Публичный контроль во Франции

Публичный контроль 
во Франции

Институт законодательства и сравнительного правоведения  
при Правительстве Российской Федерации

Монография

А.Н. Пилипенко

Москва 
ИНФРА-М 
2019

УДК 
340.132.8(44)(075.4)
ББК 
67.401(4Фра)
 
П32

Пилипенко А.Н.
Публичный контроль во Франции : монография / А.Н. Пилипенко. — М. : Институт законодательства и сравнительного 
правоведения при Правительстве Российской Федерации : 
ИНФРА-М, 2019. — 256 с. — www.dx.doi.org/10.12737/monography_ 
5bc06e63bdc7f5.47727156.

ISBN 978-5-16-014700-0 (print) 
ISBN 978-5-16-107205-9 (online)

В монографии раскрывается тема контроля, актуальность которой несомненна 
и едва  ли сможет утратить свое значение. Кто и как осуществляет контроль, кого  
и зачем контролируют в обществе – все это в конечном счете определяет степень 
демократичности или деспотичности государства. В качестве предмета исследования избран публичный контроль во Франции, стране с богатой политической  
и правовой историей и сложившейся демократической традицией управления. 
Публичный контроль рассматривается как обобщающее понятие, охватывающее функцию органов, конституирующих государство, в сфере исполнительной 
власти, в том числе над гражданами, где прослеживаются тенденции к ограничению прав и свобод личности и установлению тотального контроля над населением. 
Автор — юрист, специалист в области конституционного и административного права Франции.  Основной лейтмотив работы – идеологический и моральный потенциал демократических институтов государства. На примере Франции 
показано, что предпринимается для их поддержания, а некоторых случаях и реанимации, насколько реальна перспектива превращения граждан из «контролируемых» в «контролирующих».
Для должностных лиц и сотрудников аппарата законодательных и исполнительных органов государственной власти, а также научных и педагогических кадров, студентов и аспирантов, изучающих актуальные проблемы конституционного  
и административного права, вопросы оптимизации государственного управления.

  
УДК 340.132.8(44)(075.4)

П32

© Институт законодательства и сравнительного 
правоведения при Правительстве  
Российской Федерации, 2018

Одобрено секцией публичного права Ученого совета  
Института законодательства и сравнительного правоведения  
при Правительстве Российской Федерации

Р е ц е н з е н т ы:
Агапов А.Б. – доктор юридических наук, профессор Московского 
государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина 
(МГЮА);
Шульга С.В. – кандидат юридических наук, ведущий научный 
сотрудник отдела конституционного права Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской 
Федерации

ISBN 978-5-16-014700-0 (print)
ISBN 978-5-16-107205-9 (online)

The Institute of Legislation and Comparative Law  
under the Government of the Russian Federation

LInstitut de législation et du droit comparé  
auprés du Gouvernement de la Fédération de Russie

Public control  
in France

contrôle Public  
en France

Monograph

Monographie

A.N. Pilipenko

A.N. Pilipenko

In the monograph offered to the reader, the author turned to the topic of control, whose 
relevance is unquestionable and can hardly lose its significance. Indeed, who and how to 
control, whom and why they control in society, ultimately determines the degree of democracy or despotism of the state. As a subject of research, public control was elected in France, 
a country with a rich political and legal history and established democratic tradition.
Public control acts as a generalizing concept, encompassing control in the bodies constituting the state, in the sphere of executive power, as well as control over citizens, where the 
alarming tendency to limit the rights and freedoms of the individual is obvious, as well as the 
threat of total control over it.
The book is written by a lawyer who has dealt with the constitutional and administrative 
law of France for many years. But through the prism of the author's legal vision, the attentive 
reader can not fail to notice the main theme of the work: how far is the ideological and moral 
potential of the democratic institutions of the state exhausted and what is being done in 
France to maintain them, and in some cases, resuscitation, how realistic is the prospect of 
turning citizens from “controlled” in the “controlling”.
This scientific and practical guide can be useful in practical activities and daily work of 
legislative and public administration bodies officials and stuff. It can be also interesting for 
scientific and pedagogical staff, students and postgraduate students studying modern issues 
of constitutional and administrative law as well as optimization of public administration.

Dans la monographie proposée au lecteur, l'auteur s'est tourné vers le contrôle, dont la 
pertinence est incontestable et ne peut guère perdre de sa signification. En effet, qui et comment exerce le contrôle, qui et pourquoi ils contrôlent dans la société, détermine finalement 
le degré de démocratie ou de despotisme de l'état. En tant que sujet de recherche, le contrôle 
public a été élu en France, un pays avec une histoire politique et juridique riche et une tradition démocratique établie.
Le contrôle public agit comme un concept généralisant, englobant le contrôle des organes constitutifs de l'État, du pouvoir exécutif et du contrôle des citoyens, où la tendance 
alarmante à limiter les droits et libertés de l'individu est évidente, ainsi que la menace d'un 
contrôle total.
 Le livre est écrit par un juriste qui s'est occupé du droit constitutionnel et administratif de 
la France pendant de nombreuses années. Mais à travers le prisme de la vision juridique de 
l'auteur, un lecteur attentif ne peut pas manquer de remarquer le Keynote de base du travailcomment épuisé le potentiel idéologique et moral des institutions de l'Etat, et ce qui est  
entrepris en France pour les maintenir, et dans certains cas, et de réanimation, Dans quelle 
mesure la perspective de transformer les «contrôlés» en «contrôlants» est­elle réaliste?

Approved by the Section of Public Law of the Academic Council  
of the Institute of Legislation and Comparative Law  
under the Government of the Russian Federation

R e v i e w e r s:
Agapov Andrei Borisovich — Doctor of Law, Professor of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL)
Shulga Sergey V. — Candidate of Sciences (Law), Leading Researcher of 
the Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the 
Russian Federation

R é v i s e u r s:
Agapov Andrei Borisovich — Docteur en droit, professeur à l'Université 
d'État de droit de Moscou O.E. Kutafina (MSWU)
Shulga Sergey V. — Candidat en sciences (droit), chercheur principal, 
Institut de législation et du droit comparéauprés du Gouvernement de la Fédération de Russie

Оглавление

ВВеДеНие ..................................................................................................... 10

Глава I.  
КоНцеПтУАльНые осНоВы ПУБличНоГо КоНтроля .............. 12
§ 1.  Политико-правовая доктрина публичного контроля .......................12
§ 2.  транспарентность как условие публичного контроля ......................28

Глава II.  
КоНтроль В ГосУДАрстВеННо-оБрАзУющих  
орГАНАх ВлАсти ........................................................................................ 54
§ 1.  Парламентский контроль ...............................................................54
§ 2.  Конституционный контроль ............................................................96
§ 3.  Финансовый контроль .................................................................. 104

Глава III.  
КоНтроль В системе исПолНительНой ВлАсти ................... 118
§ 1.  Административный контроль ........................................................ 118
§ 2.  Административная юстиция .......................................................... 126
§ 3.  защитник прав .............................................................................. 140
§ 4.  Функциональная администрация  
как субъект контроля.................................................................... 152
Глава IV.  
КоНтроль НАД ГрАжДАНАми:  
теНДеНции и ПреДелы ....................................................................... 169
§ 1.  информация персонального характера:  
защита и контроль ........................................................................ 169
§ 2.  частная жизнь: угрозы и пределы вмешательства ........................ 180
§ 3.  Безопасность и контроль .............................................................. 185
§ 4.  Контроль над местами лишения свободы ...................................... 200

зАКлючеНие ............................................................................................ 206

ПриложеНия ........................................................................................... 208
Приложение № 1 
Кодекс деонтологии депутатов ..................................................... 208
Приложение № 2 
Кодекс отношений между населением и администрацией 
(Оглавление) ................................................................................. 210
Приложение № 3 
Кодекс административной юстиции (Оглавление) ......................... 214
Приложение № 4 
Независимые административные органы ...................................... 230
Приложение № 5 
Кодекс внутренней безопасности (Оглавление) ............................. 237
Приложение № 6 
закон № 55-385 от 3 апреля 1955 г. о чрезвычайном положении 
(Консолидированная версия на 20 апреля 2017 г.) .......................... 247
Приложение № 7 
Административные меры, разрешенные законом  
от 3 апреля 1955 г. ........................................................................ 255

Сontents

IntroductIon ............................................................................................ 10

chapter I.  
conceptual basIs of publIc control ............................................ 12
§ 1.  the political and legal doctrine of public control .................................12
§ 2.  transparency as a condition of public control .....................................28
chapter II.  
control In the state-formIng authorItIes .............................. 54
§ 1.  parliamentary control ......................................................................54
§ 2.  constitutional control .......................................................................96
§ 3.  financial control ............................................................................ 104
chapter III.  
control In the system of executIVe power ............................. 118
§ 1.  administrative control .................................................................... 118
§ 2.  administrative justice ..................................................................... 126
§ 3.  the defender of rights ..................................................................... 140
§ 4.  functional administration as a subject of control .............................. 152
chapter IV.  
control oVer cItIzens: trends and lImIts ............................... 169
§ 1.  Information of a personal nature:  
protection and control .................................................................... 169
§ 2.  privacy: threats and limits of interference ........................................ 180
§ 3.  security and control ....................................................................... 185
§ 4.  control over places of deprivation of liberty ..................................... 200

conclusIon .............................................................................................. 206

appendIxes ................................................................................................ 208
appendix № 1 
code of deontology of deputies ........................................................ 208
appendix № 2 
code of relations between population and administration  
(Table of contents) .......................................................................... 210
appendix № 3 
code of administrative justice (Table of Contents) ............................. 214
appendix № 4 
Independent administrative bodies ................................................... 230
appendix № 5 
code of internal security (Table of Contents) .................................... 237
appendix № 6 
act № 55-385 of 3 april 1955 on the state of emergency 
(Consolidated version of 20 April 2017) ............................................ 247
appendix № 7 
administrative measures permitted by the law  
of 3 april 1955 ............................................................................... 255

sommaire

IntroductIon ............................................................................................ 10

chapitre I.  
les bases conceptuelles du contrôle publIc ......................... 12
§ 1.  la doctrine politique et juridique du contrôle public ............................12
§ 2.  la transparence comme condition du contrôle public ..........................28
chapitre II.  
contrôle dans les autorItés quI créent l'état ...................... 54
§ 1.  contrôle parlementaire .....................................................................54
§ 2.  contrôle constitutionnel ...................................................................96
§ 3.  contrôle financier .......................................................................... 104
chapitre III.  
contrôle dans le système du pouVoIr exécutIf ................... 118
§ 1.  contrôle administratif .................................................................... 118
§ 2.  Justice administrative ..................................................................... 126
§ 3.  le défenseur des droits ................................................................... 140
§ 4.  administration fonctionnelle en tant que sujet de contrôle ................. 152
chapitre IV.  
contrôle sur les cItoyens: tendances et lImItes ............... 169
§ 1.  Informations à caractère personnel:  
protection et contrôle ..................................................................... 169
§ 2.  Vie privée: menaces et limites d'interférence ..................................... 180
§ 3.  sécurité et contrôle ........................................................................ 185
§ 4.  contrôle des lieux de privation de liberté .......................................... 200

conclusIon .............................................................................................. 206

annexes  .................................................................................................... 208
annexe № 1 
code de déontologie des députés ...................................................... 208
annexe № 2 
code des relations entre le public et l'administration  
(Sommaire) .................................................................................... 210
annexe № 3 
code de justice administrative (Sommaire) ....................................... 214
annexe № 4 
autorités administratives indépendantes .......................................... 230
annexe № 5 
code de la sécurité intérieure (Sommaire) ........................................ 237
annexe № 6 
loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence 
(Version consolidée du 20 avril 2017) ............................................... 247
annexe № 7 
mesures administratives autorisées  
par la loi du 3 avril 1955 ................................................................. 255

введение

«Контроль», очевидно, одно из наиболее употребляемых слов в 
русском языке (да и не только в русском). Не вдаваясь в этимологию 
и причины его частотности, заметим, что понятие «контроль» чаще 
всего применяется в управленческой сфере человеческой деятельности, т.е. к иерархическим структурам, где сам факт соподчиненности 
их элементов предполагает контроль вышестоящим нижестоящего. 
Контроль в данном случае выступает как непременное условие нормального и эффективного функционирования любой управленческой 
системы, обеспечения обратной связи между объектом и субъектом 
управления.
Слова революционного вождя об учете и контроле как основе 
построения социализма, вызывающие идиосинкразию у отечественного либерала, как у холопа бывший барин, не утратили своей актуальности даже в обществе, где учет сменился голым расчетом. В этом 
контексте контроль носит универсальный характер для любого человеческого сообщества. Когда представитель власти уверяет, что 
ситуация под контролем, то нас, по-видимому, хотят убедить в том, 
что власть хорошо осведомлена о происходящих событиях и способна, если не допустить, то предотвратить их необратимые негативные 
последствия. Таким образом, контроль несет в себе информационную 
составляющую — знание о контролируемом объекте и компетенционную (властную) — способность воздействовать на контролируемый 
объект, дабы сохранить его целостность и предназначение.
Иную природу имеет контрольная функция в органах, конституирующих государство, отношения между которыми являются политическими по своей природе. В свое время американский президент 
В. Вильсон, будучи еще и профессором конституционного права, 
предложил четкий критерий разграничения конституционного и 
административного права: то, что объяснимо с точки зрения принципа разделения властей, является предметом конституционного 
права, то, что, за его пределами — административное право. В рамках 
данной работы публичный контроль рассматривается как в государственно-образующих органах, т.е. с точки зрения конституционного 
права, так и рамках исполнительной власти, т.е. административного 
права.
В пределах дихотомии «публичная власть — личность», речь идет 
об организации контроля во властных и управленческих структурах, 
следуя французской терминологии «управляющих» (Л. Дюги), которые являются субъектом публичного контроля по отношению к гра

Введение

11

жданам («управляемым») — объектом этого контроля. В контексте 
предлагаемой работы — «контролирующим» и «контролируемым». 
Очевидная тенденция к ограничению прав свобод личности, связанная с развитием технических и технологических средств и девальвацией традиционных демократических ценностей, сопровождается 
«сползанием» современного западного общества и государства перед 
лицом внутренних и внешних угроз к тотальному контролю.
Предметом данной работы является публичный контроль во 
Франции. Выбор Франции в качестве объекта исследования вызван 
не только пристрастиями автора к этой стране, но и ее богатейшей 
социальной, политической, конституционной историей, дающей 
богатую пищу для размышлений, в том числе и о таком явлении как 
публичный контроль. Действительно, трудно не согласиться со словами русского историка Н.Я.Данилевского о том, что «можно знать 
превосходно историю Англии, Италии, Германии и все-таки не знать 
истории Европы; будучи же знаком с историей Франции, знаешь, 
в сущности, всю историю Европы»1.
К теме «публичный контроль» заставляет обратиться и феномен 
«цветных революций», которыми отмечено начало третьего тысячелетия, когда власть, чаще всего изначально легитимная, под воздействием сил, действующих антиконституционными методами, теряла 
контроль над ситуацией, утрачивала свою легитимность или под 
угрозой ее утраты была вынуждена уступить этим силам. Власть захватывается по апробированному сценарию свержения неугодных 
режимов: массовые мирные демонстрации — провокации и дискредитация действующей власти — нейтрализация власти — социальнополитический хаос — захват власти («пятичленка» Джина Шарпа). 
Таким образом, удар наносится по государственно-образующим 
институтам, утрачивающим контроль над событиями и в итоге — 
власть.

1 
Данилевский Н.Я. Россия и Европа. СПб. 1995. С. 201.