Современное состояние и тенденции развития государственной гражданской службы в России: аналитический доклад

И. Н. Барциц, Г. А. Борщевский
К. О. Магомедов

Современное состояние
и тенденции развития
государственной
гражданской службы
в России

Аналитический доклад
Аналитический доклад

| И  ДЕЛО |

Москва | 2018

УДК /
ББК ...
     Б

Рецензенты:
Ивлева Галина Юрьевна, доктор экономических наук, профессор;
Литвинцева Елена Ананьевна, доктор социологических наук, 
профессор

Авторский коллектив:

Барциц Игорь Нязбеевич, доктор юридических наук, профессор, директор 
Института государственной службы и управления РАНХиГС;

Магомедов Керем Османович, доктор социологических наук, профессор, 
заведующий научно-исследовательской лабораторией «Исследования социальных 
факторов повышения эффективности работы государственных гражданских 
служащих» ИГСУ РАНХиГС;

Борщевский Георгий Александрович, кандидат исторических наук, доцент кафедры 
государственной службы и кадровой политики ИГСУ РАНХиГС

Барциц И. Н., Борщевский Г. А., Магомедов К. О.
Современное состояние и тенденции развития государственной 
гражданской службы в России: аналитический доклад / И. Н. Барциц, 
Г. А. Борщевский, К. О. Магомедов. —  М.: Издательский дом «Дело» 
РАНХиГС, . —    с. — (Научные доклады: государственное управление).

ISBN ----
 
Доклад основан на материалах регулярных массовых и экспертных опросов, организованных и проведенных социологической группой Института государственной службы и управления РАНХиГС в период с  
по  г., и посвящен современному состоянию и ключевым тенденциям 
развития государственной гражданской службы в России.
В докладе представлен анализ внутренних и внешних факторов реформирования государственной гражданской службы России за указанный период. Выявлены тенденции развития кадрового состава 
государственной гражданской службы, его ценностных установок и профессиональных качеств, особенности взаимодействия аппарата государственной службы с институтами гражданского общества. Предложена 
классификация барьеров и вызовов, препятствующих реформированию 
государственной службы, сформулированы предложения по их преодолению.

 
 
 
 
 
 
     УДК /
ISBN ---   
 
 
     ББК ...

© ФГБОУ ВО «Российская академия 
народного хозяйства и государственной службы 
при Президенте Российской Федерации», 

 Б

Содержание

Введение  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 

. Состояние и тенденции развития 
профессионально-кадровой среды государственной 
гражданской службы  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .   

. Нравственно-этические проблемы реформирования 
государственной гражданской службы и противодействие 
коррупции   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  

. Государственная служба и современное 
российское общество: проблемы взаимодействия .  .  .  .  .  .  .  .  

. Тенденции и перспективы реформирования 
государственной гражданской службы
Российской Федерации  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .   

Выводы и рекомендации .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .   

Список использованных источников .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .   

Введение

Государственная 
служба —  центральное 
звено 
Государственная 
служба —  центральное 
звено 

системы государственного управления, важнейсистемы государственного управления, важнейший механизм реализации функций государства, 
ший механизм реализации функций государства, 
что закономерно определяет тесную связь между 
что закономерно определяет тесную связь между 
проблемами государственного управления и сопроблемами государственного управления и состоянием государственной службы. Так, анализ 
стоянием государственной службы. Так, анализ 
эффективности государственного управления треэффективности государственного управления требует определения, с одной стороны, четкой взаибует определения, с одной стороны, четкой взаимосвязи между деятельностью государственных 
мосвязи между деятельностью государственных 
служащих и результативностью их труда и, с друслужащих и результативностью их труда и, с другой стороны, столь же четкого обоснования объема 
гой стороны, столь же четкого обоснования объема 
расходов на государственное управление. Нерерасходов на государственное управление. Нерешенность этих вопросов ведет к неэффективному 
шенность этих вопросов ведет к неэффективному 
использованию ресурсов, неполной реализации 
использованию ресурсов, неполной реализации 
возможностей социально-экономического развивозможностей социально-экономического развития страны, недостаточной степени доверия общетия страны, недостаточной степени доверия общества к институтам государства.
ства к институтам государства.

При этом в мировой практике не сложилось 
При этом в мировой практике не сложилось 

сколько-нибудь универсальной методологии оценсколько-нибудь универсальной методологии оценки эффективности государственного управления 
ки эффективности государственного управления 
и государственной службы, что делает необходии государственной службы, что делает необходимым обращение к анализу обширного эмпиричемым обращение к анализу обширного эмпирического материала для выявления общих тенденций 
ского материала для выявления общих тенденций 
развития государственной службы, определения 
развития государственной службы, определения 
характера и степени зависимости результативхарактера и степени зависимости результатив

И.Н. Б, Г.А. Б, К.О. М

ности деятельности государственных служащих от различных 
ности деятельности государственных служащих от различных 
факторов.
факторов.

Такая эмпирическая база исследования была сформироваТакая эмпирическая база исследования была сформирова
на на основе материалов массовых (респондентами выступали 
на на основе материалов массовых (респондентами выступали 
граждане) и экспертных (респондентами выступали действуграждане) и экспертных (респондентами выступали действующие государственные служащие) опросов, организованных 
ющие государственные служащие) опросов, организованных 
и проведенных социологической группой Института государи проведенных социологической группой Института государственной службы и управления Российской академии народственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте 
ного хозяйства и государственной службы при Президенте 
Российской Федерации в 2003–2017 гг. под руководством проРоссийской Федерации в 2003–2017 гг. под руководством профессора К. О. Магомедова. Именно с 2003 г. в России началась 
фессора К. О. Магомедова. Именно с 2003 г. в России началась 
активная реализация административной реформы, что и обуактивная реализация административной реформы, что и обусловило выборку респондентов, содержание и периодичность 
словило выборку респондентов, содержание и периодичность 
данных социологических опросов.
данных социологических опросов.

Так, в ходе первого этапа реформирования государственной 
Так, в ходе первого этапа реформирования государственной 

службы (2003–2005 гг.) были законодательно определены оснослужбы (2003–2005 гг.) были законодательно определены основы ее организации и функционирования, сформирована гражвы ее организации и функционирования, сформирована гражданская служба как вид государственной службы, определена 
данская служба как вид государственной службы, определена 
структура федеральной государственной службы, разработаны 
структура федеральной государственной службы, разработаны 
и внедрены новые подходы к формированию кадрового состава 
и внедрены новые подходы к формированию кадрового состава 
гражданской службы и содержанию их профессиональной деягражданской службы и содержанию их профессиональной деятельности.
тельности.

Все эти новации были отражены в опросах, проводившихВсе эти новации были отражены в опросах, проводивших
ся в сентябре 2003 г. в 17 регионах России с участием 1202 реся в сентябре 2003 г. в 17 регионах России с участием 1202 респондентов из числа населения по оценке отношения граждан 
спондентов из числа населения по оценке отношения граждан 
к государственной службе и чиновникам; в октябре того же года 
к государственной службе и чиновникам; в октябре того же года 
в 17 субъектах РФ с участием 964 государственных гражданских 
в 17 субъектах РФ с участием 964 государственных гражданских 
служащих по теме: «Актуальные проблемы государственной 
служащих по теме: «Актуальные проблемы государственной 
службы и кадровой политики в Российской Федерации» (выслужбы и кадровой политики в Российской Федерации» (выборка в этом и последующих опросах репрезентативна по полу, 
борка в этом и последующих опросах репрезентативна по полу, 
возрасту, виду деятельности).
возрасту, виду деятельности).

Новый импульс реформе государственной службы был дан 
Новый импульс реформе государственной службы был дан 

Указом Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. 
Указом Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. 
№ 261 «О федеральной программе “Реформирование и разви№ 261 «О федеральной программе “Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации 
тие системы государственной службы Российской Федерации 
(2009–2013 гг.)”», определившим перечень мероприятий, на(2009–2013 гг.)”», определившим перечень мероприятий, направленных на реализацию установленных в нем следующих 
правленных на реализацию установленных в нем следующих 

С       РФ

основных направлений реформирования и развития системы 
основных направлений реформирования и развития системы 
государственной службы Российской Федерации:
государственной службы Российской Федерации:

 – формирование системы государственной службы Российской 
Федерации как целостного государственно-правового института;
 – создание системы управления государственной службой;
 – внедрение на государственной службе Российской Федерации эффективных технологий и современных методов кадровой работы;
 – повышение эффективности государственной службы Российской Федерации и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих.

Реализация этой программы была не вполне эффективной в том 
Реализация этой программы была не вполне эффективной в том 
числе и из-за того, что существовала неясность в вопросах расчисле и из-за того, что существовала неясность в вопросах распределения исполняемых функций, финансового обеспечения 
пределения исполняемых функций, финансового обеспечения 
мероприятий, их ресурсной и прикладной целесообразности.
мероприятий, их ресурсной и прикладной целесообразности.

В этот период был проведен ряд опросов: в марте 2006 г. 
В этот период был проведен ряд опросов: в марте 2006 г. 

с участием 120 гражданских служащих и с участием 1202 рес участием 120 гражданских служащих и с участием 1202 респондентов из 17 регионов страны на тему «Проблемы функциспондентов из 17 регионов страны на тему «Проблемы функционирования и развития государственной гражданской службы 
онирования и развития государственной гражданской службы 
Российской Федерации»; в ноябре-декабре 2009 г. —  социолоРоссийской Федерации»; в ноябре-декабре 2009 г. —  социологическое исследование «Актуальные проблемы государственгическое исследование «Актуальные проблемы государственной гражданской службы Российской Федерации» с участием 
ной гражданской службы Российской Федерации» с участием 
того же количества экспертов и граждан, что и в 2006 г.
того же количества экспертов и граждан, что и в 2006 г.

На третьем этапе (с 2015 г. по настоящее время) был разрабоНа третьем этапе (с 2015 г. по настоящее время) был разрабо
тан проект федеральной программы «Развитие государствентан проект федеральной программы «Развитие государственной службы Российской Федерации (2015–2018 гг.)», на основе 
ной службы Российской Федерации (2015–2018 гг.)», на основе 
которой в 2016 г. был принят Указ Президента Российской Фекоторой в 2016 г. был принят Указ Президента Российской Федерации от 11 августа 2016 г. № 403 «Об Основных направленидерации от 11 августа 2016 г. № 403 «Об Основных направлениях развития государственной гражданской службы Российской 
ях развития государственной гражданской службы Российской 
Федерации на 2016–2018 годы». 
Федерации на 2016–2018 годы». 

Согласно указу Основными направлениями дальнейшего 
Согласно указу Основными направлениями дальнейшего 

развития государственной гражданской службы в Российской 
развития государственной гражданской службы в Российской 
Федерации являются:
Федерации являются:

И.Н. Б, Г.А. Б, К.О. М

а) 
а) совершенствование управления кадровым составом госусовершенствование управления кадровым составом государственной гражданской службы Российской Федерации 
дарственной гражданской службы Российской Федерации 
и повышение качества его формирования;
и повышение качества его формирования;

б) совершенствование системы профессионального развития 
б) совершенствование системы профессионального развития 

государственных гражданских служащих Российской Федегосударственных гражданских служащих Российской Федерации, повышение их профессионализма и компетентнорации, повышение их профессионализма и компетентности;
сти;

в) повышение престижа гражданской службы;
в) повышение престижа гражданской службы;
г) совершенствование антикоррупционных механизмов в сиг) совершенствование антикоррупционных механизмов в си
стеме гражданской службы.
стеме гражданской службы.

В федеральной программе «Развитие государственной служВ федеральной программе «Развитие государственной службы Российской Федерации (2015–2018 гг.)» для развития госубы Российской Федерации (2015–2018 гг.)» для развития государственной службы предлагается осуществлять мероприятия 
дарственной службы предлагается осуществлять мероприятия 
по следующим направлениям:
по следующим направлениям:

• внедрение современных принципов организации государственной службы;
• формирование новой системы квалификационных требований к должностям государственной службы;
• повышение качества отбора для замещения должностей государственной службы;
• внедрение комплексной оценки государственных служащих;
• обеспечение непрерывного профессионального развития государственных служащих;
• развитие многофакторной системы мотивации государственных служащих;
• внедрение антикоррупционных кадровых технологий на государственной службе;
• обеспечение открытости государственной службы, расширение общественного участия.

В этот период было проведено несколько опросов, ориентиВ этот период было проведено несколько опросов, ориентированных на вышеобозначенные направления развития госурованных на вышеобозначенные направления развития государственной гражданской службы в России. В октябре-ноябре 
дарственной гражданской службы в России. В октябре-ноябре 
2010 г. —  опрос в 23 субъектах РФ с участием 197 экспертов 
2010 г. —  опрос в 23 субъектах РФ с участием 197 экспертов 
и 1270 респондентов из числа населения. В мае-июне 2012 г. 
и 1270 респондентов из числа населения. В мае-июне 2012 г. 
было проведено исследование с участием 180 экспертов и 1008 
было проведено исследование с участием 180 экспертов и 1008 
граждан-респондентов из 20 субъектов РФ. В октябре 2016 —  
граждан-респондентов из 20 субъектов РФ. В октябре 2016 —  

С       РФ

марте 2017 г. —  массовый опрос 1297 респондентов в 20 субъекмарте 2017 г. —  массовый опрос 1297 респондентов в 20 субъектах РФ и 142 экспертов из числа государственных гражданских 
тах РФ и 142 экспертов из числа государственных гражданских 
служащих в 21 субъекте РФ на тему «Актуальные проблемы 
служащих в 21 субъекте РФ на тему «Актуальные проблемы 
функционирования и развития государственной гражданской 
функционирования и развития государственной гражданской 
службы Российской Федерации».
службы Российской Федерации».

Полученный в результате этих многолетних исследований 
Полученный в результате этих многолетних исследований 

эмпирический материал отражает тенденции реформирования 
эмпирический материал отражает тенденции реформирования 
системы государственной службы РФ в контексте социальносистемы государственной службы РФ в контексте социальноэкономических и политических изменений, позволяет проэкономических и политических изменений, позволяет проследить долговременные тренды развития кадрового состава 
следить долговременные тренды развития кадрового состава 
государственной гражданской службы, его ценностных устаногосударственной гражданской службы, его ценностных установок и профессиональных качеств, особенности взаимодействия 
вок и профессиональных качеств, особенности взаимодействия 
аппарата государственной службы с институтами гражданского 
аппарата государственной службы с институтами гражданского 
общества, гражданами и бизнесом, а также нравственно-этичеобщества, гражданами и бизнесом, а также нравственно-этические аспекты развития гражданской службы, включая противоские аспекты развития гражданской службы, включая противодействие коррупции.
действие коррупции.

При обработке и анализе результатов опросов авторы доклаПри обработке и анализе результатов опросов авторы докла
да исходили из необходимости системного подхода к характеда исходили из необходимости системного подхода к характеристике государственной службы, рассматривая ее как опреристике государственной службы, рассматривая ее как определенное устойчивое социальное образование, призванное 
деленное устойчивое социальное образование, призванное 
обеспечить реализацию функций государства, компетенций 
обеспечить реализацию функций государства, компетенций 
и полномочий государственных органов, содержащее в себе 
и полномочий государственных органов, содержащее в себе 
системы различных видов профессиональной служебной деясистемы различных видов профессиональной служебной деятельности, совокупность многих связей, отношений.
тельности, совокупность многих связей, отношений.

Рассмотрение развития государственной службы одновреРассмотрение развития государственной службы одновре
менно как системы, как действенного социального института 
менно как системы, как действенного социального института 
и как механизма реализации функций государства позволило 
и как механизма реализации функций государства позволило 
определить направления ее дальнейшего совершенствования, 
определить направления ее дальнейшего совершенствования, 
сопряженные с основными стратегическими приоритетами 
сопряженные с основными стратегическими приоритетами 
в сфере развития государственного управления, связанными 
в сфере развития государственного управления, связанными 
в первую очередь с повышением эффективности деятельности 
в первую очередь с повышением эффективности деятельности 
государственных структур, ориентированных на обеспечение 
государственных структур, ориентированных на обеспечение 
потребностей гражданского общества и развитие экономики.
потребностей гражданского общества и развитие экономики.

В ходе исследования решались задачи по изучению состояВ ходе исследования решались задачи по изучению состоя
ния и тенденций развития профессионально-кадровой среды 
ния и тенденций развития профессионально-кадровой среды 
государственной гражданской службы, выявлялись и анализигосударственной гражданской службы, выявлялись и анализировались нравственно-этические проблемы реформирования 
ровались нравственно-этические проблемы реформирования 
государственной гражданской службы и особенности противогосударственной гражданской службы и особенности противо

И.Н. Б, Г.А. Б, К.О. М

действия коррупции, рассматривались проблемы взаимодейдействия коррупции, рассматривались проблемы взаимодействия государственной службы и современного российского 
ствия государственной службы и современного российского 
общества, определялись тенденции и перспективы реформиобщества, определялись тенденции и перспективы реформирования государственной гражданской службы Российской Ферования государственной гражданской службы Российской Федерации с одновременным выявлением барьеров и вызовов, 
дерации с одновременным выявлением барьеров и вызовов, 
препятствующих этому реформированию.
препятствующих этому реформированию.

Выводы и результаты проведенного исследования могут 
Выводы и результаты проведенного исследования могут 

быть использованы при совершенствовании нормативных прабыть использованы при совершенствовании нормативных правовых актов в сфере реформирования и развития государственвовых актов в сфере реформирования и развития государственной гражданской службы РФ и субъектов РФ, при разработке соной гражданской службы РФ и субъектов РФ, при разработке соответствующих программных документов и «дорожных карт».
ответствующих программных документов и «дорожных карт».

1. Состояние и тенденции 
развития профессиональнокадровой среды 
государственной 
гражданской службы

Государственная гражданская служба как проГосударственная гражданская служба как профессионально-кадровая подсистема системы гофессионально-кадровая подсистема системы государственного управления характеризуется разсударственного управления характеризуется различными аспектами, определяющими уровень 
личными аспектами, определяющими уровень 
образованности, профессионализма, мотивации 
образованности, профессионализма, мотивации 
государственных служащих, от чего в итоге завигосударственных служащих, от чего в итоге зависит успех реализации любых инициатив политичесит успех реализации любых инициатив политической власти страны.
ской власти страны.

В научной литературе существует множество раВ научной литературе существует множество ра
бот, посвященных этой проблематике. Среди них 
бот, посвященных этой проблематике. Среди них 
особо можно выделить работы, посвященные ценособо можно выделить работы, посвященные ценностям и морально-этическим нормам госслужаностям и морально-этическим нормам госслужащих. Так, в классической работе К. Худа выделяютщих. Так, в классической работе К. Худа выделяются три группы так называемых административных 
ся три группы так называемых административных 
ценностей: 
ценностей: сигма
сигма, связанные с финансовой эко, связанные с финансовой эко
номией; 
номией; тета
тета —  с открытостью и 
 —  с открытостью и лямбда
лямбда —  с ка —  с ка
тегориями надежности и безопасности 
тегориями надежности и безопасности 1. В каждой 
. В каждой 

 
         1 Hood C. A public management for all seasons? // Public Administration. 1991. No. 69 (1). P. 3–19.