Дотации и субсидии: финансово-правовой и экономический аспекты

Р О С С И Й С К А Я

А К А Д Е М И Я

П Р А В О С У Д И Я

Х. В. Пешкова

Монография

Москва 2010

А в т о р

Пешкова Х. В., старший преподаватель кафедры 
общетеоретических правовых дисциплин Центрального 
филиала РАП, канд. юрид. наук

Р е ц е н з е н т :

Вершило Т. А., доцент кафедры финансового права РАП, 
канд. юрид. наук

Пешкова Х. В.
Дотации и субсидии: финансово-правовой и экономический 
аспекты. — М.: Российская академия правосудия, 2010.

ISBN 978-5-93916-253-1

В монографии рассматриваются межбюджетные отношения с учетом 
современных тенденций в бюджетно-правовом регулировании. Особое 
внимание уделено конкретной группе межбюджетных отношений — отношениям распределения дотаций и субсидий как разновидности межбюджетных трансфертов.Анализируется их роль в развитии стабильной 
бюджетно-финансовой деятельности государства и входящих в его состав публично-правовых образований.
Рассчитана на научных и практических работников финансово-правовой сферы, может быть полезна аспирантам и студентам юридических 
вузов.

 
© Пешкова Х. В., 2010
ISBN 978-5-93916-253-1 
© Российская академия правосудия, 2010

УДК 347.734
ББК 65.9(2)262
П 23

П 23

СОДЕРЖАНИЕ

Введение  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .4
Глава 1. Дотации и субсидии в системе межбюджетных 
отношений
§ 1. Понятие и виды межбюджетных отношений . . . . . . . . . . . . . . . . .6
§ 2. Исторические аспекты межбюджетных отношений  . . . . . . . . 12
§ 3. Понятие и признаки дотаций. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24
§ 4. Понятие и признаки субсидий. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32
§ 5. Достоинства и недостатки дотаций и субсидий. . . . . . . . . . . . . 37
Глава 2. Понятие дотаций и субсидий как дохода бюджета 
государства и муниципальных образований
§ 1. Понятие доходов бюджета государства и муниципальных 
образований  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43
§ 2. Дотации и субсидии в системе доходов бюджета  . . . . . . . . . . . 84
Глава 3. Понятие дотаций и субсидий как бюджетного расхода
§ 1. Понятие расходов бюджета и их система. . . . . . . . . . . . . . . . . . 105
§ 2. Дотации и субсидии в качестве расходов бюджета. . . . . . . . . 122
Глава 4. Правовой режим предоставления дотаций и субсидий
§ 1. Субъекты предоставления и получения дотаций 
и субсидий. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130
§ 2.  Цели и условия предоставления дотаций и субсидий. . . . . . 150
§ 3. Процессуальный режим предоставления 
межбюджетных трансфертов  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166
Заключение. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178
Приложение  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180

ВВЕДЕНИЕ

Настоящая монография посвящена особому виду бюджетных отношений — межбюджетным отношениям по предоставлению публично-правовым образованиям денежных средств в виде дотаций 
и субсидий. Данные отношения возникают в рамках бюджетной 
деятельности государства и входящих в его состав публично-правовых образований — деятельности, связанной с формированием, 
распределением и использованием бюджетов бюджетной системы 
государства.
Финансово-правовая наука трактует межбюджетные отношения 
неоднозначно. Еще более неоднозначно определено содержание 
отдельных видов межбюджетных отношений, в том числе отношений по распределению дотаций и субсидий между бюджетами. 
В данной работе предлагается понимание содержания межбюджетных отношений с учетом современных тенденций бюджетно-правового регулирования — отнесения к предмету регулирования как 
имущест венных, так и неимущественных бюджетных отношений, 
нацеленных на функционирование бюджетов, установление взаимосвязей между звеньями бюджетной системы. Особое внимание уделено конкретной группе межбюджетных отношений — отношениям 
распределения дотаций и субсидий как разновидности межбюджетных трансфертов. Такие отношения возникают и развиваются 
с целью обеспечить стабильную бюджетную (финансовую) деятельность государства и входящих в его состав публично-правовых об

Введение

разований — сформировать финансовую основу реализации задач 
и функций государства на различных территориальных уровнях.
В последние годы наблюдается активное реформирование бюджетной деятельности государства и муниципальных образований. 
Это вызвано стремительным развитием бюджетных отношений, 
требующих четкого всестороннего правового регулирования, необходимостью усиления контроля за исполнением бюджета, достижения стабилизации уровня финансовых поступлений в публичные 
бюджетные фонды, активизацией межбюджетных отношений, необходимостью оптимального функционирования бюджетных фондов. Бюджетные отношения получают объективно необходимое 
нормативное правовое регулирование в силу их прямой связи с публичными финансовыми ресурсами, как следствие — значительно 
расширилось содержание бюджетного законодательства. Немалое 
количество нормативных правовых актов принято и принимается 
как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ и муниципальных образований. В то же время следует констатировать, что 
бюджетное законодательство в части регулирования межбюджетных 
отношений все еще недостаточно развито. Так, например, Бюджетный кодекс РФ не содержит целостных нормативных требований, 
касающихся оснований, целей и условий предоставления дотаций 
и субсидий. Недостаточно четко определен правовой статус субъектов, предоставляющих бюджетные средства в виде дотаций и субсидий. Пробелы регулирования режимных характеристик дотаций 
и субсидий как основных разновидностей межбюджетных трансфертов в конечном счете сказываются на действенности межбюджетных 
отношений и эффективности бюджетного процесса в целом.
Отмеченное объясняет пристальное внимание российских ученых и практиков к проблемам межбюджетных отношений, их желание осмыслить соответствующие бюджетно-правовые концепции 
с учетом действующего законодательства, финансовой, социально-экономической, политической обстановки в стране.

ГЛАВА 1
Дотации и субсидии в системе 
межбюджетных отношений

§ 1. Понятие и виды межбюджетных отношений

Принцип федерализма, относящийся к числу принципов бюджетного права, делает актуальным вопрос распределения финансовых 
ресурсов между различными уровнями бюджетной системы государства. Распределение финансовых ресурсов в виде бюджетных 
средств между Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями, организационное разрешение связанных с распределением вопросов возможно в рамках особого вида 
бюджетных отношений — межбюджетных отношений. 
Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса РФ (далее — БК РФ)1, межбюджетные отношения — это «взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного 
процесса».
Такое определение понятия межбюджетных отношений носит 
весьма общий характер, не затрагивает самой сути этих отношений, 
сводит дефиницию межбюджетных отношений к указанию на «взаимоотношения» публично-правовых образований.
Ранее действовавшая редакция ст. 6БК РФ2 закрепляла несколько иное определение данных отношений: межбюджетные отноше
1 Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 
31 июля 1998 г. (в ред. от 27 дек. 2009 г.) //  СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823; 2007. 
№ 45. Ст. 5424.

2 До внесения изменений Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. «О 
внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования бюджет

§ 1. Понятие и виды межбюджетных отношений

7

ния — это «взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов 
РФ, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления 
бюджетного процесса». Закрепление в законе такой дефиниции 
объяснялось тем, что фактически суть межбюджетных отношений 
выражалась (и выражается) в финансовых и организационных взаимосвязях между органами власти различных уровней, поскольку 
именно органы власти выступают представителями публично-правовых образований в общественных отношениях.
В финансово-правовой литературе межбюджетные отношения 
определяются неоднозначно.
Межбюджетные отношения рассматриваются как разновидность бюджетных отношений, складывающихся между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями по поводу распределения расходов и доходов между 
уровнями бюджетной системы, последующего перераспределения 
доходов между бюджетами одного уровня бюджетной системы, а 
также по поводу организационного обеспечения процессов исполнения бюджетов, осуществления государственного финансового 
контроля за расходованием бюджетных средств в ходе бюджетного 
регулирования1. 
Межбюджетные отношения — это совокупность отношений по 
поводу разграничения и закрепления бюджетных полномочий территориальных образований, соблюдения прав, обязанностей и ответственности органов власти в области составления, утверждения 
и исполнения бюджетов и бюджетного процесса2.

ного процесса и приведения в соответствие с бюджетным законодательством 
Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2007. № 18. Ст. 2117.

1 См.: Селюков А. Д. Правовое регулирование межбюджетных отношений 
в Российской Федерации. М., 2003. С. 142.
2 См.: Бутко И. М. Межбюджетная правовая политика в Российской Федерации: проблемы теории и практики // Науч. тр. РАЮН. В 4-х т. Вып. 6. Т. 2. 
М., 2006. С. 32.

Глава 1.  Дотации и субсидии в системе межбюджетных отношений

8

Межбюджетными отношениями признаются отношения между 
органами власти, преимущественно разных уровней, по разграничению на постоянной основе (без ограничения сроком) расходных 
и доходных полномочий, соответствующих им расходов и в максимально возможной степени доходных источников, а также отношения по межбюджетному регулированию: распределению некоторых налогов по нормативам отчислений между бюджетами разных 
уровней и перераспределению средств из бюджетов одного уровня 
бюджетной системы в другой в разных формах в целях обеспечения 
доступа граждан на всей территории страны к получению бюджетных услуг1.
Таким образом, специалисты приводят довольно широкие по 
содержанию определения понятия межбюджетных отношений. 
Большинство определений основывается на перечислении видов бюджетных отношений, квалифицируемых как «межбюджетные». Состав разновидностей межбюджетных отношений, 
анализируемых в рамках настоящей темы, позволяет определить, в чем состоит «качественная» сторона данных бюджетных 
отношений.
Проанализировав приведенные выше определения межбюджетных отношений, можно сделать вывод о следующих их признаках.
Во-первых, межбюджетные отношения могут носить как имущественный характер (распределение средств между бюджетами), 
так и организационный характер (складываться по поводу регулирования бюджетных отношений с учетом интересов публично-правовых образований разных уровней), в зависимости от того, что 
выступает объектом соответствующих отношений.
Во-вторых, межбюджетные отношения задействуют публично-правовые образования (разных уровней либо одного уровня), в ведении которых находятся бюджеты бюджетной системы 
государства.

1 См.: Рыбакова Р. Ю. Теоретические основы построения межбюджетных отношений // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 
2007. № 9.

§ 1. Понятие и виды межбюджетных отношений

9

В-третьих, публично-правовые образования в межбюджетных 
отношениях выступают непосредственно в лице органов власти, 
уполномоченных распоряжаться средствами бюджета.
Обратим внимание, что субъектами межбюджетных отношений 
выступают именно публично-правовые образования — Российская 
Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования. В их ведении находятся бюджеты, составляющие казну. Соответственно 
владение, пользование, распоряжение средствами бюджета в различных формах (в том числе в форме межбюджетных трансфертов) 
возложено именно на публично-правовые образования. Распределение средств бюджета обусловлено интересами и волеизъявлением данных субъектов.
Публично-правовые образования выступают в межбюджетных отношениях «в лице» уполномоченных органов власти. 
Очевидная роль органов власти в функционировании межбюджетных отношений во многих случаях ставит вопрос о том, возможно ли рассматривать их в качестве субъектов данных отношений1. Однако несомненно, что меж бюджетные отношения, 
в рамках которых происходит разрешение бюджетных вопросов, 
распределение средств из одного бюд жета в дру гой, т.е. реализуется правомочие распоряжения бюджетными сред ствами казны, 
должны возни кать между соб ственниками этих средств — публично-правовыми образованиями. Следует констатировать, что 
и в судебной практике рассмотрения споров относительно бюджетных правоотношений публично-правовые образования рассматриваются в качестве субъектов соответствующих отношений — как «самостоятельные бюджетополучатели» (определение 
Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ 
от 15 декабря 2004 г.)2.
Отмеченный выше характер межбюджетных отношений — имущественный, связанный с распределением бюджетных средств 

1 См. подробнее: Пешкова Х. В. К вопросу о субъектном составе межбюджетных отношений // Финансовое право. 2006. № 9. С. 10–14.
2 Дело № 83-Г04–14.

Глава 1.  Дотации и субсидии в системе межбюджетных отношений

10

либо организационный, связанный с разрешением бюджетных вопросов, — позволяет разделить эти отношения на две группы.
Первая группа — межбюджетные отношения, связанные с распределением денежных (бюджетных) средств между бюджетами 
бюджетной системы в различных формах — имущественные межбюджетные отношения. Формы распределяемых между бюджетами средств охватываются понятием «межбюджетные трансферты». 
Согласно ст. 6 БК РФ межбюджетные трансферты — это «средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации». Межбюджетные трансферты выделяются 
в нескольких формах: дотации; субсидии; субвенции; иные формы 
межбюджетных трансфертов (по анализу ст. 129, 135, 142 БК РФ).
Соответственно указанным формам межбюджетных трансфертов межбюджетные отношения делятся на следующие подгруппы: 
межбюджетные отношения по предоставлению дотаций, межбюджетные отношения по предоставлению субсидий, межбюджетные 
отношения по предоставлению субвенций, иные межбюджетные 
отношения.
Объектами указанной группы межбюджетных отношений являются бюджетные средства — межбюджетные трансферты в конкретной форме.
Вторая группа межбюджетных отношений — межбюджетные 
отношения, носящие неимущественный (организационный) характер. К таковым относятся отношения: по поводу формирования 
бюджетной системы; по поводу разграничения расходов и доходов 
между уровнями бюджетной системы, распределению налоговых 
отчислений1; по поводу разграничения и закрепления бюджетных 

1 О подходе к квалификации отношений распределения налоговых платежей (доходов) между бюджетами разных уровней бюджетной системы в качестве «межбюджетных отношений» см. подробнее: Пешкова Х. В. Налоговые 
и бюджетные отношения: некоторые аспекты соотношения // Современные 
проблемы теории налогового права (The Modern Problems of Tax Law Theory): 
Матер. междунар. науч.-практ. конф. Воронеж, 2007. С. 286–287.

§ 1. Понятие и виды межбюджетных отношений

11

полномочий публично-правовых образований; по поводу контроля за использованием распределенных между бюджетами средств; 
иные отношения по поводу регулирования бюджетных отношений 
с учетом интересов публично-правовых образований различных 
уровней.
Указанные межбюджетные отношения носят организационный 
характер, поскольку их основная цель — разрешение бюджетных 
вопросов, формирование нормативного регулирования бюджетных 
отношений, учитывающего интересы как Российской Федерации, 
так и ее субъектов, муниципальных образований (интересы различных муниципальных образований — применительно к межбюджетным отношениям на уровне субъектов РФ). В ходе таких межбюджетных отношений на нормативном уровне разрабатываются 
подходы к разграничению доходных и расходных полномочий между уровнями власти, определению критериев и методов распределения бюджетных средств в виде межбюджетных трансфертов и т.д.
Основным видом межбюджетных отношений следует считать отношения по распределению бюджетных средств между бюджетами 
в форме межбюджетных трансфертов. Глава 16 БК РФ, устанавливающая бюджетно-правовой режим соответствующих явлений, так 
и называется «Межбюджетные трансферты». Подробнее о содержании понятия «межбюджетный трансферт» речь идет в § 2 гл. 3 
данной работы, поскольку межбюджетные трансферты являются 
специфической формой расходования бюджетных средств.
Распределение межбюджетных трансфертов имеет важное значение для развития бюджетных отношений, функционирования 
бюджетной системы. В рамках межбюджетных отношений реализуется возлагаемая на бюджетный фонд распределительная функция, 
проявляющаяся на территориальном уровне. В ходе таких отношений средства направляются из бюджета одного публично-правового образования в бюджет другого, нуждающегося в бюджетных 
ресурсах. 
Значение распределения средств между бюджетами в режиме 
межбюджетных отношений создает объективные предпосылки их