Ответственность органов власти и их должностных лиц в сфере защиты конкуренции
Покупка
Издательство:
Статут
Год издания: 2014
Кол-во страниц: 111
Дополнительно
Вид издания:
Монография
Уровень образования:
ВО - Магистратура
ISBN: 978-5-8354-1055-2
Артикул: 484596.01.01
Настоящая монография посвящена исследованию ответственности
органов власти и их должностных лиц в сфере защиты конкуренции.
Большое внимание уделено таким сложным вопросам, как правовосстановительная ответственность в сфере защиты конкуренции, административная ответственность органов власти и их должностных лиц,
гражданско-правовая ответственность органов власти. Обосновываются
и предлагаются к введению в оборот понятия и институты антимонопольной ответственности.
Книга предназначена для научных работников и специалистов,
практикующих в сфере защиты конкуренции, лиц, занимающихся
правотворческой деятельностью, а также для тех, кто интересуется проблемами конкурентного и административного права.
Скопировать запись
Фрагмент текстового слоя документа размещен для индексирующих роботов.
Для полноценной работы с документом, пожалуйста, перейдите в
ридер.
ÌÎÑÊÂÀ 2014 И З Д А Т Е Л Ь С Т В О С Т А Т У Т И.В. Башлаков-Николаев ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ОРГАНОВ ВЛАСТИ И ИХ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ В СФЕРЕ ЗАЩИТЫ КОНКУРЕНЦИИ Монография
УДК 347.12 ББК 67.404.06 Б 33 Автор Игорь Васильевич Башлаков-Николаев − руководитель Управления ФАС России по Московской области, кандидат экономических наук, магистр права, почетный работник антимонопольных органов России, член Методического совета ФАС России Рецензенты: заведующий кафедрой гражданского и арбитражного процесса ФГБОУ ВПО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации», кандидат юридических наук, доцент В.А. Баранов; заведующий кафедрой конкурентного права ФГБОУ ВПО «Московский государственный юридический университет им. О.Е. Кутафина (МГЮА)», кандидат юридических наук, доцент С.А. Пузыревский Башлаков-Николаев И.В. Б 33 Ответственность органов власти и их должностных лиц в сфере защиты конкуренции: Монография. – М.: Статут, 2014. – 111 с. ISBN 978-5-8354-1055-2 (в обл.) Настоящая монография посвящена исследованию ответственности органов власти и их должностных лиц в сфере защиты конкуренции. Большое внимание уделено таким сложным вопросам, как правовосстановительная ответственность в сфере защиты конкуренции, административная ответственность органов власти и их должностных лиц, гражданско-правовая ответственность органов власти. Обосновываются и предлагаются к введению в оборот понятия и институты антимонопольной ответственности. Книга предназначена для научных работников и специалистов, практикующих в сфере защиты конкуренции, лиц, занимающихся правотворческой деятельностью, а также для тех, кто интересуется проблемами конкурентного и административного права. УДК 347.12 ББК 67.404.06 ISBN 978-5-8354-1055-2 © И.В. Башлаков-Николаев, 2014 © Издательство «Статут», редподготовка, оформление, 2014
Оглавление введение .............................................................................................. 4 глава 1. СОСтОяние и СОвершенСтвОвание нОрмативнО-правОвОгО регулирОвания защиты кОнкуренции в рОССийСкОй Федерации.......................................... 8 1.1...Понятие.и.состав.антимоноПольного.законодательства............... 8 1.2...стратегия.развития.конкуренции.и.антимоноПольного. регулирования............................................................................... 22 глава 2. ЮридичеСкая ОтветСтвеннОСть ОрганОв влаСти и их дОлжнОСтных лиц в СФере защиты кОнкуренции................. 30 2.1...общая.характеристика.ответственности.органов.власти. и.их.должностных.лиц.в.сфере.защиты.конкуренции................... 30 2.2...антимоноПольная.ответственность.органов.власти. в.сфере.защиты.конкуренции........................................................ 41 2.3...административная.ответственность.органов.власти. и.их.должностных.лиц.в.сфере.защиты.конкуренции................... 74 2.4...гражданско-Правовая.ответственность.органов.власти. и.их.должностных.лиц.в.сфере.защиты.конкуренции................... 88 заклЮчение.......................................................................................101 прилОжение .....................................................................................109
введение Настоящая монография посвящена вопросам ответственности органов власти и их должностных лиц в сфере защиты конкуренции. В соответствии с нормами ст. 15, 16, 18 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» 1 (далее – Закон о защите конкуренции, Закон) запрет антиконкурентных действий (бездействия), актов, соглашений установлен в отношении федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, организаций, участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка РФ 2. В условиях рыночной экономики свободная конкуренция является одним из важнейших факторов развития всей экономики. Принципы конкуренции защищаются нормами ст. 8, 34, 74 Конституции РФ 3, Законом о защите конкуренции, а также всеми нормами антимонопольного законодательства РФ. Сегодня в ходе административной реформы востребовано совершенствование административной юстиции, для чего предлагаются различные способы и методы: от разработки Административно-процессуального кодекса до создания системы административных судов, что созвучно с идеями и принципами, заложенными в ст. 118 Конституции РФ. Антимонопольные органы являются административно-юрисдикционными органами, рассматривающими в сфере защиты конкуренции споры между заявителями (гражданами, в том числе пред 1 СЗ РФ. 2006. № 31 (ч. 1). Ст. 3434. 2 В ст. 16, 18 Закона о защите конкуренции из субъектов правонарушений исключены организации, участвующие в предоставлении государственных или муниципальных услуг, в ст. 18, кроме того, отсутствует Центральный банк РФ. 3 СЗ РФ. 2009. № 4. Ст. 445.
введение 5 принимателями, юридическими лицами), с одной стороны, а с другой – с доминирующими на рынке хозяйствующими субъектами или органами власти, ограничивающими конкуренцию. В сфере защиты конкуренции антимонопольные органы рассматривают дела о нарушении антимонопольного законодательства в соответствии с Законом о защите конкуренции, привлекают виновных лиц к административной ответственности в соответствии с Кодексом об административных правонарушениях РФ, взыскивают в федеральный бюджет доход, полученный нарушителями антимонопольного законодательства. В настоящее время структура нарушений антимонопольного законодательства такова, что акты и действия органов власти, ограничивающие, устраняющие, не допускающие конкуренцию, составляют более 50% от общего числа выявляемых нарушений 1. В отношении органов государственной власти и органов местного самоуправления рассматриваются сотни дел о нарушении антимонопольного законодательства. Важное место в сфере защиты конкуренции принадлежит общественным отношениям с участием органов власти, которые своими актами и действиями ограничивают, устраняют, не допускают конкуренцию, так как практика показывает, что более 50% всех случаев нарушений антимонопольного законодательства приходится на антиконкурентные акты, действия и соглашения органов власти. Это такие нарушения Закона о защите конкуренции, как нарушение запретов на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) органов власти (ст. 15); нарушение запретов на антиконкурентные соглашения и (или) согласованные действия органов власти как между собой, так и с хозяйствующими субъектами (ст. 16); нарушение запретов на нарушение антимонопольных требований к торгам, запросам котировок цен на товары (ст. 17); нарушение порядка заключения договоров на пользование, владение государственным и муниципальным имуществом (ст. 17.1); нарушение порядка заключения договоров органами власти с финансовыми организациями (ст. 18); нарушение органами власти порядка проведения торгов и порядка заключения договоров по их итогам (ст. 18.1); нарушение порядка предоставления и использования муниципальных и государственных преференций (ст. 19–21). 1 http://www.igpran.ru/nlive/3534/
введение 6 При всех нарушениях антимонопольного законодательства органами власти устраняется, ограничивается или не допускается конкуренция (соперничество) между хозяйствующими субъектами-конкурентами, действующими на одном товарном рынке, на который воздействует орган власти. Происходит это и при заключении договора аренды государственного федерального имущества, государственного имущества субъекта Российской Федерации и (или) муниципального имущества без торгов, и при нарушении порядка определения победителя торгов по продаже государственного имущества, и при нарушении правил проведения торгов на развитие застроенной территории или при назначении органом местного самоуправления управляющей компании в сфере управления многоквартирными домами без проведения соответствующего конкурса. Во всех этих случаях хозяйствующие субъекты дискриминируются органами власти и не получают того, на что вправе были бы рассчитывать в условиях конкуренции. При такой дискриминации, с другой стороны, снижается эффективность использования государственного и муниципального имущества, в том числе и по причине того, что понижается плата за использование имущества или его продажу. Следовательно, устранение нарушений конкуренции со стороны органов власти направлено на создание справедливой институциональной среды для деятельности бизнеса, а также на повышение эффективности деятельности самих органов власти и (или) повышение эффективности использования государственной и муниципальной собственности и бюджетных средств. Таким образом, прекращение антиконкурентной деятельности органов власти имеет социально-экономическую направленность и является инструментом развития экономики. Кроме того, устранение антиконкурентных актов, действий, соглашений органов власти направлено на создание справедливой конкурентной среды, которая является важным фактором формирования условий, необходимых для привлечения инвестиций в экономику. Ведь только при отсутствии антиконкурентных практик со стороны органов власти бизнес получает открытые и понятные правила входа на рынок, может просчитать стоимость такого вхождения на рынок, ведения бизнеса и др. Также создание справедливой конкурентной среды путем устранения антиконкурентных действий органов власти ликвидирует и усло
введение вия для коррупционных действий органов власти и их должностных лиц. Следовательно, борьба с антиконкурентными актами, действиями, соглашениями органов власти представляется актуальным направлением повышения эффективности экономики, устранения коррупционных условий деятельности органов власти и поэтому такая борьба должна осуществляться на высоком методологическом уровне, а антимонопольное законодательство в данной части должно постоянно совершенствоваться. Указанные факторы предопределяют необходимость исследования вопросов ответственности органов власти и их должностных лиц в сфере защиты конкуренции и выработки подходов по совершенствованию деятельности антимонопольных органов по выявлению и пресечению антиконкурентных действий органов власти, в том числе в связи с важным их значением и востребованностью в целях защиты прав и законных интересов лиц, участвующих в экономической деятельности в Российской Федерации. Необходимо отметить, что в настоящее время наряду с тем, что нарушения органов власти в сфере защиты конкуренции совершаются более чем в 50% выявляемых случаев ограничения, устранения, недопущения конкуренции, наблюдается увеличение количества и сложности рассматриваемых дел о нарушении антимонопольного законодательства, дел об административных правонарушениях в отношении органов власти и их должностных лиц в сфере защиты конкуренции. Данные тенденции также указывают на важность исследования вопросов ответственности органов власти и их должностных лиц в сфере защиты конкуренции, в том числе и для выработки предложений для снижения неправомерного воздействия органов власти на конкурентные отношения.
глава 1. СОСтОяние и СОвершенСтвОвание нОрмативнО-правОвОгО регулирОвания защиты кОнкуренции в рОССийСкОй Федерации 1.1. пОнятие и СОСтав антимОнОпОльнОгО закОнОдательСтва Легальная дефиниция антимонопольного законодательства в настоящее время не определена. Впервые совокупность нормативных правовых актов, составляющая антимонопольное законодательство, была определена в изменениях, внесенных в Закон РФ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» 1 в 1995 г. До этого времени в отечественной юридической литературе высказывались различные точки зрения относительно определения состава антимонопольного законодательства: – антимонопольное законодательство состоит из конституционных норм о конкуренции и законодательных актов, которые непосредственно регулируют конкурентные отношения и служат проводником антимонопольной политики государства; – антимонопольное законодательство включает в себя нормы Конституции РФ и законодательные акты, а также указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, содержащие правила антимонопольной направленности; – антимонопольное законодательство охватывает не только перечисленные виды норм и актов, но и все гражданское законодательство, так как конкуренция обеспечивается такими юридическими принципами и категориями, как равенство, свобода договора, возмещение убытков и ответственность 2. 1 СЗ РФ. 1995. № 22. Ст. 1977. 2 Ковалькова М.В. Государственный антимонопольный контроль в российском и американском законодательстве: Сравнительно-правовой аспект: Дис. … канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2006. С. 26.
1.1..Понятие.и.состав.антимоноПольного.законодательства. 9 В настоящее время термин «законодательство» применительно к сфере защиты конкуренции понимается законодателем расширительно и включает в себя не только федеральные законы, но и подзаконные акты. В соответствии с ч. 1 ст. 2 Закона о защите конкуренции антимонопольное законодательство Российской Федерации основывается на Конституции РФ, нормах Гражданского кодекса Российской Федерации 1 (далее – ГК РФ, ГК) и состоит из настоящего Закона и иных федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в ст. 3 Закона о защите конкуренции. В ст. 3 Закона о защите конкуренции указывается на отношения, связанные с защитой конкуренции. Модель дефиниции ч. 1 ст. 3 этого Закона такова, что в ней сначала указывается на общее, а именно на отношения, связанные с защитой конкуренции, а затем дается указание на частные случаи таких отношений. Это и отношения, связанные с предупреждением и с пресечением монополистической деятельности, а также недобросовестной конкуренции. Причем этот перечень является открытым. Так, в этой же части ст. 3 Закона перечисляются субъекты отношений, связанных с защитой конкуренции: российские юридические лица и иностранные юридические лица, организации, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк РФ, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели. Необходимо отметить, что в ч. 1 ст. 1 Закона сфера защиты конкуренции в отличие от ч. 1 ст. 3 Закона раскрывается не только через отношения, связанные с предупреждением и пресечением монополистической деятельности, а также недобросовестной конкуренции, но и через отношения, связанные с недопущением, ограничением, устранением конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функциями указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком РФ. 1 СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.
глава.1..состояние.нормативно-Правового.регулирования.защиты.конкуренции.в.рф 10 Через регулирование общественных отношений в сфере защиты конкуренции к антимонопольному законодательству относятся, например, Лесной кодекс РФ 1, Водный кодекс РФ 2, Воздушный кодекс РФ 3 и др. К антимонопольному законодательству можно также отнести нормы ст. 25 Федерального закона от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике», положения которой определяют правила установления доминирующего положения хозяйствующих субъектов в сфере электроэнергетики, а также регулирующие сходные правоотношения, но в сфере связи, нормы ст. 21 Федерального закона от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи». Кроме федеральных законов, регулирующих отношения в сфере защиты конкуренции, к антимонопольному законодательству, не напрямую, как на это указывается в ч. 1 ст. 2 Закона, а опосредованно, относятся постановления Правительства РФ, регулирующие данные отношения (ч. 2 ст. 2 Закона о защите конкуренции). Это, например, случай, установленный ч. 7 ст. 5 Закона, когда в соответствии с Законом о защите конкуренции Правительство РФ регулирует условия признания доминирующим положение финансовой организации на рынке. Такие условия утверждены Постановлением Правительства РФ от 9 июня 2007 г. № 359 4. Кроме того, согласно ч. 2 ст. 2 Закона к антимонопольному законодательству в широком смысле слова относятся нормативные правовые акты федерального антимонопольного органа. Однако антимонопольный орган вправе издавать нормативные акты в данной сфере лишь в случаях, прямо предусмотренных антимонопольным законодательством, т.е. в случаях, указанных в Законе и иных федеральных законах, регулирующих отношения в сфере защиты конкуренции. Например, в соответствии с п. 12 ч. 1 ст. 17.1 Закона о защите конкуренции условия, при которых недвижимое имущество признается равнозначным ранее имевшемуся недвижимому имуществу, устанавливаются федеральным антимонопольным органом. Такие условия необходимы для формирования режима предоставления без торгов 1 СЗ РФ. 2006. № 50. Ст. 5278. 2 СЗ РФ. 2006. № 23. Ст. 2381. 3 СЗ РФ. 1997. № 12. Ст. 1383. 4 СЗ РФ. 2007. № 24. Ст. 2926.
1.1..Понятие.и.состав.антимоноПольного.законодательства. 11 имущества взамен утраченного, что является исключением из общего правила, установленного ст. 17.1 Закона. Во исполнение ст. 17.1 Закона о защите конкуренции ФАС России приказом от 18 сентября 2009 г. № 621 1 утверждены условия, при которых недвижимое имущество признается равнозначным ранее имевшемуся недвижимому имуществу. Согласно ч. 5 ст. 17.1 Закона ФАС России устанавливает Порядок проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров, указанных в ч. 1 и 3 ст. 17.1 Закона, а также Перечень видов имущества, в отношении которого заключение указанных договоров может осуществляться путем проведения торгов в форме конкурса. Указанные Порядок проведения конкурсов или аукционов, а также Перечень видов имущества утверждены приказом ФАС России от 10 февраля 2010 г. № 67 2. Согласно ч. 3 ст. 2 Закона к антимонопольному законодательству можно отнести международные договоры Российской Федерации в сфере защиты конкуренции. Примером международного договора, формирующего антимонопольное законодательство Российской Федерации является, в частности, Договор от 26 февраля 1999 г. «О таможенном союзе и едином экономическом пространстве» 3. Согласно ч. 2 ст. 3 Закона его положения применяются к достигнутым за пределами территории Российской Федерации соглашениям между российскими и (или) иностранными лицами либо организациями, а также к совершаемым ими действиям, если такие соглашения или действия оказывают влияние на состояние конкуренции на территории Российской Федерации. Таким образом, антимонопольное законодательство представляет собой многоуровневую совокупность нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в сфере защиты конкуренции. Важное место в антимонопольном законодательстве принадлежит нормам, регулирующим отношения в сфере защиты конкуренции 1 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. № 46. 2 Российская газета. 2010. № 37. 3 СЗ РФ. 2001. № 42. Ст. 3983; Бюллетень международных договоров. 2001. № 12.