Право и современные государства, 2013, № 2
Право и современные государства
Бесплатно
Основная коллекция
Тематика:
Право. Общие вопросы
Издательство:
Фонд Консалтинга и правовой защиты населения
Наименование: Право и современные государства
Год издания: 2013
Кол-во страниц: 81
Дополнительно
Вид издания:
Журнал
Артикул: 630978.0001.99
Тематика:
ББК:
УДК:
ГРНТИ:
Скопировать запись
Фрагмент текстового слоя документа размещен для индексирующих роботов.
Для полноценной работы с документом, пожалуйста, перейдите в
ридер.
Право и современные государства Научно-практический журнал 2013 / №2
Право и современные государства Научно-практический журнал issn 2307–3306 Свидетельство о регистрации ПИ № ФС77-49248 выдано Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций Учредитель Фонд «Консалтинга и правовой защиты населения» При перепечатке материалов ссылка на журнал «Право и современные государства» обязательна. Публикуемые в журнале материалы могут не отражать точку зрения учредителя и редакции. www.bar-association.ru Редакционный совет: Бошно С.В., доктор юридических наук, профессор. Виноградова Е.В., доктор юридических наук, профессор. Давыдова М.Л., доктор юридических наук. Мархгейм М.В., доктор юридических наук, профессор. Павликов С.Г., доктор юридических наук, профессор. Понкин И.В., доктор юридических наук, директор Института государственно-конфессиональных отношений и права. Цыбулевская О.И., доктор юридических наук, профессор. Фролова Н.А., доктор юридических наук, доцент. Догадайло Е.Ю., кандидат юридических наук, Ph.D., доцент. Хевсаков В.В., кандидат юридических наук, доцент
РазвИтИе РоССИйСКого заКоНодательСтва Бошно С.В. опубликование нормативных правовых актов Российской Федерации на официальном портале сети интернет: альтернатива и перспективы . . . . . . . 5 Соловьев А.А. значение анализа судебной практики в российском арбитражном судопроизводстве . . . 17 Гейт Н.А. защита экологических прав человека и гражданина в условиях глобализации . . . . . . . . . . . . 22 СРавНИтельНо-ПРавовые ИССледоваНИя Давыдова М.А. обучение юридической профессии в России и СШа: к вопросу об универсальных основаниях . . . . . 28 Забелина Д.А. транспорт как сфера правового регулирования в России и СШа . . . . . . . . . 36 Конаков В.А. Сравнительно-правовой аспект профилактики и борьбы с коррупцией в России . . . . . . . . . . . . . 41 МеждуНаРодНое ПРаво Гвоздецкий Д.С. Соотношение института дипломатической защиты с иными формами защиты прав индивида . . . . . 48 содержание Право и современные государства
гоСудаРСтво И уПРавлеНИе Попова А.В. Русский и западный неолиберализм ХХ в.: теоретико-правовой анализ . . . . . . . . . . . 55 Кучкаров З.А. Потеря управляемости в больших организациях и ее восстановление путем имплементации в право системных концептов . . . . . . . . . . 60 Алескеров З.С. Проблемы административно-правового регулирования государственно-частного партнерства . . . . . . . 69
развитие российского законодательства Право и современные государства оПубликование нормативных Правовых актов российской Федерации на оФициальном Портале сети интернет: альтернатива и ПерсПективы Бошно С. В. доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой РаНХигС при Президенте РФ. Синопсис: уже введено опубликование правовых актов в интернете, но официальный портал правовой информации еще не стал привычным инструментом не только граждан, но и юридического профессионального сообщества. в статье рассмотрены сложности перехода к электронному опубликованию, отечественные традиции опубликования нормативных правовых актов, проблемы судебной практики, связанные с вопросами опубликования официальных документов. Ключевые слова: опубликование, нормативные правовые акты, интернет-опубликование, электронное опубликование, свод законов, консолидация, www.pravo.gov.ru. значение института официального опубликования, являющегося важным и заключительным этапом правотворчества, состоит в том, что он нередко определяет время вступления нормативного правового акта в силу и реализует конституционные гарантии на ознакомление с правовой информацией. в нашей стране этот институт имеет богатую историю.
уже Свод законов Российской империи1 устанавливал, что законы обнародуются во всеобщее сведение Правительствующим Сенатом в установленном порядке и прежде обнародования в действие не приводятся. одним из первых актов советского правительства стал декрет Совнаркома от 30 окт. 1917 г. «о порядке утверждения и опубликования законов», которым устанавливалось, что «постановление публикуется во всеобщее сведение. днем вступления постановления в законную силу считается день опубликования его в официальной «газете временного Рабочего и Крестьянского Правительства». в 1924 г. порядок опубликования был изменен2, и было введено правило о том, что по специальному распоряжению отдельные постановления не подлежат опубликованию3. Новацией было Постановление СНК СССР от 6 февр. 1925 г. о публикации правовых актов в «Собрании законов и Распоряжений Рабоче-Крестьянского Правительства Союза ССР», «Известиях ЦИК Союза ССР и вЦИК» и в газете «Экономическая жизнь». допускалось введение в действие законов и распоряжений по телеграфу и радио. в 1958 г. был произведен новый пересмотр порядка опубликования, продолживший курс на сужение диапазона публикуемых документов. «важнейшие из актов, подлежащие широкому и немедленному обнародованию, публикуются в газете «Известия Советов депутатов трудящихся СССР. в необходимых случаях эти акты могут быть обнародованы также по радио или переданы по телеграфу»4. Этим документом были заложены правовые предпосылки для теневого правотворчества, о котором широкая общественность не информировалась. Было, в частности, установлено, что указы и постановления Президиума верховного Совета СССР, не носящие нормативного характера или не имеющие общего значения, рассылаются соответствующим ведомствам и учреждениям и доводятся ими до сведения тех, на кого распространяется их действие. тем самым круг посвященных лиц был значительно сокращен, а требования к опубликованию еще более сужены. в период перестройки был принят закон СССР 1989 г. «о порядке опубликования и вступления в силу законов СССР и других актов, принятых съездом народных депутатов СССР, верховным Советом СССР и их органами», но в этом правовом акте еще не отразился курс на демократизацию государственно-правовых институтов, начавшийся в стране. 6 1 т.1, ч. 1, гл. 9, ст. 51. 2 Постановление ЦИК СССР от 22 авг. 1924 г. «о порядке опубликования законов и распоряжений Правительства Союза СССР» // Сз СССР. 1924. № 7. Ст. 71. 3 Решение о том, какие акты не публикуются, принимали ЦИК, его Президиум, СНК и Сто, их председатели, секретарь ЦИК, управляющий делами СНК или Сто Союза ССР. 4 указ Президиума вС СССР от 19 июня 1958 г. «о порядке опубликования и вступления в силу законов СССР, постановлений верховного Совета СССР, указов и постановлений Президиума верховного Совета СССР» // ведомости вС СССР. 1958. № 14. Ст. 275 развитие российского законодательства Право и современные государства
История новейшего развития института опубликования правовых актов начинается с 1993 г., она включает ряд принципиальных эпизодов и сегодня находится в состоянии динамики. официально принят и закреплен в Конституции РФ (ст. 15) важный принцип правового государства: все законы должны быть официально опубликованы, неопубликованные законы не применяются. Путь к конституционной норме ст. 15 состоял из множества неприметных на вид побед, которые в итоге должны переломить ситуацию и открыть законодательство для граждан. На этом пути в течение последних 20 лет наметились два наиболее перспективных и одновременно острых направления: 1) переход от бумажных к машиночитаемым копиям, 2) продвижение интернет-опубликования. законодательство, регулирующее процесс разработки и принятия нормативных правовых актов, а также их опубликования находится в состоянии стагнации. Несмотря на очевидную социальную потребность уже 20 лет не принимаются основополагающие законы о законодательстве и законотворчестве, и это происходит исключительно по политическим мотивам. вместо принятия современного закона об опубликовании вносятся фрагментарные изменения в акты, которым более 18 лет, такие как закон РФ от 14 июня 1994 г. «о порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» и указ Президента РФ от 5 апр. 1994 г. «о порядке опубликования и вступления в силу федеральных законов»5. они полностью устарели и косметические изменения ни коим образом не могут изменить ситуацию. Поскольку эти документы относятся к конституционному законодательству, следует отметить и недостаточное развитие конституционно-правового института опубликования нормативных правовых актов в целом. в то же время на практически чистом месте создано, увеличивается и укрепляется информационное право. в рамках этой отрасли институт доступа к информации настолько успешно развивается, что можно говорить о процессе формирования информационного общества, в плоскости которого, очевидно, находятся и политические интересы. При этом право нельзя считать лишь разновидностью информации. оно представляет собой культурологический феномен, отражающий принятые в обществе представления о справедливости и имеющий свои моральные, этические, исторические и прочие особенности. в правовом государстве право и закон не отождествляются, и, соответственно, не являются синонимами «право на информацию» и «конституционное право быть ознакомленным с правом». в рамках содействия развитию информационного общества Правительством РФ была сформулирована задача «обеспечить полноту, достовер 7 5 СаППиП ФР. 1994. № 15. Ст. 1173. опубликование нормативных правовых актов российской... Бошно С.В.
ность, актуальность и доступность официальной правовой информации в электронном виде, в том числе за счет модернизации официального опубликования правовых актов, интеграции систем информационно-правового обеспечения органов государственной власти»6. однако при взаимодействии конституционного и информационного подходов первый уступил свои позиции второму, и эта трансформация не служит гармоничному развитию системы права и системы законодательства. гарантия опубликования нормативных правовых актов должна быть конституционной. Нельзя утопить право в потоке других видов информации, ведь право — это не столько информация, сколько социально-культурная ценность. в современных условиях тема официального опубликования должна занять достойное место в системе конституционных прав. Наибольшее значение приобретает аутентичность опубликованного и принятого текстов, определение единого безальтернативного места опубликования, установление ответственности за достоверность информации на официальном портале. Следует отметить, что опубликование — это кратковременный эпизод в жизни нормативного правового акта. После официального опубликования закон хранится в общем массиве действующего законодательства в числе других документов. значение опубликования документа состоит в том, чтобы определить был ли он должным образом, где, кем и когда принят. от ответов на эти вопросы зависит как применение закона в целом, так и дата начала его применения. Как правило, временем вступления закона в силу является дата его опубликования. в случае наличия бумажного носителя (газета или журнал) не возникает споров о том, был ли он опубликован, тогда как при его отсутствии могут появиться коллизии. однако следует напомнить, что дата публикации не всегда совпадает с датой вступления акта в силу. для данного исследования имеет значение только тот принципиальный факт, что в любом случае документ не применяется раньше его опубликования за исключением случаев использования обратной силы закона. Мы имеем в виду, что в исключительных случаях с соблюдением конституционных ограничений закон может применяться к отношениям, возникшим до его принятия, и до его опубликования. Но это тема отдельного исследования7. Цель опубликования: сделать текст доступным всем заинтересованным лицам для ознакомления, поскольку это входит в число условий применения закона, и при рассмотрении споров судам нередко приходится выяснять, была ли у субъектов права возможность ознакомления с текстом или нет8. При 6 государственная программа «Информационное общество (2011—2020 годы)» // Сз РФ. 2010. № 46. Ст. 6026. 7 См. Бошно С.в. обратная сила закона: общие правили и пределы допустимости // ваш налоговый адвокат. 2008. № 4. С. 61-67. развитие российского законодательства Право и современные государства
этом более важным становится вопрос наличия спора о самом факте опубликования нормативного правового акта, а не о том, где он впервые опубликован. Бумажные носители информации труднее фальсифицировать, и поэтому в случае спора печатные издания следует предоставлять в суд в оригинальном виде. если при рассмотрении в суде дела об опубликовании нормативного правового акта представлены газета или журнал, то спорить не о чем. Наличие спора означает, что акт не был опубликован, или в процессе его опубликования были какие-то нарушения. оно может также свидетельствовать о том, что субъекты права не знают, есть ли какой-либо документ, вступил ли он в силу, начал ли действовать. При этом форма предоставления официального опубликования (бумажная или электронная) является второстепенной. Сущность проблемы не в этом, а в том, есть ли в государстве доступ граждан к законодательству, открыта ли информация о праве и законодательстве. Хотя органы государственной власти должны предоставлять полную и достоверную информацию о законодательстве, есть примеры принципиальных споров об опубликовании нормативных правовых актов. Наиболее известные из них были связаны с приватизацией важнейших экономических объектов (например — оао «газпром»). Правовые акты именно об этих объектах не публиковались на бумажном носителе (в журнале и газетах), а размещались только в «Системе»9. И верховному Суду Российской Федерации10, чтобы не дезавуировать документы, которые не были опубликованы в порядке, установленном в законодательстве, пришлось признать равнозначными вовсе не синонимичные понятия — «официальное опубликование» и «официальный текст»11. официальное опубликование — это процедура размещения текста в специальных изданиях, список которых установлен в нормативном правовом акте. официальный текст — точный, неискаженный текст, предоставленный уполномоченным органом. На тот момент российское законодательство еще не признавало интернет-опубликования нормативных правовых актов, соответственно, опубликование должно было осуществляться в журнале или газете. вместе с тем может возникнуть проблема, если первоначально (до портала) документ был опубликован в газете или журнале. встает вопрос: является ли размещение текстов на портале датой опубликования или нет. в строгом смысле закона об опубликовании — нет, так как первоначально текст таких актов уже был официально опубликован в печатных (бумаж 8 Постановление Пленума вС РФ от 29 нояб. 2007 г. № 48 «о практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части». 9 указом Президента РФ от 5 апр. 1994 г. была установлена процедура размещения текстов правовых актов в НтЦ правовой информации «Система» в Интернете: http:// www.systema.ru. 10 Решение верховного Суда РФ от 09.08.2000 № гКПИ00-178. документ опубликован не был. – См. Справочную правовую систему КонсультантПлюс. 11 Постановление Правительства РФ от 30 мая 1997 г. № 654 ««о мерах по выполнению указа Президента РФ от 28 мая 1997 г. № 529 «о порядке обращения акций Российского акционерного общества «газпром» на период закрепления в федеральной собственности акций Российского акционерного общества «газпром». опубликование нормативных правовых актов российской... Бошно С.В.
ных) изданиях, тем более что собственно текст закона не исключает первого бумажного опубликования. однако полагаем, в соответствии с задачами данного ресурса, если бумажное опубликование предшествует электронному, текст следует размещать на www.pravo.gov.ru с отметкой о дате первого опубликования в другом официальном источнике. во всяком случае, сегодня на портале имеются даты опубликования во всех официальных изданиях. Изучение проблематики опубликования идет давно, и ей посвящен ряд классических работ12. Электронного опубликования касаются исследования в.М. Хургина13, а.И. абрамовой и т.Н. Рахманиной14. значительный интерес представляет коллективная монография под редакцией профессора в.Б. Исакова15. Эта масштабная работа осуществлена творческим коллективом, большое внимание в ней уделено истории опубликования начиная с первых шагов правовой цивилизации. На каждом этапе становления и развития института опубликования авторы находят предпосылки, неизбежно ведущие к электронному опубликованию. в работе обобщен зарубежный опыт опубликования, высказаны идеи развития электронного законодательства Российской Федерации на перспективу. вместе с тем, ряд положений работы вызывает сомнения и недоумение. Российский и американский опыт ведения официального сайта с официальными документами следует сравнивать с учетом различия в форматах хранения документов. На американских сайтах тексты хранятся в формате pdf. На российском сайте в формате pdf хранятся только документы принятые после 10 ноября 2011 г. Более ранние документы представлены в текстовых файлах и таким образом не защищены от изменений. Из монографии следует ошибочный вывод, что СШа — страна только электронного права, но в действительности это страна абсолютно бумажного права, более того, 12 Пиголкин а.С. официальное оглашение нормативных актов – самостоятельная стадия правотворческого процесса // Правоведение.1976. № 6; Блум М.И., тилле а.а. обратная сила закона. – М., 1969, стр. 4; Строгович М.С. учение о материальной истине в уголовном процессе. М., 1947, стр. 207; туманов в.а. вступление в силу норм советского права // ученые записки вИЮН.., 1958, вып. 7, стр. 102-104; тоцкий Н.М. вступление закона в силу // Право и жизнь, 1925, кн. 1; архипов К.а. опубликование и вступление в силу советских законов // Сов. гос. и право, 1926, № 1 (19); Мантнек а., захаров в. объединить опубликование законов и ведомственных актов // Сов. Юстиция, 1930, № 34; волков П. Необходимо изменить порядок опубликования законов и издания ведомственных актов // Сов. Юстиция, 1930, № 35; дябло в. обнародование, его юридическая природа и организация в западной европе и Союзе СССР // Советское право. 1925, № 6 (18). 13 Хургин в.М.официальное опубликование правовых актов // Межотраслевая информационная служба. 2003.№ 2. С. 72-86; он же. Порядок опубликования правовых актов // Информационные ресурсы России. 1996. № 6. С. 20-24; он же. Проблемы электронного опубликования правовых актов // НтИ. Сер.1. 1996. № 7. С. 28-30 14 Рахманина т.М. опубликование нормативных правовых актов: информационноправовой аспект // журнал российского права. 1998. № 10-11. 15 официальное электронное опубликование: История, подходы, перспективы/Под ред. в.Б.Исакова. М.: Формула права, 2012. развитие российского законодательства Право и современные государства
в очень консервативной форме — в виде книг (U.S.Code). Это, конечно, не исключает возможности распространения информации правового характера, включая тексты правовых актов в различных электронных формах, но депозитарные библиотеки уполномочены хранить официальные документы в бумажном исполнении. Поправки передаются в библиотеки на бумажном носителе в виде брошюр, и один раз в шесть лет Свод законов СШа перепечатывается (на 2013 г. издан 51 том, и 52-й том планируется). C издания указа Президента РФ № 662 от 5 апр. 1994 г. «о порядке опубликования и вступления в силу федеральных законов» начинается история электронного (или, как сказано в документе, машиночитаемого) опубликования нормативных правовых актов Российской Федерации в Интернете, хотя термин интернет-опубликование пока не использовался. Было введено новое понятие «официальный текст», которым являлся текст федерального закона, распространяемый в машиночитаемом виде НтЦПИ «Система», и допускалось иное опубликование, а также обнародование по телевидению и радио. Хотя буквальное толкование приведенного указа позволяет говорить о сохранении только бумажного официального опубликования, последующая судебная практика привела к выработке правоположения верховного Суда РФ16, согласно которому официальный текст приравнивался к официально опубликованному. в основу такого концептуального подхода была положена идея об обеспечении доступа неопределенного круга лиц к документу, следовательно, если был обеспечен доступ (на бумаге или в «Системе») — документ можно применять, если не был обеспечен — нельзя. тем самым синонимично были совмещены две различные категории — опубликование органом государственной власти текста в определенном издании (официальное опубликование) и доступ к информации любым способом. Согласно Пояснительной записке к законопроекту, устанавливающему официальное интернет-опубликование правовых актов, размещение их в электронном виде на портале позволит повысить оперативность и достоверность официальных публикаций правовых актов, обеспечить свободный доступ государственных и муниципальных органов, организаций, юридических и физических лиц к официальным текстам правовых актов. Эти провозг лашенные законодателем задачи и должны решаться в процессе реализации соответствующего закона. в статье 4 закона РФ от 14 июня 1994 г. в редакции от 21 окт. 2011 г. «о порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» установлено, что официальным опубликованием федеральных конституционных законов, федеральных законов и актов палат Федерального Собрания Российской Федерации считается первая публикация его полного текста в «Парламентской газете», «Российской газете», «Собрании за 16 Решение вС РФ от 09.08.2000 № гКПИ00-178. опубликование нормативных правовых актов российской... Бошно С.В.