Институты социальной политики пенитенциарной системы

ФЕДЕРАЛЬНАЯ СЛУЖБА ИСПОЛНЕНИЯ НАКАЗАНИЙ

ФКОУ ВПО ПЕРМСКИЙ ИНСТИТУТ ФСИН РОССИИ

Ю.В. Яцкова

ИНСТИТУТЫ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ 
ПЕНИТЕНЦИАРНОЙ СИСТЕМЫ РЕГИОНА

Учебное пособие

Пермь
2015

УДК 316.33 (343.8)
ББК 60.56
Я93 

Рецензенты:

Малышев Ю.А. – профессор кафедры экономики ФГБОУ ВПО 

Пермский государственный гуманитарно-педагогический университет, 
доктор экономических наук, профессор.

Дербенева 
И.А. 
–
начальник 
кафедры 
гуманитарных 
и 

социально-экономических 
дисциплин 
ФКОУ 
ВПО 
Пермского 

института ФСИН России, кандидат экономических наук, доцент, 
капитан внутренней службы.

Яцкова Ю. В.

Я93
Институты социальной политики пенитенциарной системы:

учебное пособие /Ю. В. Яцкова ; ФКОУ ВПО Пермский институт 
ФСИН России. – Пермь, 2015. – 62 с.

Настоящее учебное пособие посвящено социальным институтам общества, 

в том числе и пенитенциарной системы. Автором рассматривается роль 
социальных 
институтов 
в 
эволюционном 
экономическом 
процессе 

и формировании экономического поведения.  Проводится комплексный анализ 
социально-экономического развития Пермского региона. Особое внимание 
уделяется социальным институтам пенитенциарной системы (условно-досрочное 
освобождение, трудоустройство лиц, отбывших наказание в местах лишения 
свободы). 

Учебное пособие предназначено для студентов, обучающихся в высших 

учебных 
заведениях 
по направлениям 
подготовки 
«Экономика», 

«Юриспруденция», курсантов и слушателей образовательных организаций ФСИН 
России, практических работников уголовно-исполнительной системы.

Рекомендовано к печати решением научно-экспертного совета

ФКОУ ВПО Пермский институт ФСИН России

(протокол от 18.11.2014 № 3).

УДК 636.74 (343.8)
ББК 60.56

© Яцкова Ю. В., 2015
© ФКОУ ВПО Пермский институт 
ФСИН России, 2015

СОДЕРЖАНИЕ

СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ ..................................................................................... 4
ВВЕДЕНИЕ................................................................................................................. 5

ГЛАВА 1. ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЫ..................... 7

§ 1.1. Отрасли социальной сферы и проблемы ее финансирования. Влияние 
реформ 90-х годов на социальную сферу России ................................................. 7
§ 1.2. Обоснованность применения институционального подхода при 
обследовании социально-экономических проблем развития территории .......10
§ 1.3. Методология исследования институциональных отношений, 
складывающихся в результате взаимодействия агентов экономики 
для решения экономических проблем развития социальной сферы.................23

ГЛАВА 2. СОЦИАЛЬНЫЕ ИНСТИТУТЫ В ПЕНИТЕНЦИАРНОЙ
СИСТЕМЕ ................................................................................................................28

§ 2.1. Уголовно-исполнительная система как социальный институт ...............28
§ 2.2. Условно-досрочное освобождение как институт социальной политики 
пенитенциарной системы ......................................................................................35
§ 2.3. Центр занятости как социальный институт для лиц,  ранее отбывавших 
наказание в местах лишения свободы..................................................................39

ГЛАВА 3. РЕФОРМИРОВАНИЕ ПЕНИТЕНЦИАРНОЙ СИСТЕМЫ.  
ПРИОРИТЕТНОЕ РЕГИОНАЛЬНОЕ
НАПРАВЛЕНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ..................................................................43

§ 3.1. Эффективное руководство регионом – залог устойчивого роста 
региональной экономики.......................................................................................43
§ 3.2. Мероприятия, проводимые в рамках реформирования  пенитенциарной 
системы, их недостатки и рекомендации по усовершенствованию проблем..47

ЗАКЛЮЧЕНИЕ .......................................................................................................52
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК ................................................................56

СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ

ВВП – валовой внутренний продукт
ВМФ – международный валютный фонд
ИУ – исправительное учреждение
РАН – Российская академия наук
УДО – условно-досрочное освобождение 
УИС – уголовно-исполнительная система
ФСИН России – Федеральная служба исполнения наказаний
ЦБ РФ – центральный банк Российской Федерации

ВВЕДЕНИЕ

Своеобразным 
индикатором 
политического 
режима, 
состояния 

экономики страны являются пенитенциарные системы, т. к. они отражают 
многие проблемы и недостатки общества. Неслучайно поэтому поводу
Ф.М. Достоевский писал: «об уровне цивилизации народа можно судить, когда
открываешь ворота его тюрьмы»1.

Реформирование УИС не должно ограничиваться только решением 

ведомственных задач, а должно проводиться в контексте социальных 
изменений.

Экономическое развитие страны оказывает влияние на пенитенциарную 

систему. Важно, чтобы у нас была социально ориентированная экономика, 
которая бы учитывала интересы всех граждан общества, в том числе и лиц,
отбывающих наказание в местах лишения свободы. 

Важнейшей составляющей социально ориентированной экономики 

является широко развитая область
отраслей сферы обслуживания 
–

образования, культуры, жилищно-коммунального хозяйства, пассажирского 
транспорта, а также система пенсионного обслуживания и других форм 
социальной защиты; в совокупности все эти службы составляют социальную 
сферу. О значении этой сферы для формирования жизненного уровня говорит 
тот факт, что в развитых странах доля услуг во всем объеме потребления 
постоянно возрастает и достигает 50–70 %. 

Современный этап экономических и политических реформ России 

сопровождается кардинальными преобразованиями в общественной жизни, 
социальной структуре российского общества, пенитенциарной системе. Это 
убедительно свидетельствует об объективной необходимости реформирования 
социальной сферы, внедрения более эффективных форм и методов социального 
обслуживания населения2.

Развитие 
социальной 
сферы 
является 
важнейшим 
направлением 

внутренней политики государства, обеспечения благополучия и всестороннего 
развития граждан3, в том числе и лиц, отбывающих наказание.

Социальная сфера УИС является сферой научного исследования с целью 

создания эффективных мер по ее реализации. Основными направлениями 
социальной
работы 
с 
осужденными 
является 
обеспечение 
успешной 

ресоциализации осужденных. Необходимым условием исправления и успешной 
адаптации является освоение ими основных социальных функций. Поэтому 
необходимо применять меры, направленные на стимулирование осужденных 
к законопослушному поведению.

Цели социального развития определяются общественно-политическим

курсом государства. Применительно к современной России они включают 
обеспечение условий для развития социальной структуры, создание «среднего 

1 Достоевский Ф.М. Бесы. М.: АСТ; АСТ Москва, 2010.
2 Социальная работа. 2004. № 4.
3 Экономика муниципального сектора: учеб. пособие / под ред. А.В. Пикулькина. М.: 

ЮНИТИ-ДАНА, 2007. С. 301.

класса» – опоры политической стабильности, достижения достойных человека 
уровня и качества жизни.

В настоящее время все более актуальной становится роль регионального 

управления в системе государственного управления, т. к. именно через регионы 
осуществляется руководство государством в целом. Именно региональное 
управление является
проводником
общероссийских интересов с учетом 

региональной специфики.

Главной целью регионального управления является повышение степени 

удовлетворения 
социально-экономических 
потребностей 
населения, 

проживающего на территории конкретного региона, на основе комплексного 
развития. 

Региональное развитие – это режим функционирования региональной 

системы, который ориентирован на позитивную динамику параметров уровня 
и качества жизни населения, обеспеченную устойчивым, сбалансированным 
и многофакторным воспроизводством социального, хозяйственного, ресурсного 
и экологического потенциалов территории.

Существующие теории развития региона опираются на достижения 

макрои 
микроэкономики, 
институциональной 
экономики 
и 
других 

направлений современной экономической науки1.

1 Региональная экономика и управление: учебное пособие. 2-е изд., перераб. и доп. СПб.: 

Питер, 2008. С. 87.

ГЛАВА 1. ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЫ

§ 1.1. Отрасли социальной сферы и проблемы ее финансирования. 

Влияние реформ 90-х годов на социальную сферу России

К социальной сфере относится ряд отраслей экономики и видов 

деятельности, в том числе и государства, которые оказывают непосредственное 
и позитивное воздействие на человека и его семью. Она связана с обеспечением 
благосостояния людей, созданием условий для их развития, поддержанием 
населения в период испытываемых им временных трудностей и установлением 
социального мира в обществе.

К
социальной 
сфере
относятся 
отрасли 
социально-культурного 

комплекса: образование, культура и здравоохранение, а также наука. Важную
роль в этой сфере играет жилищно-коммунальное хозяйство, пассажирский 
транспорт, 
обслуживающие 
население 
связь, 
розничная 
торговля, 

общественное питание, пенсионное обеспечение, бытовое обслуживание и т. д. 
Значительное место принадлежит таким видам деятельности, как решение 
проблем 
трудовых 
отношений, 
занятости 
и 
миграции 
населения, 

осуществлению социальной защиты и социального обеспечения людей, 
вопросам ресоциализации осужденных.

Одной из закономерностей развития человеческого общества (особенно 

во второй половине XX века) является рост расходов ВВП, прежде всего 
государственного бюджета,
на развитие социально-культурных услуг –

образования, 
здравоохранения 
и 
культуры.
В 
странах,
занимающих 

лидирующее положение в мировой экономике в 50–70-х гг. XX века, это 
привело
к
становлению
социальных государств, теоретической основой 

которых стала концепция государства всеобщего благоденствия. Главной
целью развития социального общества является обеспечение достойной жизни 
человека. Право на достойную жизнь – гарантировано государством и стало 
одним из важных гражданских прав. Граждане получили широкий доступ 
к образованию, здравоохранению и культуре. Однако, как и любая другая 
закономерность развития общества, она имеет свои противоречия и серьезные 
трудности.

Кризисы конца 70-х – начала 80-х гг. привели страны Западной Европы

к спаду 
производства, 
росту 
безработицы, 
снижению
финансирования 

социально-культурной сферы, сокращению поступления налоговых средств 
в государственный бюджет, а увеличение налогов приводило к снижению 
стимулов роста производства в материальной сфере, критике правительств за 
неэкономную социальную политику.

Проблемы финансирования социальной сферы послужили поводом для 

поиска альтернативных источников. В результате в 80-х – 90-х гг. XX века 
в развитых странах были сформированы 2 различных подхода к финансовому 
обеспечению социальной сферы, проведению социальной политики. Первый 
подход базируется на либеральной (неолиберальной) концепции минимальной 
роли государства в экономике (государство – ночной сторож). По мнению 

сторонников этой концепции, государство не в состоянии справиться 
с падающими на него нагрузками. Аргументируется это тем, что в социальном 
комплексе, контролируемом государством, незначительна конкуренция, что 
делает проблематичным самостоятельный выбор гражданами ее услуг. 
Последнее порождает застой в развитии социально-культурного комплекса1.

Трудности социального государства они объясняют и сложившейся 

системой перераспределения. По их мнению, перераспределяется не только 
«слишком много», но и не очень эффективно. Необходимо в большей мере 
приватизировать как задачи социального государства, так и риск в сфере 
занятости. Это снимет нагрузку в финансировании таких благ как «социальная 
безопасность» и «справедливость»2.

Второй подход основывается на концепции социальной демократии, 

сохранении социального государства, которое выступает не придатком рынка, 
а важной составляющей демократического гражданского общества. Сторонники 
данного подхода полагают, что только лишь экономические критерии 
(экономический успех на мировых рынках, рентабельность, максимизация 
прибыли) не могут быть положены в основу общественного устройства. Нельзя 
руководствоваться только ими, когда речь идет об условиях жизни 
и перспективах людей, удовлетворении таких важнейших потребностей, как 
потребность в труде, образовании, сохранении здоровья, жилье, общественной 
безопасности. 
Социальное 
государство 
и 
свобода, 
коллективные 

и индивидуальные интересы не исключают, а обусловливают и дополняют друг 
друга. 
Благодаря 
социальному 
государству 
индивидуальные 
ценности 

и свобода являются не только привилегией богатых людей3. Для сохранения 
социального государства требуется его реформирование, заключающееся в том, 
чтобы сделать его проще и прозрачнее, устранить бюрократические барьеры 
и вскрыть имеющиеся резервы в области рационализации социальных расходов 
из государственного бюджета и повышения эффективности социальных услуг, 
осуществлении долевого участия населения в обеспечении социальных услуг4.

Современная Россия столкнулась с
трудностями финансирования 

социально-культурной 
сферы, 
жилищно-коммунального 
хозяйства, 

социального 
обеспечения. 
Шоковые 
методы 
реформ 
(конца
80-х 
–

начала 90-х гг.) вызвали системный кризис, из которого страна не могла выйти 
на протяжении 90-х гг. В переходный период резко ухудшилось положение 
социальной сферы. Жилищно-коммунальное хозяйство, социально-культурный 
комплекс оказались на грани выживания. За советский период предприятиями 
для социальной поддержки работников было построено много санаториев, 
домов отдыха, детских лагерей, жилья, объектов здравоохранения, культуры. 

1 Государственное регулирование рыночной экономики: учебник. Изд. 2-е, перераб. и доп. / 

под общ. ред. В.И. Кушлина. М.: Изд-во РАГС, 2005. С. 571.

2 Государственная служба в России и за рубежом. Социальная политика стран ЕС: 

реферативный бюллетень № 3. М.: Изд-во РАГС, 1999. С. 153–154.

2 Социальная политика стран ЕС: реферативный бюллетень № 3. М.: Изд-во РАГС, 1999. 

С. 153–154.

4
Государственное регулирование рыночной экономики: учебник / под общ. ред. 

В.И. Кушлина. М.: Издательство РАГС, 2005. С. 569.

С переходом к рынку большинство из них посчитали непрофильными 
и обременительными для содержания1.

Резко 
снизилась
заработная
плата 
в 
отраслях,
финансируемых 

преимущественно из бюджета. По данным обследования 
социальной 

защищенности населения, среди работников с заработной платой ниже 
прожиточного минимума 28,8 % имели высшее, а 43,3 % среднее специальное 
образование. Появилась новая прослойка общества – «новые бедные», тяжелое 
положение 
которых 
было 
сформировано
из-за 
заниженной 
цены
за 

квалифицированный труд.

Негативное и разрушительное влияние на человеческий потенциал 

оказала дестабилизация социально-экономического положения и ухудшение
социальной защищенности населения, к которому люди (в основной массе)
оказались не готовы. Также немаловажную отрицательную роль сыграла
передача 
социальной 
инфраструктуры 
предприятий 
муниципалитетам 

и процессы приватизации социальной сферы, когда появление платных услуг 
взамен бесплатных не сопровождалось соответствующим ростом заработной 
платы.

Переданные на баланс муниципальных предприятий социальные объекты

не обеспечивались в течение более 10 лет средствами (даже на текущий 
ремонт)
и 
создали 
проблемы,
прежде 
всего,
для 
региональных 

и муниципальных властей. Несмотря на запрет на приватизацию в составе 
имущественного комплекса объектов здравоохранения, образования, культуры, 
предназначенных для обслуживания жителей, и их перепрофилирование 
в течение не менее 5 лет, до сих пор шла приватизация детских садов, домов 
ученых, домов культуры2.

На протяжении всего периода реформ происходил отток рабочей силы 

из отраслей, обеспечивающих сохранение и развитие рабочей силы, инновации 
и насыщение потребительского рынка.

Появилась большая
задолженность по заработной плате, особенно 

в бюджетной сфере, а также по выплатам пособий по безработице, пособий 
на детей и резко ухудшилось пенсионное обеспечение.

Социальное развитие сузилось до рамок смягчения негативных 

последствий реформ и поддержки малоимущих слоев населения, что весьма 
обедняет его содержание, не позволяет вовлекать в экономику в полной мере 
трудовой, интеллектуальный, творческий потенциал страны. В период с 1997
по 2000 гг. расходы государственного бюджета на социально-культурные 
мероприятия (на пассивную социальную помощь) возросли вдвое, а доля 
расходов 
на 
образование 
сократилась 
на 
четверть, 
доля 
расходов 

на здравоохранение – на треть. При этом образование и здравоохранение 
практически целиком были отданы на откуп регионам.

Ситуация изменилась в лучшую сторону только в 2000–2001 гг. Это было 

1 Экономика муниципального сектора: учебное пособие / под ред. А.В. Пикулькина.  М.: 

ЮНИТИ-ДАНА, 2007. С. 303.

2 Там же.

связано с оживлением в сфере материального производства, прежде всего 
в промышленности. Что, в свою очередь, привело к росту ВВП, улучшению 
собираемости налогов и соответственно наполняемости государственного 
бюджета. Существенное влияние оказал внешний фактор – рост цен на 
экспортируемые 
энергоносители, 
что 
позволило 
привлечь 
в 
бюджет 

дополнительные 
ресурсы. 
Однако 
острота 
проблемы 
финансирования 

социальной сферы сохранялась1.

В настоящее время экономика России восстановилась после социально
экономического кризиса 2008–2009 гг. Вместе с тем, несмотря на то, что хотя 
и были 
достигнуты 
и 
даже 
увеличились 
существенные 
докризисные

показатели, страна перешла на сниженную траекторию экономического 
развития. Прирост основных показателей (качество жизни населения, 
конкурентоспособность экономик и др.) сократился почти
в два раза. 

С 2012 года наблюдается сокращение темпов роста ВВП (в 2012 г. снизились 
с 4,3 до 3,5 %, в 2013 г. – до 3–3,2 %) промышленного производства и других 
показателей2.

В настоящее время важнейшая задача –
преломить негативную 

тенденцию сокращения темпов роста экономического развития, т. к. при таких 
темпах 
нет 
возможности
решать 
социально-экономические 
проблемы: 

пенсионную, жилищную, охраны здоровья и др. 

§ 1.2. Обоснованность применения институционального подхода

при обследовании социально-экономических проблем

развития территории

Идеологи институционализма относят
к институтам социальные, 

политические, экономические явления: государство, общество, социальные 
группы, корпорации и др. 

Понятие института (с англ. to institute – устанавливать, учреждать) было

заимствовано экономистами из социальных наук, в частности из социологии.

В гуманитарных науках институт определяется как устанавливаемые 

людьми ограничения, которые структурируют политическое, экономическое 
и социальное взаимодействие, неформальные (запреты, табу, обычаи, традиции, 
кодексы чести и т. д.) и формальные правила (конституции, законы, права 
собственности и т. д.), а также система санкций за их несоблюдение (Д. Норт), 
структурные ограничения (A. Шидлер), формальные правила, процедуры 
согласия и стандартно действующие практики, структурирующие отношения 
между индивидами (П. Холл) и др. 

Экономисты 
под 
Институтом
понимают 
совокупность 
ролей 

и статусов, предназначенную для удовлетворения определенной потребности.

1
Государственное регулирование рыночной экономики: учебник. / под общ. ред. 

В.И. Кушлина. М.: Издательство РАГС, 2005. С. 572.

2 Аганбегян А.Г. Социально-экономическое развитие России: финансово-кредитные аспекты // 

Деньги и кредит. 2013. № 1. С. 4–10.

Американскому 
социологу, 
экономисту, 
публицисту, 
а 
также 

основоположнику институционального направления в политической экономии 
Т. Веблену принадлежит тезис: «Институты –
основа экономического 

поведения». В экономической теории впервые понятие института было 
включено в анализ Торстейном Вебленом.

Институты 
–
привычные 
способы 
осуществления 
процесса 

общественной жизни. В основе принятого образа жизни лежит система 
взглядов, которых придерживаются социальные группы. Формирование 
институтов консервативно. Сложившиеся ранее формы и правила не отвечают 
сегодняшней ситуации и должны постоянно изменяться1.

Также под институтами Т. Веблен понимал:

привычные способы реагирования на стимулы;
структура производственного или экономического механизма;
принятая в настоящее время система общественной жизни.

Другой основоположник институционализма Джон Коммонс определяет 

институт следующим образом.

Институт –
коллективное действие по контролю, освобождению 

и расширению индивидуального действия.

Основное 
предназначение 
социальных 
институтов 
–
обеспечить 

удовлетворение важных жизненных потребностей.

В настоящее время наиболее распространенным является понятие института,

сформулированное Дугласом Нортом. 

Институты – это правила, механизмы, обеспечивающие их выполнение, 

и нормы поведения, которые структурируют повторяющиеся взаимодействия между 
людьми.

Можно сделать вывод, что институты – это основа экономического 

поведения, т. е. под институтами в современной теории понимаются «правила 
игры»
в обществе
или
«созданные человеком»
ограничительные рамки, 

которые организуют взаимоотношения между людьми, а также система мер, 
обеспечивающая их выполнение (enforcement). Эти институты
создают 

структуру побудительных мотивов человеческого взаимодействия, уменьшают 
неопределенность, организуя повседневную жизнь, и делятся на формальные 
и неформальные.

Под неформальными институтами обычно понимают общепринятые 

условности и этические кодексы поведения людей. Это – обычаи, «законы», 
привычки или нормативные правила, которые является результатом тесного 
совместного существования людей. Благодаря им люди легко узнают, чего 
хотят от них окружающие, и хорошо понимают друг друга. Эти кодексы 
поведения формирует культура.

Под формальными институтами понимаются правила, созданные 

и поддерживаемые 
специально 
на 
то 
уполномоченными 
людьми 

(государственными чиновниками).

1 Институт – основа экономического поведения [Электронный ресурс]. Режим доступа:  

http://www.grandars.ru/student/nac-ekonomika/ponyatie-instituta.html (дата обращения: 04.09.2014).