.04.01 «Юриспруденция», нацеленных на формирование 
у обучаемых комплекса знаний и компетенций, необходимых для осуществления профессиональной юридической деятельности в органах 
публичной власти, учебная дисциплина «Конституционно-правовые 
основы системы органов публичной власти в Российской Федерации» 
призвана:
• расширить знания студентов, полученные при изучении соответствующей тематики учебной дисциплины бакалавриата «Конституционное (государственное) право Российской Федерации»;
• способствовать более глубокому изучению нормативных правовых актов, закрепляющих правовое положение органов публичной 
власти, и проблем, связанных с их деятельностью;
• раскрыть основные направления развития и совершенствования 
единой системы органов публичной власти в Российской Федерации.
Приобретенные в ходе освоения данной учебной дисциплины знания позволят обучающимся участвовать в деятельности по формированию, становлению и развитию в большинстве случаев новых для России 
государственно-правовых институтов органов публичной власти.
Кроме того, данная дисциплина позволяет усвоить определения и содержание базовых понятий, используемых для характеристики системы 
органов публичной власти; публично-правовую сущность этих органов 
и элементы их правового положения, в том числе особенности правового 

Конституционно-правовые основы системы  
органов публичной власти в Российской Федерации

6

положения органов местного самоуправления, конституционные основы 
и принципы организации и деятельности.
Деятельность органов публичной власти может быть эффективной 
только в том случае, если она осуществляется в соответствии с конституционными основами и принципами, определяющими стратегию формирования в Российской Федерации гражданского общества, правового государства, правовая система которого ориентирована на понимание права 
как общеобязательной формы равенства, свободы и справедливости, где 
критерием выступает сам человек, его права и свободы, которые и должны 
определять смысл, содержание и применение законов, а также деятельность всех органов государственной власти России, в том числе и суда.
В Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 1 декабря 
2016 г. обращено внимание на необходимость гарантирования и реализации государством принципов справедливости, уважения и доверия 
в отношении каждого человека и всего общества. По мнению главы 
Российского государства, «любая несправедливость и неправда воспринимаются очень остро. Это вообще особенность нашей культуры. 
Общество решительно отторгает спесь, хамство, высокомерие и эгоизм, 
от кого бы все это ни исходило, и все больше ценит такие качества, 
как ответственность, высокая нравственность, забота об общественных 
интересах, готовность слышать других и уважать их мнение»1.
Актуальность проблематики данного учебного курса определяется 
также кардинальными изменениями конца ХХ в., обусловленными переходом от советской консервативно-бюрократической системы организации публичной власти к либеральной, принятой во многих развитых 
демократических государствах.
Данная система исходит из приоритета гражданского общества над государством, рассматривает органы и должностных лиц публичной власти 
в качестве подконтрольных ему структур и видит основную цель развития 
государственного аппарата в превращении его в прозрачный и эффективный публично-правовой институт. Такая цель предполагает создание 
институтов социального контроля, исходит из необходимости широкой 
общественной дискуссии по поводу принимаемых ими решений.
Это обязывает государство искать новые пути повышения уровня доверия населения к органам государственной власти и органам 
местного самоуправления в Российской Федерации путём развития 

1 Парламентская газета. 2016. № 45. 2 дек.

Введение


и совершенствования их сотрудничества в ходе правотворческой, правоприменительной и контрольной деятельности, а также разрабатывать 
эффективные методы публичной оценки их работы по реализации закрепляемых в законодательстве функций и полномочий.
Исходя из особенностей и направленности магистерских программ 
по направлению подготовки 40.04.01 «Юриспруденция», определяются 
цели освоения учебной дисциплины «Конституционно-правовые основы 
системы органов публичной власти в Российской Федерации»:
• формирование у обучаемых комплекса знаний и умений, необходимых для осуществления профессиональной правотворческой, 
правоприменительной, правоохранительной, экспертно-консультационной, организационно-управленческой деятельности в органах публичной власти, юридических службах, департаментах, 
государственных и муниципальных учреждениях и организациях;
• формирование конституционного правосознания, основанного 
на понимании того, что институты гражданского общества и их развитие являются необходимым условием на пути совершенствования публично-правовых процессов становления и развития в Российской Федерации демократического, правового, социального 
и светского государства с республиканской формой правления в соответствии с основными положениями Конституции РФ 1993 г.;
• углубление представлений обучающихся о наиболее актуальных 
проблемах конституционного права и практики осуществляемого 
в Российской Федерации государственного строительства в целях 
поиска путей повышения эффективности деятельности органов 
публичной власти различных уровней;
• формирование у обучаемых устойчивой системы взглядов и представлений об основных критериях определения эффективности 
и результативности профессиональной деятельности государственных и муниципальных служащих;
• формирование у обучаемых четкого представления об основных направлениях деятельности по повышению эффективности деятельности органов публичной власти в Российской Федерации путем 
упорядочивания функций и полномочий органов публичной власти, исключения их дублирования, приведения системы и структуры органов исполнительной власти субъектов РФ в соответствии 
с трехуровневой моделью построения федеральных органов исполнительной власти.

ГлаВа 1.  
Теоретико-правовые основы системы 
органов публичной власти в Российской 
Федерации

1.1. Понятие, элементы и основные конституционноправовые характеристики системы органов 
публичной власти в Российской Федерации

Государственный аппарат в Российской Федерации включает в себя 
федеральные и региональные органы государственной власти, т. е. структуры, непосредственно осуществляющие в соответствии с положениями 
Конституции РФ государственную власть на федеральном и региональном уровнях (органы законодательной, исполнительной и судебной 
власти), а также иные государственные органы, обеспечивающие государственно-властную деятельность, т. е. организационные структуры, которые, не имея конституционных полномочий, осуществляют 
координационные, аналитические, информационные и иные функции, 
способствующие эффективной реализации своих функций и полномочий 
органами государственной власти. Их работа способствует эффективному 
функционированию органов государственной власти, а их акты и решения не обладают внешним действием.
Исходя из принятой в России федеративной формы государственного 
устройства, система органов государственной власти в Российской Федерации состоит из федеральных органов государственной власти и органов 
государственной власти субъектов РФ (региональных органов государственной власти), которые, с одной стороны, едины и, с другой стороны, 
обладают относительной самостоятельностью в рамках закрепленных 
в Конституции РФ и законодательстве предметов ведения и полномочий.
Конституция РФ (ст. 11) в систему федеральных органов государственной власти включает:

1.1.Понятие,элементыиосновныеконституционно-правовыехарактеристики
системыоргановпубличнойвластивРоссийскойФедерации

• Президента РФ;
• Федеральное Собрание;
• Правительство РФ;
• суды Российской Федерации.
Их деятельности посвящены отдельные главы раздела первого Конституции РФ («Президент Российской Федерации» (гл. 4), «Федеральное Собрание» (гл. 5), «Правительство Российской Федерации» (гл. 6), 
«Судебная власть» (гл. 7).
Кроме этого, Конституция РФ (п. «г» ст. 71) к ведению Российской 
Федерации относит вопросы установления системы федеральных органов 
государственной власти, определения порядка их организации, деятельности и формирования. Федеральные органы государственной власти 
осуществляют полномочия в рамках предметов исключительного ведения Российской Федерации (ст. 71) и совместного ведения Российской 
Федерации и субъектов РФ (ч. 1 ст. 72 Конституции РФ).
Их деятельность охватывает собой всю территорию РФ, а их решения обязательны для всех государственных органов, органов местного 
самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединений в России. Осуществление полномочий федеральной государственной власти 
на всей территории РФ обеспечивают глава Российского государства 
и Правительство РФ (ч. 4 ст. 78 Конституции РФ).
В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда РФ, 
сформулированной в п. 2 Постановления от 27 января 1999 г. № 2-П 
«По делу о толковании статей 71 (пункт «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) 
Конституции Российской Федерации», федеральные органы государственной власти сгруппированы в систему, представляющую собой «единство взаимосвязанных федеральных органов различных ветвей государственной власти, которое, исходя из разграничения законодательных, 
исполнительных и судебных функций, обеспечивает баланс этих ветвей, 
систему взаимных сдержек и противовесов».
В Российской Федерации до настоящего времени отсутствует федеральный закон, который в соответствии с приведенными выше конституционными положениями регламентировал бы систему федеральных 
органов государственной власти. Вместе с тем в современной России 
в этом направлении предпринимались некоторые законопроектные 
инициативы. В частности, в 1994 г. был разработан проект федерального 
закона «О концепции кодекса законов о федеральных органах государственной власти», которым предусматривалось принятие 48 федеральных 

Глава1.Теоретико-правовыеосновысистемыоргановпубличнойвласти
вРоссийскойФедерации

10

конституционных законов и федеральных законов, детально регламентирующих порядок реализации конституционных полномочий Президентом РФ, Федеральным Собранием, Правительством РФ и другими 
федеральными органами исполнительной власти, а также судами Российской Федерации. Однако идея принятия данного кодекса не получила 
поддержки Государственной Думы1.
К числу таких иных федеральных государственных органов, например, 
относятся: Администрация Президента РФ, обеспечивающая деятельность главы государства2; Совет Безопасности РФ, осуществляющий 
подготовку решений Президента в области обеспечения безопасности3; 
Государственный совет — совещательный орган, содействующий реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной 
власти4; Судебный департамент при Верховном Суде РФ, выполняющий 
организационное обеспечение деятельности верховных судов республик, 
краевых и областных судов, судов городов федерального значения, судов 
автономной области и автономных округов, районных судов, военных 
и специализированных судов, органов судейского сообщества, а также 
финансирование мировых судей5.
Правовое положение ряда государственных органов вытекает из Конституции РФ (они имеют конституционно-правовой статус).
Например, Конституция РФ закрепляет некоторые признаки правового положения Администрации Президента РФ (п. «и» ст. 83), Совета 
Безопасности РФ (п. «ж» ст. 83), Уполномоченного по правам человека 
в Российской Федерации (п. «д» ч. 1 ст. 103), прокуратура Российской 
Федерации (п. «о» ст. 71, ст. 129); Конституционного Собрания (ч. 2, 3 
ст. 135), Счетной палаты РФ (п. «и» ч. 1 ст. 102, п. «д» ч. 1 ст. 103) и др.
Помимо указанных государственных органов, Конституция РФ 
закрепляет основы правового положения и других органов, призванных осуществлять отдельные государственные задачи и функции, 

1 См. об этом: Вишняков В. Г. Система и структура федеральных органов исполнительной власти: теория и практика // Журнал российского права. 2006. № 8. С. 67–83.
2 См.: Положение об Администрации Президента РФ, утвержденное указом Президента РФ от 6 апреля. 2004 г. № 490.
3 См.: ст. 13 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности».
4 См.: Положение о Государственном совете РФ, утвержденное Указом Президента РФ от 1 сентября 2000 № 1602.
5 См.: Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 7-ФЗ «О Судебном департаменте 
при Верховном Суде Российской Федерации».

1.1.Понятие,элементыиосновныеконституционно-правовыехарактеристики
системыоргановпубличнойвластивРоссийскойФедерации

например — Центрального банка РФ, который согласно требованиям 
ч. 2 ст. 75 Конституции РФ призван обеспечивать защиту и устойчивость 
рубля независимо от других органов государственной власти. ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» относит к ведению Центрального банка РФ осуществление банковского и валютного 
регулирования, банковского надзора, валютного контроля и решение 
ряда других вопросов (ст. 4). Он наделен полномочиями по изданию 
нормативных правовых актов, обязательных для федеральных органов 
государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ 
и органов местного самоуправления, всех юридических и физических 
лиц (ст. 7).
Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, высказанной в Определении от 14 декабря 2000 г. № 268-О «По запросу Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности части 
третьей статьи 75 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»», полномочия этого органа по своей 
правовой природе относятся к функциям государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного 
принуждения.
Нетрудно заметить, что отличие органов государственной власти 
Российской Федерации и иных государственных органов заключается 
прежде всего в наличии у первых функций и полномочий, которые предусмотрены Конституцией РФ. Функции и полномочия региональных 
органов государственной власти определяются в конституциях (уставах) 
субъектов РФ.
С учетом того, что федеральные и региональные органы государственной власти входят в государственный аппарат и образуют особую 
разновидность государственных органов (органов государства), можно 
сказать, что понятие «государственный орган» является по своему содержанию более широким, чем понятие «орган государственной власти».
Вместе с тем остаются актуальными проблемы, связанные с определением критериев для разграничения полномочий, которыми наделяются 
органы государственной власти и иные государственные органы.
В соответствии с требованиями ч. 2 ст. 11 Конституции РФ государственную власть на региональном уровне (в субъектах РФ) осуществляют 
образуемые ими органы государственной власти.
Согласно ч. 1 ст. 77 Конституции РФ система органов государственной 
власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии 

Глава1.Теоретико-правовыеосновысистемыоргановпубличнойвласти
вРоссийскойФедерации

12

с основами конституционного строя Российской Федерации и общими 
принципами организации представительных и исполнительных органов 
государственной власти, установленными федеральными законами. 
Приведенные конституционные положения конкретизируются в ст. 2 ФЗ 
«Об общих принципах организации законодательных (представительных) 
и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», согласно которой система органов государственной 
власти субъекта РФ включает:
• высшее должностное лицо субъекта РФ, если такая должность установлена конституцией (уставом) субъекта РФ;
• законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ;
• высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ;
• иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые 
в соответствии с конституцией (уставом) субъекта.
К последним могут быть отнесены конституционные (уставные) суды 
субъектов РФ, мировые судьи, региональные1 уполномоченные по правам человека и контрольно-счетные палаты, избирательные комиссии 
и иные специализированные органы, создаваемые в субъектах РФ.
Региональные органы государственной власти функционируют 
в каждом из субъектов РФ. Согласно ст. 73 Конституции РФ их полномочия касаются только предметов ведения субъектов РФ и предметов 
совместного ведения Российской Федерации и её субъектов, только 
в той части, которая отнесена федеральным законом к компетенции 
субъекта РФ.
В отличие от федеральных региональные органы государственной 
власти принимают решения, которые обязательны для государственных 
органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, граждан 
и их объединений только на территории субъекта РФ2.
Как указал Конституционный Суд РФ в Постановлении от 21 декабря 2005 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности отдельных 
положений Федерального закона «Об общих принципах организации 

1 Термины «региональные органы государственной власти» и «органы государственной власти субъектов РФ» в данном пособии автор употребляет как синонимы.
2 Подробнее об этом см.: Писарев А. Н. Конституционно-правовые основы определения основных направлений административной совершенствования в субъектах 
Российской Федерации (на примере г. Москвы) // Вестник Академии права и управления. 2014. № 34. С. 24.