Обеспечение законности при реализации административно-деликтных производств в пенитенциарной системе Российской Федерации (теоретико-прикладное исследование)

ФЕДЕРАЛЬНАЯ СЛУЖБА ИСПОЛНЕНИЯ НАКАЗАНИЙ 
Академия права и управления 
 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Т.В. Поникарова  

 

ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЗАКОННОСТИ ПРИ РЕАЛИЗАЦИИ 
АДМИНИСТРАТИВНО-ДЕЛИКТНЫХ ПРОИЗВОДСТВ  
В ПЕНИТЕНЦИАРНОЙ СИСТЕМЕ  
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 
(теоретико-прикладное исследование) 

 

Монография 

 

 

 

 

 

 

 

Рязань 
2013 

ББК 67.401.031.2 
         П56 
 
Рецензенты: 

Д.Н. Архипов, кандидат юридических наук (Рязанский филиал Московского университета МВД России); 
С.И. Проценко (Департамент исполнения наказаний МВД Республики Беларусь) 
 

Поникарова Т.В. 
П56 
Обеспечение 
законности 
при 
реализации 
административноделиктных производств в пенитенциарной системе Российской Федерации (теоретико-прикладное исследование) : монография. – Рязань : 
Академия ФСИН России, 2013. – 143 с. 
ISBN 978-5-7743-0595-7 
 
В монографии рассматривается современное состояние обеспечения 
законности при реализации административно-деликтных производств в 
пенитенциарной (уголовно-исполнительной) системе Российской Федерации, анализируются перспективные способы обеспечения законности 
при реализации  заявленных производств, исследуется практика, а также 
зарубежная концепция обеспечения законности при осуществлении данных производств.  
Монография предназначена для научных и практических работников, 
курсантов, слушателей, адъюнктов и преподавателей образовательных, 
научно-исследовательских учреждений уголовно-исполнительной системы Российской Федерации. 
 

 

 

 

 

 

 

 
ББК 67.401.031.2 
ISBN 978-5-7743-0595-7                                       © Поникарова Т.В., 2013   
                                                                         © Академия ФСИН России, 2013 

Оглавление 
 
Введение……………………………………………………....
Глава 1. Научно-теоретическое содержание законности и  ее
гарантий  при осуществлении административно-деликтных производств в пенитенциарной системе  Российской Федерации 
§ 1. Общая характеристика законности, ее гарантий и основ правопорядка в  теории  административного  права………...
§ 2. Научно-теоретическая классификация правовых элементов, обеспечивающих законность при осуществлении административно-деликтных производств в пенитенциарной системе 
Российской Федерации……………………………………………..
Глава  2.  Зарубежная концепция обеспечения законности
при осуществлении административно-деликтных производств в 
пенитенциарной системе исполнения уголовных наказаний 
§ 1. Организационно-правовое обеспечение законности 
при осуществлении административно-деликтных производств в 
зарубежных странах………………………………………………...
§ 2. Организационно-прикладное  обеспечение законности 
при осуществлении административно-деликтных производств в 
зарубежных странах………………………………………………...
Глава  3.  Перспективы развития обеспечения законности
при реализации административно-деликтных производств в пенитенциарной системе Российской Федерации…………………..
 
Заключение…………………………………………………..
Приложение…………………………………………………..
 

4

7

30

52

71

91
141
142

Введение 
 
Проведение в стране государственно-правовых и социальноэкономических реформ предполагает дальнейшее укрепление законности и правопорядка, обеспечение безопасности личности, надежную охрану конституционных прав, свобод и законных интересов как 
граждан, так и сотрудников правоохранительных органов. Проблема 
обеспечения законности при реализации административно-деликтных 
производств в пенитенциарной системе России не подвергалась комплексной разработке. 
Следует отметить, что общетеоретической базой исследования 
законности и правопорядка послужили работы Н.Г. Александрова, 
С.С. Алексеева, С.Н. Братуся, А.П. Герасимова, В.М. Горшнева, Д.Ф. Керимова, В.Н. Кудрявцева, Н.И. Матузова, А.В. Малько, М.С. Строговича, П.М. Рабинович, Ю.А. Тихомирова, А.А. Юнусова, Ц.А. Ямпольской и других. 
Специалистами в области теории права и учеными, представляющими иные отрасли права, проведен ряд теоретических и прикладных исследований, посвященных проблемам обеспечения законности и правопорядка в сфере государственного управления. Большой вклад в разработку общих основ законности и правопорядка 
внесли В.Г. Афанасьев, Н.Н. Вопленко, А.Ф. Гранин, И.Я. Дюрягин, 
М.И. Еропкин, В.А. Иванова, Д.А. Керимов, Ф.Е. Колонтаевский,  
А.П. Коренев, А.Е. Лунев, П.Е. Недбайло, П.М. Рабинович, Н.И. Раздымалина, В.И. Ремнев, М.С. Студеникина, Е.А. Черенков, В.М. Чхиквадзе, А.А. Юнусов, А.Ю. Якимов и другие. 
Вместе с тем объектами исследований названных и других специалистов являлись общие вопросы законности и правопорядка. Проблемам же законности во внутриорганизационной деятельности учреждений 
и органов уголовно-исполнительной системы уделялось явно недостаточное внимание. Кроме того, многие исследования были подготовлены на 
основе ранее действовавшего (в основном союзного) законодательства, 
что в настоящее время объективно снижает их актуальность. 
Традиционная недооценка опасности административных правонарушений, ориентация государственных усилий только на противо

действие преступности ослабляют административно-правовой режим 
как одну из существенных составляющих правопорядка в России. 
Решение проблем предупреждения и пресечения административных 
проступков в новом социально-экономическом и правовом поле невозможно без образования и совершенствования института обеспечения законности при реализации административных производств в учреждениях и органах УИС. 
Принятие нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) хотя и снимает некоторые ранее имевшиеся проблемы в этой сфере, но в то же время оставляет 
многие вопросы нерешенными. В частности, некоторые нормы КоАП 
РФ, регламентирующие административно-деликтную деятельность в 
УИС, несовершенны, противоречивы и недостаточно проработаны. 
Более того, в указанной сфере общественных отношений фактически 
не рассматривались производства по делам об административных 
правонарушениях, дисциплинарным делам в сфере государственного 
управления, материальное производство. В свою очередь, комплексное исследование этих аспектов позволит решить такие научные проблемы, как становление, формирование и развитие института обеспечения законности при реализации административно-деликтных производств в пенитенциарной системе Российской Федерации. 
Следует также отметить, что зарубежный опыт и отечественная 
практика решения рассматриваемых вопросов в УИС до сих пор не 
подвергались глубокому научному анализу с позиции организационной управленческой науки и требуют теоретического переосмысления, а также научной проработки. За прошедшие годы нормативноправовая база была значительно усовершенствована, серьезные изменения произошли в структуре и организации деятельности УИС1. Новые условия, в которых организуются и реализуются административно-деликтные производства, требуют современных подходов к ее содержанию 
и 
правовой 
регламентации. 
Остается 
нерешенной 
проблема обеспечения законности в рассматриваемой области обще
                                                                 
1 См.: Положение о Федеральной службе исполнения наказаний: утв. Указом Президента Рос. Федерации от 13 октября 2004 г. № 1314 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 42. Ст. 4109. 

ственных отношений. В связи с этим назрела острая необходимость в 
переосмыслении достигнутых научных результатов и выработке теоретических и практических подходов к оценке роли и места института законности в исследуемой сфере отношений. 
Мы не претендуем на всестороннее исследование законности и 
правопорядка, а ориентируемся на изложение их сущности, так как 
указанные категории имеют прямое отношение к предмету исследования. 

Глава 1. НАУЧНО-ТЕОРЕТИЧЕСКОЕ СОДЕРЖАНИЕ 
ЗАКОННОСТИ И ЕЕ ГАРАНТИЙ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ 
АДМИНИСТРАТИВНО-ДЕЛИКТНЫХ ПРОИЗВОДСТВ  
В ПЕНИТЕНЦИАРНОЙ СИСТЕМЕ  
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 
 
§ 1. Общая характеристика законности, ее гарантий и основ 
правопорядка в теории административного права 
 
Вопрос о понятии законности, несмотря на уделяемое ему значительное внимание, продолжает вызывать оживленные споры. Существенным обстоятельством в данной области исследования является 
многосторонность подходов к изучению понятия законности, что, в 
свою очередь, обусловлено сложностью внутренней структуры рассматриваемого явления. 
 Большая группа ученых определяет законность как строгое, неуклонное соблюдение, исполнение норм права всеми участниками 
общественных отношений1. Это определение отражает весьма существенные черты и свойства законности; лучшее свидетельство тому – 
почти дословное включение данной формулировки в другие дефиниции законности.  
У некоторых авторов распространено понимание законности как 
принципа или требования строгого соблюдения правовых норм2. Например, С.С. Алексеев определяет законность как принцип права, состоящий в требованиях строгого и неуклонного соблюдения всеми субъектами законов и основанных на них подзаконных актов3. 
Эти определения, на наш взгляд, отражают узловые рубежи законности, подчеркивают ее особую значимость и актуальность в со
                                                                 
1 См.: Чхиквадзе В.М. Государство, демократия, законность. М., 1967. С. 337; 
Строгович М.С. Революция, законность, демократия, право. М., 1978. С. 62. 
2 См.: Алексеев С.С. Проблемы теории права. Свердловск, 1972. Т. 1.  
С. 112: Иванова З.Д. О совершенствовании законности и культурности в работе 
советской милиции. М., 1973. С. 148; Горный А.Г. Социалистическая законность и воинский правопорядок. М., 1973. С. 14 и др. 
3 См.: Алексеев С. С. Указ. соч. С. 113. 

временных условиях, так как согласуются с Конституцией Российской Федерации, которая закрепляет принципы законности (ст. 15) и 
требования соблюдать законы всеми органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами и 
гражданами. 
Третьи ученые, чтобы подчеркнуть реальность законности, в ряде 
определений раскрывают ее сущность через категорию «режим». Законность рассматривается как устойчивый общественный (или правовой) режим, характеризующийся всеобщим строгим исполнением 
правовых норм1. 
Например, П.М. Рабинович под законностью понимает правовой 
режим (состояние) соответствия общественных отношений законам и 
подзаконным актам государства2.  
Законность, как полагает С.Э. Жилинский, одна из наиболее общих правовых категорий режима, концентрированно выражающих 
предпосылки, фактическое состояние, динамику и эффективность 
правового регулирования общественных отношений3.  
Н.Н. Вопленко считает, что законность – это реализованная в 
режиме демократии система идеологических, психологических и 
юридических требований правомерного поведения всех граждан, 
должностных лиц, органов государства и общественных организаций4. 
Таким образом, все три варианта определения законности  («соблюдение и исполнение»; «принцип»; «режим») описывают ее как 
свойства правовой деятельности участников общественных отношений.  

                                                                 
1 См.: Гранин А.Ф. Социалистическая законность и правопорядок. Киев, 
1970. С. 17; Ремнев В.И. Социалистическая законность в государственном 
управлении. М., 1979. С. 28; Демков Л.Л. Обеспечение законности в общенародном государстве. Минск, 1980. С. 17. 
2 См.: Рабинович П.М. Проблемы теории законности развитого социализма. 
Львов, 1979. С. 45. 
3 См.: Жилинский С.Э. Деятельность государства по укреплению социалистической законности. М., 1983. С. 92. 
4 См.: Вопленко Н.Н. Социалистическая законность и применение права. 
Саратов, 1983. С. 48–49. 

Существенно отличаются от указанных те определения законности, которые понимают ее как метод (средство). Так, Д.А. Керимов определил законность как метод осуществления задач государства, средство обеспечения и охраны общественных и личных интересов1.  
 Е.А. Лукашева анализирует метод государственного руководства, который заключается в «непосредственном издании и неуклонном осуществлении законов и других правовых актов»2. Тем самым 
содержание понятия «законность» существенно расширяется, поскольку в него включаются процессы нормотворчества и право реализации. Однако это приводит к смешению законности с правовой 
деятельностью3. 
 Рассмотрение приведенных определений законности свидетельствует о том, что все они отражают реально существующие черты и 
свойства этого сложного и многогранного социального явления.  
 Между тем понятие «законность» до сих пор остается дискуссионным, и по сей день в научной литературе, а также на практике 
этот термин чаще всего применяется для характеристики различных 
уровней человеческой деятельности (например, «законное действие», 
«законное возбуждение дела об административном правонарушении 
или уголовного дела»). Вместе с тем категория «законность» широко 
применяется и для принятия нормативных правовых актов (федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ). 
 Анализ изложенных точек зрения позволяет нам сделать вывод 
о том, что законность – это многогранное и многоаспектное явление, которое выступает в качестве принципа, метода и режима. Одновременно законность всегда остается свойством различных социальных явлений, которое заключается в их соответствии правовым 
нормам. 

                                                                 
1 См.: Керимов Д.А. Обеспечение законности в СССР. М., 1956. С. 15. 
2 Лукашева Е.А. Социалистическое правосознание и законность. М., 1973. 
С. 27. 
3 См.: Афанасьев В.Г. Обеспечение социалистической законности в деятельности органов внутренних дел. М., 1987. С. 7. 

Все ученые в области теории права полагают, что законность 
включает в себя две стороны: наличие качественных, полноценных 
законов и их реальное претворение в жизнь1. 
В последние годы предприняты попытки как существенного расширения содержания законности за счет включения в это понятие законодательства (законность связывается с соблюдением не только законов, но и основанных на них подзаконных нормативных актов: постановлений Правительства РФ, приказов, инструкций, указаний, 
наставлений)2, так и сужения за счет сокращения ее субъективного 
состава. Обычно из числа субъектов законности исключаются граждане. Это означает, что граждане обязаны соблюдать только законы, а 
должностные лица и представители власти (депутаты, сотрудники 
полиции, прокуроры, судьи) – саму законность3. Существуют и современные точки зрения на понятие «законность» в теории обеспечения прав человека в современной России4. 
 
 Итак, анализ основных точек зрения на проблему позволяет нам 
сделать вывод о том, что законность проявляется в качестве принципа, метода и режима.   
На наш взгляд, законность необходимо рассматривать как принцип, который распространяется и на граждан. Так, п. 2 ст. 15 Основного Закона России закрепляет, что «органы государственной власти, 
органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их 
объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы». Следовательно, наша точка зрения соответствует Конституции Российской 
Федерации. Кроме того, она отвечает требованиям теории права. 
Таким образом, сущность законности заключается в обязательном соблюдении и исполнении законов и подзаконных актов ор
                                                                 
1 См.: Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: учебник. М., 
2003. С. 408. 
2 См.: Витрук Н.В. Правовой статус личности в СССР. М. 1985. С. 124; 
Афанасьев В.С. Обеспечение законности: вопросы теории и практики (по материалам ОВД): автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1993. С. 39. 
3 См.: Попов Л.Л. Обеспечение социалистической законности в деятельности советской милиции: учеб. пособие. М., 1972. С. 15. 
4 См.: Юнусов А.А. Общетеоретические проблемы обеспечения прав человека в современной России: дис. … д-ра юрид. наук. М., 2005. 

ганами государственной власти, местного самоуправления, должностными лицами, уполномоченными на то лицами (например, сотрудниками уголовно-исполнительной системы1) и гражданами. Различие 
в подходах к определению законности не дает основания противопоставлять одно определение другому, так как все они с различных сторон отражают свойства единой категории – законности. 
Законность в административной деятельности рассматриваемых 
органов может быть обеспечена только при использовании развернутой системы взаимодополняющих гарантий, позволяющих не допустить или выявить любое правонарушение. 
Термин «гарантия» заимствован из французского языка. Гарантия (garantie) – ручательство, условие, обеспечивающее что-либо2. 
Гарантировать – значит определенным образом обеспечивать, ограждать, охранять, защищать, сделать реальным, поэтому, говоря о 
гарантиях законности, речь должна идти о тех условиях, средствах, 
способах и механизмах, которые обеспечивают реальность режима 
законности. 
В юридической литературе существуют различные подходы к 
определению общих гарантий законности. 
Так, В.В. Борисов под гарантиями законности понимает «объективные и субъективные факторы общественной жизни, обусловливающие необходимость правового метода государственного руководства общества и обеспечивающие его реальность, действительность, 
незыблемость, предотвращение отступлений от его требований, а в 
случаях правонарушений обеспечивающие восстановление нарушенного права»3. 

                                                                 
1 См., напр.: Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы: Закон Рос. Федерации от 25 июля 1993 г. Ст. 1 // 
Ведомости Совета народных депутатов Рос. Федерации и Верховного Совета 
Рос. Федерации. 1993. № 33. Ст. 1316; Собр. законодательства Рос. Федерации. 
1996. № 25. Ст. 2964; 1998. № 16. Ст. 1796; № 30. Ст. 3613. 
2 См.: Словарь иностранных слов. М., 1989. С. 114; Ушаков В.Н. Толковый 
словарь русского языка. М., 1985. Т. 1. С. 511; Ожегов С.И. Словарь русского 
языка. М., 1988. С. 117. 
3 Борисов В.В. Советская социалистическая законность и ее гарантии: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1961.