Социальная поддержка: уроки кризисов и векторы модернизации


Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации



СОЦИАЛЬНАЯ ПОДДЕРЖКА: УРОКИ КРИЗИСОВ И ВЕКТОРЫ МОДЕРНИЗАЦИИ

















Москва Издательство «Дело» 2010

УДК 364.048.4
ББК 65.261.55
     С69


Серия «Экономическая политика: между кризисом и модернизацией»

Проект выполнен в рамках тематики экспертного совета при Правительственной комиссии по повышению устойчивости развития российской экономики

Ответственные редакторы
Т.М. Малева и Л.Н. Овчарова
      Авторы:
      Т.М. Малева (введение, гл. 1, 2, 3, разд. 3.1, заключение); Л.Н. Овчарова (гл. 1, 2, 3, разд. 3.1, заключение); А.Я. Бурдяк (разд. 1.3, 2.3); Н.В. Зубаревич (разд. 1.1, 1.3, 3.2); А.И. Пишняк (разд. 1.3, 2.1, 2.2, 2.3, 3.3); Д.О. Попова (разд. 1.1, 1.2, 2.1, 3.2); О.В. Синявская (разд. 1.1, 1.3, 2.1, 2.3, 3.3)
      При участии: А.С. Бабкина (разд. 1.3, 2.1, 3.3); Е.Б. Головляницина (разд. 1.3, 3.3); Е.А. Горина (разд. 1.1, 3.2); М.А. Малкова (раз. 1.1, 2.3, 3.2); А.С. Сухова (разд. 2.3); А.О. Тындик (разд. 2.4)

С69 Социальная поддержка: уроки кризисов и векторы модернизации / Т.М. Малева, Л.Н. Овчарова, А.Я. Бурдяк, Н.В. Зубаревич, А.И. Пишняк, Д.О. Попова, О.В. Синявская / под ред. Т.М. Малевой, Л.Н. Овчаровой — М.: Издательство «Дело» РАНХ, 2010. — 336 с. — (Сер. «Экономическая политика: между кризисом и модернизацией»).

         ISBN 978-5-7749-0639-0

         Книга посвящена исследованию уровня благосостояния населения современной России и системы социальной поддержки его отдельных уязвимых групп. Подробно анализируются траектории изменения реальных доходов населения на разных этапах экономического развития — в период глубокого затяжного кризиса 1990-х, устойчивого этапа экономического роста 2000-х гг. и в ходе экономического кризиса 2008—2009 гг. В общем контексте особое внимание уделяется анализу масштаба и динамики бедности российского населения.
         Адресована широкому кругу читателей, включая представителей исполнительной и законодательной власти федерального и регионального уровней, бизнесменов, исследователей различного профиля — экономистов, социологов, демографов и пр.

УДК 364.048.4
ББК 65.261.55



ISBN 978-5-7749-0639-0

   © Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, 2010

ОГЛАВЛЕНИЕ










   Введение...........................................6

   Глава 1. Особенности формирования и использования доходов населения России на разных этапах экономического цикла
1.1. Основные тенденции в изменении доходов и расходов населения за постсоветский период.........13
   1.1.1. Макроэкономическая динамика уровня,
        структуры и дифференциации доходов...........13
   1.1.2. Параметры пенсионного обеспечения в контексте влияния на доходы населения..........23
   1.1.3. Региональные различия в доходах............31
   1.1.4. Структура использования денежных доходов...40
   1.1.5. Субъективные оценки изменения уровня жизни и потребительских настроений...............44
1.2. Неравенство в распределении доходов населения: факторы развития и стагнации.........................47
   1.2.1. Макроэкономический мониторинг дифференциации
        доходов населения: возможности и ограничения.47
   1.2.2. Государственная политика регулирования доходов и ее влияние на дифференциацию...................60
   1.2.3. Статическая и динамическая декомпозиция
        неравенства на микроуровне: хорошие и плохие неравенства.................64
1.3. Влияние текущего экономического кризиса на доходы населения...................................75
   1.3.1. Эффекты влияния предыдущих кризисов
        на динамику доходов..........................75

Оглавление

   1.3.2. Доходы населения............................77
   1.3.3. Оплата труда................................79
   1.3.4. Пенсии......................................87
   1.3.5. Потребительские расходы и дифференциация доходов...........................92
   1.3.6. Рынок труда.................................96
   1.3.7. Обзор программ поддержки занятости в России.104
   1.3.8. Региональный аспект........................126

   Глава 2. Масштаб бедности и формы социальной уязвимости
2.1. Уровень, структура и риски бедности различных групп населения......................................146
   2.1.1. Масштаб и динамика бедности................146
   2.1.2. Уровень, структура и риски бедности семей
        с детьми.....................................151
   2.1.3. Анализ уровня, структуры и рисков бедности пенсионеров...............................164
   2.1.4. Бедность трудоспособных: незанятые и низкооплачиваемые......................181
2.2. Детерминация основных факторов бедности.........187
   2.2.1. Индивидуальный уровень.....................187
   2.2.2. Домохозяйственный уровень..................190
2.3. Экономический кризис и группы риска.............193
   2.3.1. Риски ипотечных заемщиков
        в условиях текущего экономического кризиса...194
   2.3.2. Доходы пенсионеров выросли,
        но в чем их уязвимость?......................209
   2.3.3. Социальные услуги детям....................220
   2.3.4. Частные социальные трансферты: алименты и содержание на детей.....................234
2.4. Социальные страты и потенциал противостояния кризису....................247

Оглавление

5

   Глава 3. Социальная защита населения: эффекты, проблемы, вызовы
3.1. Современные концепции адресных программ социальной поддержки бедных.........................257
3.2. Роль и место адресных программ поддержки бедного населения и других уязвимых групп в социальной политике России.........................265
   3.2.1. Этапы, трансформация и основные вызовы
        в системе социальной защиты населения.......265
   3.2.2. Охват населения адресными программами
        для бедных..................................286
   3.2.3. Социальная доплата к пенсии...............294
   3.2.4. Кризис и реакция регионов: изменения нормативно-правовой базы субъектов РФ...........300
3.3. Влияние мер правительственной антикризисной программы на уровень доходов населения
   и  масштаб бедности..............................310
   3.3.1. Обзор антикризисных мер, адресованных населению..........................310
   3.3.2. Моделирование эффектов от реализации антикризисных мер, адресованных населению........314

   Социальная поддержка населения и политика борьбы с бедностью: векторы модернизации
   Вместо заключения................................325

ВВЕДЕНИЕ












   Поиск наиболее эффективных вариантов развития страны еще на докризисном этапе привел большинство политиков и экспертов к осознанию необходимости модернизации, охватывающей всю систему экономических, социальных, политических и иных отношений¹. Экономический кризис 2008—2010 гг. еще более обострил этот вопрос: не является ли кризис стимулом к поиску решений, которые в предшествующие благоприятные периоды были либо не видны, либо не нужны? Очевидно, что несмотря на то что кризис был спровоцирован внешними по отношению к российской экономике факторами, он в полной мере обнажил все деформации и диспропорции в российской экономике и в обществе. И желаемое завершение мирового кризиса отнюдь не будет означать решение внутренних российских экономических и социальных проблем. Более того, их нерешенность может стать барьером для эффективного выхода страны на посткризисную траекторию развития.
   Суть модернизации сводится к формированию сильной в экономическом, политическом, научном, военном и иных отношениях страны при росте благосостояния ее населения. Одна из основных черт современного общества состоит в том, что на первый план выходят проблемы развития человека, инвестиций в человеческий капитал, повышения производительности труда. В мире сложилось понимание того, что главное конкурентное преимущество

¹ См.: Побережников ИВ. Переход от традиционного к индустриальному обществу: теоретико-методологические проблемы модернизации. М.: РОСПЭН, 2006; Коалиции для будущего. Стратегии развития России / СИГМА. М.: РИО-центр, 2007; Россия в 2008—2016 годах. Сценарии экономического развития / РИО-центр. М.: Научная книга, 2007; Модернизация России: условия, предпосылки, шансы. Сб. статей и материалов / под ред. В.Л. Иноземцева. М.: Центр исследований постиндустриального общества, 2009; Россия XXI века: образ желаемого завтра / ИНСОР. М.: Экон-Информ, 2010.

Введение

7

современной высокоразвитой страны связано с качеством человеческого капитала и факторами, которые непосредственно обеспечивают жизнедеятельность людей.
   Россия — не единственная страна, которая столкнулась с проблемами коренного реформирования секторов, связанных с развитием человеческого потенциала. Этот кризис вообще не является посткоммунистической проблемой, а имеет глобальный характер. Все развитые страны мира сегодня стоят перед необходимостью существенной перестройки своих социальных систем, сформировавшихся в период, когда преобладало молодое население, продолжительность жизни была относительно невелика, а преобладавшее по численности сельское население почти не пользовалось услугами социального сектора. Сегодня ситуация коренным образом изменилась, и даже самые развитые страны с трудом справляются с резко возросшей социальной нагрузкой.
   В современной России социальные проблемы отличаются особой остротой. Причины тому — неравномерное развитие различных сфер жизни и дисбаланс в системе социальных, политических, культурных и других факторов развития. Эти причины — важная особенность всех прежних попыток модернизировать Россию¹. В результате страна с рыночной экономикой в процессе постиндустриального перехода живет с незавершенной демографической модернизацией¹ ² и имеет модель социальной политики, сложившуюся в условиях индустриального социалистического общества³.
   В современном мире социальное развитие идет по пути перераспределения функций по обеспечению уровня и качества жизни населения между обществом, рынками и семьей⁴. Применительно

¹ Мау В.А. Логика российской модернизации: исторические тренды и современные вызовы // Газета.Ru. — Комментарии. 5.07.05. http://www. gazeta.ru/comments/2005/07/04_ a_ 309315.shtml

² Вишневский А.Г. Незавершенная модернизация в России // SPERO. № 10. 2009. Весна-лето. С. 55—82.

³ Малева Т.М., Овчарова Л.Н. Социальный контекст модернизации // Модернизация России: условия, предпосылки, шансы. Сб. статей и материалов / под ред. В.Л. Иноземцева. М., 2009. С. 5—97.

⁴ Esping-Andersen G. (ed.). Why We Need a New Welfare State? N.Y.: Oxford University Press, 2002. Ch. 1 «Towards the Good Society, Once Again»; Esping-Andersen G. The Three Worlds of Welfare Capitalism. Cambridge: Polity Press, 1990.

Введение

к рыночной экономике и демократической политической системе с широким списком участников социального процесса эту триаду можно уточнить как перераспределение полномочий между государством и его социальными институтами, обществом в лице институтов гражданского общества и некоммерческих организаций, рынками, семьями, индивидами и социальными сетями. Вектор этого перераспределения — передача ряда функций и полномочий от семьи к рынкам и институтам. В свою очередь рынки предъявляют все более высокие требования к профессиональным и квалификационным качествам трудоспособного населения, ориентируясь на рост его экономической активности.
   Вызовы современного мира особенно актуальны в отношении институтов социальной поддержки населения. Зрелость и эффективность любой социальной системы определяются отношением общества к слабым и незащищенным гражданам, которые существуют всегда и везде — вне зависимости от уровня социальноэкономического развития. Однако сегодня эффективные социальные системы выполняют не только традиционную функцию защиты или прямой поддержки людей с ограниченными конкурентоспособными возможностями, но и функцию активизации их экономического и социального потенциала с соответствующими контрольными механизмами. Речь идет о поиске механизма функционирования общества не только свободных, но и ответственных людей; все социальные институты должны выстраиваться в соответствии с этим императивом.
   По какой траектории развивались процессы в социальной сфере России и в какой мере они соответствовали общемировым тенденциям¹?
   На первом этапе постреформенного периода (первая половина 1990-х гг.) социальная политика имела дело с последствиями экономических преобразований и трансформировала институты социальной сферы как реакцию на экономические реформы. Переход к рыночным отношениям потребовал формирования новых институтов поддержки для новых групп риска, например, безработных. Несмотря на введение страховых принципов

¹ См.: Малева Т.М., ОвчароваЛ.Н Социальная модернизация в России: теория, история, вызовы // SPERO: Социальная политика: экспертиза, рекомендации, обзоры. 2009. № 10.

Введение

9

формирования финансовых ресурсов, направляемых на обеспечение социальных гарантий (пенсионное и социальное обеспечение граждан, оплата их лечения, выплата пособий по безработице и пр.), главной чертой этого периода стало усиление патернализма и популизма, выразившееся в принятии законов, дававших право на различные социальные выплаты и льготы. Реальным итогом этой политики стала невозможность государства в полном объеме выполнять данные населению социальные обязательства. Государство не смогло дать своим гражданам финансовых ресурсов и институтов, помогающих противостоять последствиям длительного структурного кризиса, не создало стимулов к активизации собственного экономического потенциала населения.
   C середины 1990-х (1996—2005 гг.) начался второй этап в формировании социальной политики. Был реализован целый ряд реформ, соответствующих принципам рыночной экономики. Наиболее масштабными в сфере социальной поддержки можно считать пенсионную реформу и формирование системы адресных пособий для бедных. Произошло перемещение широкого круга полномочий системы социальной защиты с федерального уровня на региональный. Тем не менее и в этот период успехи были весьма скромными: пенсионная реформа не привела к радикальному изменению уровня благосостояния пенсионеров, а система социальной защиты не стала адресной. В совокупности данные программы охватывали треть домохозяйств, что почти в 2 раза превышает реальный уровень бедности. Бо льшая часть ресурсов направлялась небедным, а реально бедные либо получали от государства крайне слабую поддержку, либо вообще оказывались вне ее действия.
   На третьем этапе (2005—2009 гг.) произошло стремительное перемещение социальных проблем с политической периферии в эпицентр социально-экономических программ и политики. Самым значимым событием стала реформа, получившая название «монетизация льгот». Независимо от оценок ее результатов нельзя не признать, что монетизация льгот является крупномасштабным модернизационным проектом. В его основе лежала попытка сокращения ареала распространения льгот и приведения социальных обязательств государства в соответствие с ресурсным обеспечением.

Введение

   В 2005—2007 гг. социальные программы не покидали первых мест в политической повестке государства — произошла реализация четырех приоритетных национальных проектов — «Здоровье», «Образование», «Доступное и комфортное жилье», «Развитие сельского хозяйства», осуществлялась масштабная демографическая программа. Это была тактика «прорыва». Национальные социальные проекты и программы определили логичную цепь событий в связи с ростом ресурсов, которые дала стране положительная макроэкономическая динамика, и в самом этом факте нет ничего иррационального.
   Однако можно ли эти социальные программы рассматривать как модернизационные действия? Риторика, их сопровождавшая, была именно такой. Между тем, как показывает опыт прошлых лет¹, они имели ярко выраженный затратный характер при их очевидной сверхзадаче — за счет увеличения государственного финансирования ослабить напряженность наиболее значимых проблем и продемонстрировать населению заботу о состоянии социальной сферы¹ ². Модернизация самих институтов как процесс перехода к новым, современным принципам функционирования не являлась целью социальных программ второй половины 2000-х гг. Большинство социальных инициатив, в том числе в системе социальной защиты населения, по своему замыслу были направлены на догоняющее развитие, но по содержанию и результатам достигалась иная, гораздо более простая цель: на этапе экономического роста и расширения бюджетных возможностей государство пыталось отдать своеобразный долг социальной сфере, которая долгое время находилась вне поля политического внимания и выполняла роль «подушки безопасности» для болезненных экономических реформ. Институциональная модернизация социальной сферы по существу вновь осталась за кадром.
   Именно в этом заключаются уроки российских кризисов с точки зрения социального развития. Тема модернизации отнюдь не исчерпывается вновь и вновь звучащими обещаниями государства

¹ Гонтмахер Е.Ш. Национальные проекты: первые итоги реализации // SPERO. 2008. № 8. Весна-лето.

² Разумеется, неслучайно старт перечисленных социальных программ пришелся на предвыборный период большого электорального цикла, охватывающего выборы в Государственную Думу в конце 2007 г. и президентские выборы в начале 2008 г.

Введение

11

не допустить острых негативных социальных последствий экономического кризиса. Было бы ошибкой принимать за модернизацию увеличение объемов государственного финансирования того или иного социального сектора, к чему на практике сводятся все прежние и нынешние попытки модернизировать социальную сферу. Речь должна идти об ином — о формировании сбалансированного механизма взаимной ответственности и обязательств между всеми участниками социального процесса.
   Человечество не сконструировало идеальную социальную модель. Более того, экономический кризис поставил под сомнение даже те общественные системы, в которых, как казалось, достигнут относительный социальный баланс. Образца, достойного полного подражания, нет и, видимо, не будет. Идеальная социальная модель — это не конечное состояние, а движущийся и постоянно меняющийся фронтир. (Этим, кстати, объясняется, почему в названии книги мы отказываемся от амбиций изложения готовых рецептов социальной модернизации, а лишь обозначаем вектор этого движения.) Поэтому крайне трудно обозначить «пункт прибытия», если ставить перед собой цель разработки «дорожной карты» на пути к социальной модернизации. Однако необходимо хорошо представлять «пункт отправления».
   Настоящая публикация посвящена исследованию уровня благосостояния населения современной России и системы социальной поддержки его отдельных уязвимых групп. Такой выбор неслучаен — для России эта тема относится к числу наиболее болезненных. Причина тому — относительно низкий уровень и качество жизни большинства россиян, что является не только главной проблемой на сегодня, но и барьером для будущего развития. По какой траектории изменялись реальные доходы населения на разных этапах экономического развития — в период глубокого затяжного кризиса 1990-х гг., устойчивого этапа экономического роста 2000-х и, наконец, в ходе экономического кризиса 2008— 2009 гг.? Каков масштаб бедности российского населения? Какие группы и по какой причине обладают повышенными рисками бедности? На кого «настроена» система социальной защиты и достигает ли она своих адресатов? Способствует ли она сокращению бедности и росту экономической активности населения? Каково влияние текущего экономического кризиса на положение

Введение

различных социальных групп? Кто находится в эпицентре риска, а у кого есть потенциал для противодействия его угрозам и реалиям? Как может и должно реагировать Российское государство на негативные социальные последствия нынешнего экономического кризиса?
   Большинство экспертов надеются, что текущий экономический кризис изменит ход событий и положит начало новому модернизационному этапу, в том числе в социальной сфере. Сегодня развилка в области социальной поддержки населения достаточно ясна — сконцентрироваться на действиях сугубо антикризисного характера (политика в отношении безработных, поддержка доходов различных социальных групп, социальная защита малообеспеченных и пр.) или же признать, что кризис — время для принятия стратегических решений и реализации тех институциональных реформ, которые либо крайне затруднены, либо невозможны на этапе эволюции. Разумеется, нельзя допустить, чтобы одна проблема заслонила собой другую; в реальной политике придется искать баланс и совмещать решение обеих задач. Но именно сейчас России необходимо сделать выбор, который поможет сократить на посткризисном этапе разрыв между российской экономикой и экономикой стран-лидеров. Авторы выражают надежду, что настоящая публикация будет способствовать такому выбору.

                ГЛАВА 1





ОСОБЕННОСТИ ФОРМИРОВАНИЯ
И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ДОХОДОВ НАСЕЛЕНИЯ РОССИИ НА РАЗНЫХ ЭТАПАХ ЭКОНОМИЧЕСКОГО ЦИКЛА








-------- 1.1 -------ОСНОВНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ В ИЗМЕНЕНИИ ДОХОДОВ И РАСХОДОВ НАСЕЛЕНИЯ ЗА ПОСТСОВЕТСКИЙ ПЕРИОД


            1.1.1. Макроэкономическая динамика уровня, структуры и дифференциации доходов


   Уровень, дифференциация и структура текущих душевых дохо -дов традиционно считаются главными индикаторами благосостояния, оперативно реагирующими на любые значимые изменения в экономике и социальной политике. В периоды масштабных реформ и на этапах перехода к новым фазам экономического цикла они характеризуются высокой волатильностью. Экономические и институциональные кризисы, как правило, сопровождаются падением реальных доходов, максимальный уровень которого за историю современной России наблюдался в результате либерализации цен в 1992 г., и ростом в период экономического подъема (рис. 1.1). Природа этих колебаний объясняется ситуацией на рынке труда, изменениями в системе социальной защиты населения, уровнем иждивенческой нагрузки на семью и государственные социальные институты, преобладающими моделями межсемейных трансфертов. О том, как развиваются и гармонизируются данные процессы, можно судить по динамике структуры доходов.
   В последние годы советского периода структура доходов населения в основном соответствовала стандартам стран, прошедших этап модернизационного индустриального развития, где доходы наемных работников являются главным источником (80%) денежных поступлений семей. Принципиальное отличие заключалось