Самовольное создание и изменение объектов недвижимости в РФ

Самовольное  
Создание и изменение
 объектов недвижимоСти  
в РоССийСкой ФедеРации 

(гражданско-правовой 
аспект)

монография

Москва
ЮстицинфорМ
2017

в.а. бетхеР

удк  347.2/.3
ББк  67.404
          Б 547

бетхер в.а.
Самовольное создание и изменение объектов недвижимости 
в Российской Федерации (гражданско-правовой аспект): монография  / В.А. Бетхер — М.: Юстицинформ, 2017. — 312 с.

В монографии рассматриваются проблемы гражданско-правового регулирования отношений, связанных с последствиями самовольного создания и (или) изменения объектов недвижимости. В числе прочего анализируются понятия, связанные с изменением объектов недвижимости, которыми 
оперирует действующее законодательство, раскрывается их содержание. 
изучаются юридические последствия самовольного создания и (или) изменения объектов недвижимости. рассматриваются варианты легализации 
самовольно созданных и (или) изменённых объектов недвижимости. 
книга предназначена для студентов, аспирантов, преподавателей юридических вузов, научных и практикующих работников.

ключевые слова: самовольное строительство, самовольная постройка, недвижимость, самовольное изменение объектов недвижимости.

Б 547

удк  347.2/.3
ББк 67.404

© ооо «Юстицинформ», 2017

ISBN 978-5-7205-1386-3 

ISBN 978-5-7205-1386-3 

UnaUthorized  
bUilding and changing 
of immovable property  
in the rUssian federation

(сivil aspect)

monograph

Moscow
YuStItSINforM
2017

v.а. betkher

удк  347.2/.3
ББк  67.404
          Б 547

betkher v.а.
Unauthorized building and changing of immovable property in 
the russian federation (сivil aspect): monograph / V.А. Betkher. —  
M.: Yustitsinform, 2017. — 312 p.

the monograph deals with the problems of civil law regulation of the relations 
relevant to the consequences of unauthorized building and (or) changes of real 
estate objects. Among other issues, the monograph explores the concepts in the 
existing legislation related to changes in real estate, and reveals the content of 
these concepts. the book examines the legal consequences of unauthorized 
creation and (or) changes of real estate, and discusses the options of legalization 
of illegally created and (or) modified real estate. 
the monograph is intended for both undergraduate and graduate students, 
law professors, and practitioners.

keywords: unauthorized construction, immovable property, unauthorized 
changes of real estate.

Б 547

удк  347.2/.3
ББк 67.404

©  LLC «Yustitsinform», 2017

ISBN 978-5-7205-1386-3 

ISBN 978-5-7205-1386-3 

оГлавление

Введение ............................................................................7

ГЛАВА 1. Становление и развитие законодательства, регули- 
рующего последствия самовольного создания и (или) изменения объектов недвижимости .................................13 

§ 1. История развития законодательства, регулирующего 
последствия самовольного создания и (или) изменения 
объектов недвижимости в России ................................. 13
§ 2. Законодательство, регулирующее последствия самоволь- 
ного создания и (или) изменения объектов недвижи- 
мости в зарубежных странах .......................................... 34
§ 3. Понятие самовольных действий применительно к самовольному  созданию и (или) изменению объектов  
недвижимости ................................................................. 52 

ГЛАВА 2. Самовольное создание объекта недвижимости .....70

§ 1. Правовая природа самовольно возведенного объекта  
недвижимости ................................................................. 70
§ 2. Самовольные действия по созданию объекта недвижи- 
мости ................................................................................ 95
§ 3. Юридические последствия самовольного возведения 
объекта недвижимости ................................................... 118
3.1 Общие юридические последствия самовольного  
возведения объекта недвижимости ......................... 121
3.2 Легализация самовольно возведенного объекта недвижимости ............................................................... 140

ГЛАВА 3. Самовольное изменение объекта недвижимости ...171

§ 1. Самовольные действия по изменению объекта недви- 
жимости ........................................................................... 171
1.1 Реконструкция объекта недвижимости .................. 173

Содержание

1.2 Переустройство и (или) перепланировка жилого  
помещения ................................................................ 180
1.3 Переустройство и (или) перепланировка нежилого  
помещения ................................................................ 191
1.4 Смена функционального назначения помещения . 202

§ 2. Юридические последствия самовольного изменения  
объекта недвижимости ................................................... 208
2.1 Юридические последствия самовольных переуст- 
ройства и (или) перепланировки помещения ........ 209 
2.2 Юридические последствия самовольной реконст- 
рукции объекта недвижимости ................................ 227
2.3 Юридические  последствия  самовольной  смены  
функционального назначения помещения ............. 238

Заключение ........................................................................243

Список использованных источников и литературы ...............248 

Приложения:
Приложение № 1 (таблица) «Действия в сфере созда- 
ния либо изменения объектов недвижимости по действующему законодательству» .......................................... 283
Приложение № 2 «Статистические данные о резуль- 
татах рассмотрения судами дел по спорам, связанным  
с самовольными постройками» ..................................... 287
Приложение № 3 «Предложения по изменению действующего законодательства» ........................................... 288

введение

Становление в России рыночной экономики с 90-х гг. 
прошлого столетия предопределило быстрые темпы развития 
строительной отрасли, поскольку существующая на тот момент 
материальная база перестала удовлетворять потребностям времени. Острая необходимость в массовом строительстве объектов недвижимости1 различного назначения и отсутствие за 
последние два десятилетия единой концепции, определяющей 
развитие гражданского законодательства в строительной отрасли, привели к тому, что многие из таких объектов оказались созданными или измененными с нарушением закона и, 
в конечном итоге, попали под правовой режим2 самовольных 
построек.
В то же время нельзя отрицать, что самовольная постройка при всей спорности ее правовой природы аккумулирует в 
себе значительные имущественные вложения. В этой связи 
лица, осуществившие самовольное строительство, безусловно, стремятся к приданию законного режима таким объектам для полноценного включения их в гражданский оборот, 
в частности, получения возможности распоряжения такими 
объектами. 

1   В настоящем монографическом исследовании пойдет речь о создании 
либо изменении (преобразовании) рукотворных объектов недвижимости. 
Здесь и далее под рукотворной недвижимостью (рукотворными объектами 
недвижимости) мы понимаем те объекты недвижимости, которые созданы 
трудом человека либо при непосредственном его участии и обладают признаком прочной связи с земельным участком, поскольку отнесение последних к 
недвижимым вещам не ставится под сомнение. термин «рукотворная» часть 
недвижимости на доктринальном уровне предложен и.д. кузьминой. см. подробнее: кузьмина и.д. Правовой режим зданий и сооружений как объектов 
недвижимости. томск: изд-во том. ун-та, 2002. — с. 5, 18, 20. В отношении 
зданий и сооружений (строений) с.А. степанов также употребляет термин 
«производные (рукотворные) объекты недвижимости». см.: степанов с.А. недвижимое имущество в гражданском праве. М.: статут, 2000. — с. 81.
2   Под правовым режимом понимается «порядок регулирования, который 
выражен в комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание 
взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных 
обязываний и создающих особую направленность регулирования». см.: Алексеев с.с. теория права. М.: изд-во БЕк, 1994. — с. 170.

Введение

В последнее время самовольное строительство опять оказалось в центре внимания по причине изменения законодателем редакции ст.222 Гражданского кодекса Российской 
Федерации3 — единственной нормы гражданского права, посвященной правовому режиму самовольной постройки. До 
этого времени внимание привлекали лишь конкретные случаи 
применения ст.222 ГК РФ на практике4. Бесспорно, что повсеместное расширение территории крупных городов по всей 
России в совокупности со все продолжающимися фактами 
отсутствия надлежащего градостроительного планирования и 
застройки территорий поселений при неразработанности четкой правовой базы, регулирующей понятие и последствия самовольности действий по созданию или изменению объектов 
недвижимости, будут и далее приводить к самовольному возведению построек.
Очевидно, что ст.222 ГК РФ даже в новой редакции и в 
совокупности с многочисленными разъяснениями высших судебных органов о порядке ее применения не снимает остроты 
проблемы самовольного строительства и не обеспечивает ее 
решение. Несмотря на то, что новая редакция ст.222 ГК РФ 
по сравнению с ее редакцией в проекте изменений ГК РФ5 
(ст.244) представляет, на первый взгляд, ужесточение подхода законодателя к самовольному строительству, она, тем не 

3   Гражданский кодекс российской федерации (далее по тексту — Гк рф) 
(ч.1) от 30 ноября 1994 г. № 51-фЗ // собрание законодательства рф. 1994.  
№ 32. ст.3301.
Все нормативные акты, на которые ссылается автор по тексту работы, приводятся в действующей редакции.
4   речь идет, например, о коттеджном поселке «речник», возведенном, как 
оказалось впоследствии, на территории особо охраняемой природной зоны —  
землях парка «Москворецкий». см. об этом подробнее: http://www.vesti.ru/; газета «Аргументы и факты». 2010. № 6 (1527). — с. 9.
5   Здесь и далее — и проект редакции Гк рф с изменениями, предусмотренными проектом федерального закона № 47538-6 «о внесении изменений 
в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса российской 
федерации, а также в отдельные законодательные акты российской федерации» (редакция, принятая Гд фс рф в I чтении 27 апреля 2012 г.), впоследствии 
разделенный на отдельные положения, которые будут рассматриваться в качестве самостоятельных законопроектов. Паспорт проекта указанного федерального закона [Электронный ресурс]. доступ из сПс «консультантПлюс».

Введение

менее, концептуально воспроизводит прежний подход к рассматриваемой проблеме, что с очевидностью не позволяет ее 
решить и не ведет к единству судебной практики. Возникновение права собственности на самовольную постройку поставлено в зависимость от права на земельный участок, но 
законодатель не делает акцент на том, что при строительстве 
должны быть исключены самовольные действия, не раскрывает их содержания. Как следствие, на законодательном уровне 
не только не создается каких-либо объективных предпосылок 
решения проблемы самовольного строительства, но и, напротив, расширяются права самовольного застройщика, что не 
может быть признано допустимым.
Кроме того, уже возведенные объекты недвижимости по 
воле их правообладателей также претерпевают различного 
рода изменения путем проведения работ по реконструкции, 
переустройству, перепланировке, переоборудованию, изменению функционального назначения и т.п. 
Подобные действия нередко осуществляются без соблюдения установленного порядка их совершения в силу ряда 
причин, среди которых особо следует выделить коллизионность действующего законодательства в части преобразования 
существующих объектов недвижимости и наличие множества 
пробелов в праве в рассматриваемой сфере. Так, отсутствует 
должная ясность в том, что следует понимать под реконструкцией, переустройством, перепланировкой, какие конкретно 
действия субъектов их образуют. Процедура осуществления 
работ по изменению объекта недвижимости регламентируется 
различными правовыми актами (Градостроительным6 и Жилищным кодексами РФ7), в связи с чем неверное определение 
характера действий по изменению объекта недвижимости влечет сложности как дальнейшего нормативного обоснования 

6   Градостроительный кодекс российской федерации от 29 декабря 2004 г. 
№ 190-фЗ // собрание законодательства рф. 2005. № 1 (ч.1). ст.16. далее по 
тексту — Гск рф.
7   Жилищный кодекс российской федерации от 29 декабря 2004 г. № 188- 
фЗ // собрание законодательства рф. 2005. № 1. ст.14. далее по тексту — 
Жк рф.

Введение

их осуществления, так и реальные практические затруднения. 
При этом процедура осуществления ряда действий по изменению существующих объектов недвижимости (например, переустройство и (или) перепланировка нежилых помещений) закреплена не на федеральном уровне, а на местном, что также 
не может быть признано допустимым.
Как следствие, многие из преобразованных недвижимых 
вещей оказываются измененными в нарушение требований 
закона, приобретая неопределенный правовой режим. Между 
тем это, с одной стороны, не препятствует нахождению таких 
объектов недвижимости в гражданском обороте, ставя под сомнение саму целесообразность установления законодателем 
разрешительного порядка осуществления таких действий в 
том виде, который закреплен в действующем законодательстве. С другой стороны, собственники ряда самовольно преобразованных объектов недвижимости не могут полноценно 
ими распоряжаться, не имея при этом возможности легализовать такие объекты по причине неустановления законодателем 
соответствующего порядка.

В конечном итоге проблемы, связанные с созданием и 
изменением (преобразованием) существующих объектов недвижимости, в т.ч. вопрос о возникновении (либо, напротив, 
невозникновении) новой недвижимой вещи, вопрос о праве 
собственности на преобразованный объект права, остаются до 
конца не решенными. При этом правоприменительная практика не может предложить пути решения указанных проблем 
в связи с отмеченной коллизионностью и недостаточной разработанностью законодательства, а также в силу отсутствия 
комплексного доктринального подхода в теории к рассматриваемому вопросу, что дестабилизирует гражданский оборот. Более того, судебная практика по данной категории дел 
настолько неоднозначна и противоречива, что, пожалуй, на 
сегодняшний день сложно назвать еще какую-нибудь категорию дел, где настолько невозможно спрогнозировать итоговое 
судебное решение. Все указанное в совокупности крайне негативно сказывается на стабильности гражданского оборота в 
целом.

Введение

Несмотря на наличие значительного количества работ, в 
которых так или иначе затрагиваются вопросы самовольного создания либо изменения объектов недвижимости, комплексный анализ всех отношений, связанных с самовольным созданием или изменением объектов недвижимости, 
отсутствует. Как следствие, до сих пор нет предложений по 
комплексному изменению действующего законодательства в 
рассматриваемой сфере, в связи с чем не представляется возможным вести речь об унификации и единообразии правоприменительной практики. Ряд проблем, а именно: отсутствие 
в доктрине определения понятия «самовольные действия», необходимость отдельного рассмотрения действий лиц по самовольному созданию либо изменению объектов недвижимости 
и самих объектов, являющихся результатом таких действий, и 
др., затронуты в имеющихся работах лишь вскользь либо не 
исследованы вовсе.

Рассмотрение поднятых выше проблем будет предпринято 
автором в трех главах работы. 
В первой главе «Становление и развитие законодательства, 
регулирующего последствия самовольного создания и (или) 
изменения объектов недвижимости», состоящей из трех параграфов, исследуются вопросы о закреплении первых правовых 
норм, регламентирующих особенности создания и изменения 
недвижимых вещей, о правовых последствиях самовольного 
(несанкционированного) совершения указанных действий в различных правопорядках. Понятие самовольных действий подвергается также самостоятельному исследованию, что обусловлено 
необходимостью раскрытия содержания этого понятия применительно к рассматриваемой проблематике. 
Вторая глава «Самовольное создание объекта недвижимости», 
включающая три параграфа, посвящена комплексному анализу 
гражданско-правового регулирования отношений, связанных с 
самовольным строительством объектов недвижимости, включая 
определение такого строительства, раскрытие его содержания, 
определение правовых последствий самовольного совершения 
лицом действий по возведению объекта недвижимости и исследование правовой природы объекта, являющегося результатом 

Введение

самовольного строительства (самовольной постройки). 
В третьей главе «Самовольное изменение объекта недвижимости», включающей два параграфа, осуществлен комплексный 
анализ самовольных действий по изменению (преобразованию) 
существующих объектов недвижимости, включая определение 
таких действий, раскрытие их содержания, определение правовых последствий самовольного осуществления данных действий 
и исследование правовой природы объектов, являющихся результатом действий по самовольному изменению объектов 
недвижимости, с точки зрения невозникновения либо возникновения нового объекта права. В последнем случае также 
рассматривается вопрос о возникновении права собственности 
на преобразованный объект недвижимости и необходимости 
легализации объектов недвижимости, полученных в результате 
действий по их изменению.