Административно-правонаделительный процесс

И.В. Панова

Административно-правонаделительный 

процесс

Москва

Инфра-М; Норма

2017

И.В. Панова

Административно-правонаделительный 

процесс

Монография

Москва

Инфра-М; Норма; Znanium.com

2017

УДК 342.92.01 

ББК 67.401 

П 16

Панова, И.В.

Административно-правонаделительный процесс: монография / И.В. 

Панова. – М.: Инфра-М; Норма; Znanium.com, 2017. – 134 с.

ISBN 978-5-16-106208-1 (online)

В 
книге 
рассматриваются 
теоретические 
вопросы
административно
процессуальной деятельности.

Особое 
внимание 
уделяется 
административно-правонаделительному 

процессу и его производствам.

Издание представляет интерес для научных работников, преподавателей, 
аспирантов и студентов юридических учебных заведений, служащих органов 
государственного и муниципального управления, судов, а также всех тех, кто 
интересуется административной процессуализацией.

ISBN 978-5-16-106208-1 (online)
© Панова И.В., 2003, 2017

СОДЕРЖАНИЕ

Введение..........................................................................................................6

1. 
Понятие 
и 
особенности 
административно-процессуальной

деятельности....................................................................................................... 8

2. Принципы административно-процессуальной деятельности . . .  19

3. Виды административно-процессуальной деятельности.................30

4. 
Административно-нормотворческий 
процесс 
как 
вид

административно-процессуальной 
деятельности 
(понятие, 
черты, 
производства)................................................................................................. 42

5. 
Административно-правонаделительный 
процесс 
как 
вид

административно-процессуальной 
деятельности 
(понятие,

особенности, производства)....................................................................... 
49

5.1. Производство по обращениям (предложениям и заявлениям) 
граждан, 
общественных 
объединений, 
предприятий, 
учреждений,

организаций о реализации принадлежащих им прав в сфере управления . .49

5.2. Разрешительно-лицензионное производство................................... 52
5.3. Регистрационное производство........................................................... 58
5.4. Учредительное (организационное) производство........................... 72
5.5. Кадровое (служебное) производство...............................................  73
5.6. Административно-договорное производство................................. 91

Концепция Административно-процессуального кодекса Российской 
Федерации (АдмПК РФ).............................................................................. 96

Список сокращений................................................................................ 
98

Таблицы..................................................................................................  100

Тематика курсовых работ.................................................................... 103

Библиография........................................................................................ 
110

5

В В Е Д Е Н И Е

Проблемы процессуального регулирования оснований, условий и 
порядка 
реализации 
Законов, 
Указов 
Президента, 
постановлений 
Правительства Российской Федерации, других нормативно-правовых актов 
и содержащиеся в них материальных административно-правовых норм, 
регулирующих отношения в различных аспектах и направлениях 
реализации государственной исполнительной власти, приобретают сейчас 
особую остроту и практическую актуальность. Процессуализация властной 
деятельности публичных органов исполнительной власти необходима для 
эффективной деятельности последних; способствует ограничению ими 
принятия ошибочных решений; 
а также гарантирует невластным 
субъектам реализацию их прав и законных интересов.

Актуальность 
теоретико-правового 
исследования 
вопросов 
административно-процессуальной 
деятельности 
обусловлена

необходимостью: 
1) проведения современных научно-теоретических

исследований в области административного процесса; 2) скорейшей 
административной 
процессуализации 
для 
создания 
системы 
административно-процессуального 
законодательства, 
нацеленной 
на 
реализацию конституционного положения о разделении властей, на защиту 
прав и свобод граждан, а также на создание правового государства; 3) 
улучшения организации и функционирования исполнительных органов 
государственной власти.

Данная работа посвящена исследованию современного состояния 
теории и практики административно-процессуального законодательства, 
разработке проблем административно-правонаделительного процесса с его 
производствами и выработке на данной основе авторской концепции по 
этой проблеме, а также предложениям по подготовке важнейших 
законодательных актов таких, как: «Административно-процессуальный 
кодекс РФ».

Отсутствие процедуры в применении нормы властеотношения ведёт 
фактически либо к её парализации, либо к субъективному усмотрению 
чиновников. 
И 
то 
и 
другое 
в 
правовом 
государстве 
является 
недопустимым. До тех пор, пока не будут проведены серьёзные 
мероприятия в стране по правовой процессуализации материального права, 
реальных сдвигов по защите прав граждан, которые им представляет новая 
Конституция РФ и Федеральные законы, не будет.

Выбор темы обусловлен тем обстоятельством, что в России, в 
отличие от зарубежных стран, ни в какой период (дореволюционный, 
советский и постиерестроечный) не существовало правового механизма 
реализации важнейших (жизненно необходимых) норм, которые издавали 
административные органы (органы государственного управления).

Конституционное регулирование в нашей стране прав гражданина не 
ограждает его в достаточной степени от административного произвола и

6

несправедливости, что самым серьёзнейшим образом ставит на повестку 
дня 
вопросы 
о 
реформировании 
административно-процессуальной 
деятельности в России.

Предлагаемая вниманию читателей книга является авторским 
продолжением и углублением научного исследования административнопроцессуального законодательства Российской Федерации, а также 
актуальных проблем теории и практики административно-процессуальной 
деятельности.

Автор определяет место административно-правонаделительного 
процесса в 
системе 
административно-процессуальной 
деятельности 
Российской 
Федерации. 
Основная 
задача 
работы 
заключается 
в: 
углублении научного исследования проблем вышеназванного вида 
административного процесса: объёма его понятия, принципов, видов 
производств и их особенностей; разработки концепций Административно- 
процессуального кодекса РФ.

Научная новизна исследования состоит в том, что впервые 
осуществлено 
исследование 
проблем 
административно
правонаделителыюго процесса в рыночных условиях и постсоветское 
время в системе административных процессов. Исследование проведено на 
базе положений Конституции РФ, с учётом 
новых социальных, 
политических, экономических и правовых реалий сегодняшнего дня.

Всё 
вышеизложенное 
даёт 
основание 
ставить 
вопрос 
о 
необходимости разработки нового специального правового учебного курса 
«Административно-процессуальная деятельность и административно- 
процессуальное право в Российской Федерации». Любой учебный курс 
проходит соответствующие этапы своего развития в зависимости от: 
действующей системы законодательных и иных нормативных актов, 
теоретической 
разработки 
вопросов 
в 
специальной 
литературе, 
зарубежного 
законодательного 
опыта, 
исторических 
российских 
тенденций, закономерностей в реформационном процессе, происходящем 
в настоящий период в нашей стране и т.п. Но, несмотря на все сложности 
настоящего периода, разработка специального учебного курса (как третьей 
части 
российского 
административного 
права) 
является 
полезной, 
необходимой и своевременной не только для теории, но и весьма важна в 
практическом значении для эффективности государственного-правового 
регулирования и построения правового государства. Для успешной 
организации учебного процесса по названному специальному курсу 
написана данная книга.

Надеемся, что разработанные научные концепции и обоснованные 
соответствующие теоретические положения будут адекватны практике, а 
выдвинутые предложения послужат дальнейшей разработке и принятию 
блока административно-процессуального законодательства.

7

1. 
Понятие и особенности административно-процессуальной 
деятельности

Административно-процессуальная деятельность находится в поле 
зрения науки административного права, хотя в литературе были высказаны 
отрицательные суждения о предмете административно-процессуальной 
деятельности

В 
настоящий 
период 
уже 
нет сомнений 
в 
существовании 
административного процесса, однако, вопрос о его рамках и объёме всё 
ещё остаётся спорным2.

Одним из первых советских теоретиков административного права, 
обратившим внимание на значение административного процесса, был 
профессор М.Д. Загряцков. Рассматривая право жалобы и связанную с ним 
процедуру, 
он высказал 
ряд 
ценных предложений 
по вопросам 
административного процесса, которые актуальны и по сей день, такие как: 
публичность рассмотрения 
административных 
споров, 
обязательное 
участие 
сторон, 
ведение 
протокола 
по 
рассматриваемому 
делу, 
выслушивание участников и проверка представленных доказательств 3.

Позже в 1929 году другой советский административист В.Л. 
Кобалевский в книге «Советское административное право» особо выделил 
административно-процессуальные вопросы в отдельную главу и сделал 
вывод, что порядок обнаружения и исправления нарушений законности в 
деятельности административных органов - 
часть административного 
процесса и не является частью материального нрава4.

Признание административного процесса в теории и практике 
свидетельствовало о его существовании 
«dejure» и 
«defacto». Все 
имеющиеся исследования но понятию и объёму административного 
процесса можно свести к трём подходам.

Одна группа учёных рассматривает административный процесс как 
понятие более широкое по сравнению с производством, ссылаясь при этом 
на существующую законодательную практику5.

С.С. Студеникин ещё в 1949 году писал, что «исполнительнораспорядительная деятельность осуществляется на основе определённых

' См.: Абрамов C.H. В советском права не может быть административного иска II Социалистическая 
законность. 1947. № 3. С. 8 и др.
2 Данному вопросу уделялось значительное внимание в юридической литературе. См.: к примеру, 
Салищева Н.Г. Административный 
процесс 
в СССР. 
Мм 
1964; Сорокин 
В.Д. 
Проблемы 
административного процесса. М., 1968; Бахрах Д.Н. Административная ответственность. Пермь, 
1966; Манохин В.М. Органы советского государственного управления. Саратов, 1966; Хангельдыев 
Б.В. Основы кодификации советского административного права. Дисс... доктора юрид. наук (на 
правах рукописи) М.,1966.
3См: Загряцков М.Д. Административная юстиция и право жалобы в теории и законодательстве. М., 
изд-во Право и жизнь. 1924. С. 112-115.
4 См.: Кобалевский В.Л. Советское административное право. Харьков, изд-во Наркомюста УССР. 
1929. С. 389.
5 К примеру, гражданский процесс согласно ст. ст. 113-230, 231-244 ГПК РСФСР складывается из 
ряда производств, аналогично регламентируется уголовный кодекс (ст. ст. 221-324; 371-393 УПК 
РСФСР).

8

процессуальных 
правил, 
совокупность 
которых 
и 
составляет 
административный процесс» 6. Осознавая методологическую важность 
высказанного положения, всё же следует заметить, что административный 
процесс - это порядок деятельности, урегулированный административнопроцессуальными нормами, а совокупность этих правил составляет 
административно-процессуальное право.

Г.И. Петров высказывает мысль о раздельной кодификации 
материальных и процессуальных норм и определяет административный 
процесс как процесс осуществления исполнительной и распорядительной 
деятельности государства1.

Д.Н. Бахрах в качестве особенности административного процесса 
выделяет то, что он регулирует не только юрисдикционную деятельность, 
но и деятельность по реализации регулятивных норм, деятельность, так 
сказать, положительного характера8.

По 
мнению 
А.П. 
Коренева, 
административный 
процесс 
- 
деятельность по осуществлению функций государственного управления и 
применению норм материального административного права, протекающая 
в порядке и формах, установленных законодательством .

Наибольшее внимание широкой трактовке административного 
процесса было уделено В.Д. Сорокиным. В его трудах концепция 
широкого понятия административного процесса получила дальнейшее 
развитие и всестороннее обоснование. Так, В.Д. Сорокин рассматривает 
«административный процесс как порядок разрешения индивидуальноконкретных дел в сфере государственного управления исполнительными и 
распорядительными 
органами 
государственной 
власти, 
а 
в 
предусмотренных законом случаях и другими государственными и 
общественными органами 
как деятельности, в ходе осуществления 
которой 
возникают 
общественные, 
регулируемые 
нормами 
административно-процессуального права» 10.

Мы 
полностью 
разделяем 
позицию 
сторонников 
широкого 
понимания 
административного 
процесса, 
которые 
считают, 
что 
административный 
процесс 
охватывает 
все 
индивидуальные 
дела, 
рассматриваемые органами управления (Г.И. Петров, А.Е. Лунёв, О.М. 
Якуба, В.Д. Сорокин, В.М. Манохин, Д.Н. Бахрах, А.П. Коренев, Ю.М. 
Козлов, А.П. Алёхин, Ю.А. Тихомиров, Ю.Н. Старилов, О.К. Застрожная и 
другие).

6 Студеникин С.С. Социалистическая система государственного управления и вопрос о предмете 
советского административного права II Вопросы советского административного права. М-, изд-во 
АН СССР. 1949. С. 44.
7 Петров Г.И. О кодификации советского административного права II Советское государство и 
право. 1962. № 5. С.ЗО.
8 Бахрах Д.Н. Советское законодательство об административной ответственности. Пермь, 1969. С. 
267.
9 Коренев А.П. Кодификация советского административного права. М., Юрид. лит. 1970. С. 67-68.
10 Сорокин В.Д. Проблемы административного процесса. М„ 1968. С. 71-72.

9

Отождествление деятельности по управлению с процессуальной 
деятельностью не вполне оправдано, ибо не вся административная 
деятельность подлежит процессуализации: что-то невозможно ограничить 
процессуальными рамками по объективным причинам (нет в этом 
надобности), а также и но субъективным аспектам (пока не урегулировано 
в силу временных издержек). По нашему мнению, подобная трактовка 
административно-процессуальной 
деятельности 
является 
наиболее 
правильной, ибо отражает всё многообразие управленческой деятельности.

Вторая группа учёных (А.Ф. Клейман, Н.Г. Салищева, А.П. 
Клюшниченко, В.С. Тадевосян, М. И. Пискотин, Н.А. Иванов, М.И. 
Еропкин, А.Ю. Якимов, П.А. Петухов, А.А. Дёмин и другие) возражает 
против признания административным процессом всей области применения 
государственным аппаратом норм 
материального административного 
права, всего порядка деятельности административных органов.

По 
мнению 
А.Ф. 
Клеймана, 
административный 
процесс 
осуществляется только судебными 
органами при 
рассмотрении 
административно-правовых дел ". В данном случае административный 
процесс вообще выносится за пределы исполнительной власти и 
объявляется формой судебной деятельности, что явно неприемлемо.

Данную «юрисдикционную концепцию» наиболее обстоятельно 
развивает Н.Г. Салищева в своих трудах, определяя административный 
процесс как «регламентированную законом деятельность по разрешению 
споров, 
возникающих 
между 
сторонами 
административного 
правоотношения, 
не 
находящимися 
между 
собой 
в 
отношениях 
служебного подчинения, а также по применению мер административного 
принуждения» 12.

Рассмотрение других индивидуальных дел в административных 
органах Н.Г. Салищева относит к административному производству, из 
чего следует, что административное производство не охватывает в целом 
государственное управление (деятельность исполнительной власти), ибо 
это производство, по мнению Н.Г. Салищевой, регулируется определённой 
группой 
материальных 
административно-правовых 
норм; 
административное производство в данном 
случае рассматривается как 
самостоятельное понятие по отношению к управленческой деятельности ,3.

Думается, 
что 
нельзя 
согласиться 
с 
таким 
определением 
административного процесса, поскольку административный процесс и 
административное производство - понятия одного и того же порядка, 
причём первое - более широкое понятие, чем второе.

Юрисдикционная 
деятельность 
органов 
государственного 
управления является отправной при определении административного

11 Клейман А.Ф. Вопросы гражданского процесса в связи с судебной практикой II Социалистическая 
законность. 1946. № 9. С. 12.
12 Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. С. 16.
13 Там же. С. 16-17.

ю

процесса, которое даётся Н.Г. Салищевой. Административный процесс, по 
её мнению, есть форма жизни административной юрисдикции; под 
административным процессом в правовом смысле его понимается «не сама 
юрисдикционная 
деятельность, 
а 
порядок 
(способы 
и 
формы) 
осуществления юрисдикции».

Представляется, что административно-процессуальную деятельность 
нельзя ограничивать только сферой административной юрисдикции. 
Юрисдикционная деятельность является частью не только процессуальной, 
но 
и 
иной 
исполнительно-распорядительной 
деятельности; 
она 
осуществляется не всеми органами исполнительной власти, в связи с чем 
не 
может 
быть 
тождественной 
административно-процессуальной 
деятельности.

Противоречивость 
позиции 
Н.Г. 
Салищевой 
в 
литературе 
неоднократно отмечалась.

Так, Ю.М. Козлов обращает внимание на то, что Н.Г. Салищева 
сводит 
административный 
процесс 
только 
к 
юрисдикционной 
деятельности исполнительных органов, причём в определённых границах - 
только в сфере неслужебных отношений. Далее делается вывод, что споры, 
возникающие между сторонами, одна из которых находится в служебном 
подчинении у другой, разрешаются не в порядке административного 
процесса, а на иной основе. В действительности этого не происходит, так 
как подобные споры мадут быть одинаковы по своему характеру и 
содержанию (к примеру, по жалобе государственного служащего и по 
жалобе гражданина). В обоих случаях идёт речь о регламентации 
административно-правовых отношений едиными 
административнопроцессуальными нормами 14.

На противоречивость юрисдикционной позиции также указывает 
В.Д. Сорокин, отмечая в частности, что Н.Г. Салищева порядок издания 
акгов управления и составления юридических документов относит к 
административному производству, которое по её мнению, якобы, 
регулируется 
«организационными» 
нормами 
материального 
административного права. Если же применяется акт исполнительной 
власти в связи с разрешением спора или составляется юридический 
документ в 
виде 
протокола о 
совершении должностным лицом 
административного проступка, то последнее уже не производство, а 
процесс, 
и 
действуют 
здесь, 
по 
мнению 
представителей 
«юрисдикционного подхода», не 
«организационные» нормы, а нормы 
административно-процессуальные. Такая двойственность суждений Н.Г. 
Салищевой приводит к нелогичному положению, когда процессуальная 
норма 
применяется 
в 
правоотношениях, 
которые 
не 
являются 
процессуальными, а, с другой стороны, процессуальные отношения 
оказываются урегулированными материальными нормами.

14 
Козлов Ю.М. Предмет советского административного права. М., 1967. С. 87-88.

11

Представляется, 
что 
непродуктивно 
отождествлять 
административно-процессуальную 
деятельность 
с 
гражданским 
и 
уголовным процессами. Административно-процессуальная деятельность 
связана 
теснейшим 
образом 
с 
исполнительно-распорядительной 
деятельностью государственных органов, а эта сфера нуждается в 
разрешении не только правовых споров и дел, связанных с применением 
мер принуждения, но и в подавляющем своём большинстве охватывает 
положительные действия, связанные с отправлением задач в области 
экономики, социального развития и культуры.

В 
монографическом труде 
«Гражданин 
и 
административная 
юрисдикция в СССР» Н.Г. Салищева высказывает новые аргументы в 
защиту юрисдикционной трактовки рассматриваемого понятия .

На сегодняшний период общепризнанным в юридической науке 
является положение о том, что процессуальные нормы обеспечивают 
реализацию норм материальных, и наоборот, нормы права, закрепляющие 
порядок реализации материальных норм, представляют собой нормы 
процессуальные. Данное общетеоретическое положение без каких-либо 
исключений распространяется и на нормы административного права, что 
подтверждают учёные-административистьг.

Так, В.Д. Сорокин указывает, что «если норма материального 
административного права, определяя содержание прав и обязанностей 
субъектов права, отвечает на вопрос, что надо сделать для реализации этих 
прав и обязанностей, то норма процессуального административного права 
отвечает на вопрос, как, каким образом, в каком порядке названные права 
и обязанности могут или должны быть реализованы» 16.

Мы полностью разделяем позицию Ю.М. Козлова, который пишет, 
что материальные нормы закрепляют в статичной форме права и 
обязанности органов исполнительной власти, составляющие содержание 
исполнительно-распорядительной 
деятельности, 
а 
также 
права 
и 
обязанности 
общественных 
объединений 
и 
граждан 
в 
сфере 
исполнительной власти; административно - процессуальные же нормы 
регулируют динамику реализации указанных прав и обязанностей в 
повседневной исполнительно-распорядительной деятельности, то есть, 
порядок разрешения конкретных индивидуальных дел в управленческой 
сфере.

С вышеуказанными утверждениями ортодоксальный представитель 
юрисдикционного подхода Н.Г. Салищева категорически не согласна. Она 
полагает, если на долю норм материального административного права 
остаётся 
только 
«статика», 
а 
вся 
«динамика» 
приходится 
на 
административный процесс, то это приведёт к явному противоречию

15 Салищева Н.Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. М , 1970.
16 Сорокин ВД. Проблемы административного процесса. С. 108.

12