Институты Европейского союза и процесс принятия политических решений

Т. А. Романова

ИНСТИТУТЫ 
ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА 
И ПРОЦЕСС ПРИНЯТИЯ 
ПОЛИТИЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ

ИЗДАТЕЛЬСТВО САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКОГО УНИВЕРСИТЕТА

САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

Учебное пособие

УДК 341.213.5
ББК 67.412.1
         Р69

Р е ц е н з е н т ы: д-р ист. наук, проф. Л.В. Дериглазова (Томск. гос. ун-т), 
канд. полит. наук Е. В. Белокурова (С.-Петерб. гос. ун-т)

Печатается по решению Учебно-методической комиссии 
факультета международных отношений 
Санкт-Петербургского государственного университета

Романова Т. А.
Институты Европейского союза и процесс принятия политических решений: учеб. пособие. — СПб.: Изд-во С.-Петерб. 
ун-та, 2018. — 192 с.
ISBN 978-5-288-05801-1

Курс «Институты Европейского союза и процесс принятия политических 
решений» направлен на изучение процесса управления Европейским союзом 
через анализ его институтов и органов, формальных и неформальных аспектов их функционирования, а также процесса выработки и принятия в нем решений. Пособие содержит развернутые объяснения по темам курса с опорой 
на неоинституциональные подходы и концепции, рекомендации по освоению 
материала, вопросы для повторения и самостоятельной работы. В приложение включены программа курса, методические рекомендации для преподавателей, примерный список докладов студентов, вариант экзаменационного 
теста.
Учебное пособие предназначено для магистрантов, обучающихся по направлению «Международные отношения» со специализацией «Европейские 
исследования».

УДК 341.213.5
ББК 67.412.1

© Санкт-Петербургский 
    государственный 
    университет, 2018
© Т. А. Романова, 2018

Р69

ISBN 978-5-288-05801-1

СОДЕРЖАНИЕ

ВВОДНЫЕ ЗАМЕЧАНИЯ ............................................................................................ 
4

СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ ........................................................................................... 
7

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ИЗУЧЕНИЯ 
ИНСТИТУТОВ ЕВРОСОЮЗА ........................................................................................ 
9

2. ОСНОВНЫЕ ИНСТИТУТЫ И ОРГАНЫ ЕВРОСОЮЗА ............................................. 
20
2.1. Европейский совет.......................................................................................... 
20
2.2. Европейская комиссия .................................................................................. 
28
2.3. Европейский парламент ................................................................................ 
42
2.4. Совет .................................................................................................................. 
60
2.5. Суд Европейского союза................................................................................ 
76
2.6. Счетная палата и ОЛАФ ................................................................................ 
85
2.7. Омбудсмен  ....................................................................................................... 
89
2.8. Экономический и социальный комитет. 
Комитет регионов ......................................................................................... 
94
2.9. Европейский инвестиционный банк ......................................................... 102
2.10. Агентства Европейского союза ................................................................. 105

3. ПРОЦЕДУРЫ ПРИНЯТИЯ ПОЛИТИЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ 
В ЕВРОСОЮЗЕ ....................................................................................................... 116
3.1. Процедуры принятия законодательных актов ........................................ 116
3.2. Бюджетная процедура и финансовые перспективы. 
Межинституциональные соглашения  ...................................................... 129
3.3. Проблема исполнения, делегированные 
и имплементирующие акты ......................................................................... 140
3.4. Принятие решений в Экономическом и валютном союзе .................... 150
3.5. Принятие решений в области внешних связей  ...................................... 161
3.6. Принятие решений в области построения 
Пространства свободы, безопасности и правосудия ............................ 170
3.7. Гибкое сотрудничество и процедура пересмотра 
учредительных документов ......................................................................... 176

ПРИЛОЖЕНИЯ: МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ
ПО ПОСТРОЕНИЮ КУРСА ....................................................................................... 181
1. Особенности преподавания дисциплины ................................................... 
—
2. Программа учебной дисциплины  ................................................................. 184
3. Примерный список тем для докладов  .......................................................... 185
4. Пример экзаменационного теста (в четырех частях) ............................... 186

ВВОДНЫЕ ЗАМЕЧАНИЯ

Важной характеристикой международных отношений в Европе второй половины ХХ — начала XXI в. стали процессы интеграции. Европейское объединение угля и стали (ЕОУС), Европейское экономическое 
сообщество (ЕЭС), Европейское сообщество по атомной энергетике 
(Евроатом) первоначально состояли из шести государств-членов (вековых соперников Франции и Германии, а также Бельгии, Нидерландов, Люксембурга и Италии). Постепенно эти организации расширялись, включив Великобританию, Ирландию и Данию в 1973 г., Грецию 
в 1981 г., Испанию и Португалию в 1986 г. В образовавшийся на основе 
трех сообществ Европейский союз (Евросоюз, ЕС) в 1995 г. вступили 
Австрия, Финляндия и Швеция, в 2004 г. — Польша, Чехия, Словакия, 
Словения, Венгрия, Эстония, Латвия, Литва, Мальта и Кипр, в 2007 г. 
полноправными членами ЕС стали Болгария и Румыния, а в 2013 г. — 
Хорватия.
Ведущую роль в регулировании процесса интеграции играли институты и органы Европейских сообществ, а затем и Европейского союза, 
а повестка дня в Старом Свете нередко определялась процедурами принятия решений, прописанными в его уставных документах. Один из отцов интеграции, Ж. Монне, любил цитировать А. Ф. Амьеля: «Каждый 
человек начинает путь в мире заново. Только институты становятся 
мудрее. Они хранят наш коллективный опыт… Из этого опыта и мудрости люди под воздействием одних и тех же законов постепенно начинают понимать, что не их природа изменяется… но их поведение»1. 
Это ярко подчеркивает важность институтов на современном этапе как 
в ЕС, так и во всех других политических системах.
Сегодня Евросоюз — одно из самых институциализированных образований в мире. Это обусловлено несколькими причинами, коренящимися в его историческом развитии. Первая состоит в противоре
1 Duchêne F. Jean Monnet. The First Statesman of Interdependence. New York, 1994. 
P. 401.

чии между целями интеграции (предотвращение военных конфликтов 
и обеспечение экономического процветания) и желанием стран-членов 
сохранить свои компетенции и национальную специфику. Вторая заключается в стремлении сбалансировать расширение ЕС и углубление 
сотрудничества. Наконец, третья — это стремление гарантировать легитимность и демократичность функционирования ЕС, но также сохранить скорость, эффективность и технократичность принятия решений. Всё это вызывает постоянное усложнение институтов Евросоюза, 
а также способов принятия в них политических решений.
Изучение институтов, органов и процессов принятия решений Евросоюза, их эволюции, модальностей функционирования дает один 
из ключей понимания истории интеграционных процессов в Европе 
и их современного состояния. Это изучение важно также для понимания международных отношений в Старом Свете и в мире. Сохраняющееся значение Евросоюза во внешней политике и торговле России, несмотря на нынешние сложности международного диалога, а возможно, 
и по их причине, делает насущным исследование институтов и процедур Евросоюза для выстраивания грамотной внешнеполитической линии нашей страны и углубления экономических контактов России и ЕС 
на всех уровнях. 
Курс «Институты Европейского союза и процесс принятия политических решений» является базовым для студентов магистерской программы «Международные отношения: европейские исследования», обучающихся в СПбГУ. Цель курса — изучение процесса управления Европейским союзом через анализ его институтов и органов, формальных 
и неформальных аспектов их функционирования, а также процесса 
выработки и принятия в нем решений. В ходе освоения курса активно 
применяются неоинституциональные подходы и концепции, что определяет внимание к формальным и неформальным аспектам изучаемого 
материала. Эти подходы подробно освещены в первом разделе пособия. 
Ежедневное функционирование Евросоюза и прозрачность его политических процессов дает постоянную пищу для анализа и применения 
различных теорий, концепций и подходов. Это делает дисциплину в достаточной мере прикладной. 
Предлагаемое учебное пособие — результат многолетнего опыта 
проведения семинарских занятий. Они направлены на синтез разных 
теоретических подходов в изучении институтов и практики взаимодействия со структурами Евросоюза, оказания влияния на различные 
процессы в ЕС. Поэтому первые занятия посвящены неоинституциональным концепциям и подходам и их влиянию на процесс интеграции, затем анализируются различные структуры Евросоюза и, наконец, 

процедуры принятия решений с точки зрения теории и практики. По 
каждой теме изложены основные факты, события и концепции, указываются обязательные документы и литература, предложены вопросы 
для повторения материала. Фактическая информация приводится по 
состоянию на май 2016 г. 
Красной нитью через все дискуссии современной политики проходят такие важные темы, как демократичность институтов и процесса 
принятия в них решений, солидарность стран — членов Евросоюза 
и требования сохранить национальную специфику / компетенции, 
устройство институтов, модальности процесса принятия решений 
и проблемы лидерства в них. Всё это открывает огромные дополнительные возможности для анализа текущей практики в ЕС, дискуссий, 
докладов, самостоятельных размышлений. 
В ходе занятий использовались как традиционные способы закрепления учебного материала (доклады, дискуссии по прочитанной литературе, обсуждение документов), так и активные (деловые игры, дебаты, творческие задания). В результате у студентов формируется прочная база для теоретических исследований и практического взаимо- 
действия с институтами и учреждениями Евросоюза, а также навыки 
решения практических и теоретических проблем, связанных с работой 
в разнообразных международных институтах. При этом использование 
деловых игр делает освоение материала более глубоким и в то же время 
увлекательным. 
Автор надеется, что предлагаемое учебное пособие окажет посильную поддержку как студентам, так и преподавателям, обратившимся 
к изучению Евросоюза. 

СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ

АКТ 
 
—  страны Африки, Карибского бассейна и Тихого 
 
 
     океана
ВТО 
 
— Всемирная торговая организация
ГКБ 
 
— голосование квалифицированным большинством
ЕК 
 
— Европейская комиссия
ЕИБ  
 
— Европейский инвестиционный банк
ЕП 
 
— Европейский парламент
ЕСов 
 
— Европейский совет
ЕС 
 
— Европейский союз 
ЕЦБ 
 
— Европейский центральный банк
ДЕС 
 
— Договор о Европейском союзе
ДФЕС  
— Договор о функционировании Европейского союза
ЕАСТ  
— Европейская ассоциация свободной торговли
Евроатом 
— Европейское сообщество по атомной энергетике
ЕОС 
 
— Европейское оборонное сообщество
ЕОУС  
— Европейское объединение угля и стали
ЕПС 
 
— Европейское политическое сотрудничество
ЕС 
 
— Европейский союз, Евросоюз
ЕСВС  
— Европейская служба по внешним связям
ЕСЦБ  
— Европейская система центральных банков
ЕЦБ 
 
— Европейский центральный банк
ЕЭС 
 
— Европейское экономическое сообщество
ЗЕС 
 
— Западно-Европейское сообщество
ЗСТ 
 
— Зона свободной торговли
КОРЕПЕР 
— Комитет постоянных представителей
КПБ 
 
— Комитет по политике и безопасности
КР 
 
— Комитет регионов 
НАТО  
— Организация Североатлантического договора 
ОВППБ  
— Общая внешняя политика и политика безопасности
ОЕЭС  
— Организация европейского экономического 
                                    сотрудничества

ОЗП 
 
— Обычная законотворческая процедура 
ООН   
— Организация объединенных наций
ПСБП  
— Пространство свободы, безопасности и правосудия
СП 
 
— Счетная палата (Аудиторский суд)
СЕС 
 
— Суд Европейского союза
СОВ 
 
— Суд по общим вопросам
ЭВС  
 
— Экономический и валютный союз
ЭСК  
 
— Экономический и социальный комитет

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ИЗУЧЕНИЯ 
ИНСТИТУТОВ ЕВРОСОЮЗА

Работу институтов любой политической системы можно рассматривать с различных теоретических позиций, например неофункционализма, межгосударственных теорий (в том числе либерального интерговернментализма, институционализма, синтетических теорий, теорий 
политических сетей). Каждая из теорий содержит свой фокус рассмотрения институтов — взгляд на их роль, характер функционирования, 
последствия деятельности. В данном курсе основной упор сделан на 
неоинституциональных концепциях и подходах в анализе институтов 
и процессов принятия решений. Однако это не должно никоим образом ограничивать обучающихся, а призвано служить лишь одной из отправных точек.
Дж. Марч и Дж. Олсен, заложившие основы неоинституционализма, 
определяют институт как «относительно постоянное собрание правил 
и организованных практик, закрепленных в структурах и ресурсах, 
которые относительно стабильны вне зависимости от смены индивидов, их предпочтений и ожиданий, а также внешних обстоятельств»1. 
Институты, согласно данной парадигме, облегчают нашу жизнь, поскольку они гарантируют стабильность и относительную неизменность 
нашего окружения. Это определение мы примем за рабочее в данном 
курсе и пособии. 
Институты в рамках данного курса можно разделить на институтыучреждения, т. е. образования с организованной структурой, и институты-процедуры, т. е. формы и сущности политических функций, отношений, типов управления.
Приведенное политологическое определение не совпадает с тем, что 
право ЕС считает институтом. Ст. 13 Договора о ЕС (ДЕС) четко пере
1 March J. G., Olsen J. P. Elaborating the New Institutionalism. Oslo, 2005. P. 4 
(ARENA Working Papers, N 11). См. также: March J. G., Olsen J. P. : 1) Rediscovering 
Institutions. New York, 1989; 2) Democratic Governance. New York, 1995.

числяет семь институтов ЕС: Европейский парламент (ЕП), Европейский совет (ЕСов), Совет, Европейская комиссия (ЕК), Суд ЕС (СЕС), 
Счетная палата (СП) и Европейский центральный банк (ЕЦБ). Согласно этой юридической трактовке институт — это организация, имеющая 
специальный статус, а действовать институты должны в рамках тех 
компетенций, которые страны ЕС передали им по учредительным документам (ДЕС и Договору о функционировании Евросоюза (ДФЕС)). 
Однако юридический подход ограничивается формальными аспектами 
и не позволяет рассмотреть другие органы ЕС, выполняющие многие 
функции текущего управления. Кроме того, юридический подход не 
учитывает многообразие неформальных взаимодействий. Именно поэтому в данном пособии используется политологическая (неоинституциональная) трактовка институтов. 
Для любого института характерны следующие черты.
 • Стабильность. Институт, как правило, создается для устранения 
неуверенности и решения постоянно возникающих проблем.

 • Присутствие в политическом процессе и жизнедеятельности общества и структурирование пространства, в котором институт находится.

 • Способность определять порядок действий для достижения той или 
иной цели, а также контролировать информацию и производить 
различные результаты взаимодействия. 

 • «Живучесть». Институты создаются для решения определенной 
проблемы, но, поскольку они являются коллективным инструментом и связывают поведение своих учредителей, они порой провоцируют непредсказуемые последствия, не адекватные изменившемуся 
контексту. Это явление известно как зависимость от выбранного 
пути (path dependence). 
Классический институционализм возник и получил развитие в начале ХХ в. Он концентрировался на процессе создания и функционирования институтов, на формальных структурах и законодательном 
процессе. Тем не менее классический институционализм воспринимал 
институты как застывшие образования, как объективную данность. Не 
учитывались неформальные взаимодействия, поведенческие аспекты, 
эволюция институтов. 
В 1950–1960-е годы на смену классическому институционализму 
приходит бихевиоризм. Он критикует предшественника за узкий, ненаучный подход и утверждает, что значительно интереснее анализировать поведение акторов, а также их мотивацию. Одна из известнейших 

метафор в этом контексте — метафора автомобиля. Если классический 
институционализм изучал автомобиль, его строение и технические характеристики, то бихевиоризм делает акцент на водителе, на том, кто 
управляет этим автомобилем. А водитель, как известно, может ехать по 
правилам, может их слегка нарушать, а может передвигаться на красный свет по встречной полосе со спецсигналами. 
В начале 1980-х годов происходит возврат к институционализму, 
но с учетом выводов бихевиоризма. Возникает понимание того, что 
политическое поведение индивида продиктовано тем институтом, 
в рамках которого он находится, а институциональные конфигурации 
влияют на политический результат. Таким образом, неоинституционализм выступает против забвения государства и его институтов. Но 
в то же время выводы бихевиоризма полностью не отрицаются. Происходит синтез институтов и поведенческих аспектов, он и является 
основой неоинституционализма. Если возвращаться к метафоре автомобиля, то в центре неоинституционализма оказываются и механизм 
автомобиля, и навыки водителя, и его настроение, которые определяют то, насколько плавно, быстро и безопасно передвигается транспортное средство. 
По сравнению с классическим институционализмом неоинституционализм более широко интерпретирует институт: это не только организация, но и процедура, порядок действий. Неоинституционализм, в отличие от своего предшественника, принимает во внимание ценности 
институтов, его парадигмы, коды и верования. Именно они формируют 
особую институциональную среду. На практике неоинституционализм 
акцентирует такие аспекты, как процесс принятия решения в институтах, их ежедневное функционирование, конфликты в них дистрибутивного характера, а также зависимость от тех институтов, которые были 
сформированы ранее2. 
Европейские сообщества, а затем и Евросоюз всегда выступали как 
модель тестирования различных (новых) концепций и подходов, в том 
числе неоинституциональных. Это обусловлено тем, что институциональное строительство в Евросоюзе постоянно находится на повестке 
дня, открыто обсуждается, а сами институты и учреждения характеризуются прозрачностью функционирования, которой многие национальные администрации могут позавидовать. Такая транспарентность 

2 Подробнее см.: March J. G., Olsen J. P. Elaborating the New Institutionalism; 
Hall P. A., Taylor R. C. The Three New Institutionalisms. Cologne, 1996 (MPIFG 
Discussion Papers, N 6); Aspinwall M. D., Schneider G. Same Menu, Separate Tables. The 
Institutionalist Turn in Political Science and the Study of European Integration. Durham; 
Konstanz, 2000.