Административнопроцессуальное право России

И. В. Панова

НОРМА
ИНФРАМ
Москва, 2016

4е издание, пересмотренное

УДК 342.9
ББК 67.401
П16

Панова И. В.
П16
Административнопроцессуальное право России : моногра
фия / И. В. Панова. — 4е изд., пересмотр. — М. : Норма :
ИНФРАМ, 2016. — 288 с.

ISBN 9785917686707 (Норма)
ISBN 9785160114057 (ИНФРАМ, print)
ISBN 9785161036464 (ИНФРАМ, online)

В книге рассмотрены предмет и метод административнопроцессуаль
ного права; понятие, принципы и виды административнопроцессуаль
ной деятельности; административное судопроизводство — понятие, раз
витие, виды. Большое внимание уделено вопросам внесудебного рассмот
рения административных дел. В четвертом издании учтены новейшие
изменения законодательства.
Для научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов
юридических учебных заведений, служащих органов государственного
и муниципального управления, судов.

УДК 342.9
ББК 67.401

© Панова И. В., 2012
© Панова И. В., 2016,
ISBN 9785917686707 (Норма)
© с изменениями
ISBN 9785160114057 (ИНФРАМ, print)
© Ренов Э. Н.,
ISBN 9785161036464 (ИНФРАМ, online)
© вступительная статья, 2003

Вступительная статья
к первому изданию

В предлагаемой вниманию читателя книге предпринята довольно
удачная попытка постановки и обоснования ряда проблем процедур
нопроцессуального характера: всех разновидностей юридического
процесса как вида социальных процессов, действующих в государст
венноправовой сфере в качестве специфической части и разновид
ности юридической деятельности. По сути это серьезный шаг на пути
формирования теории единой общеправовой системы процессуаль
ного права.
Проблемы процессуального регулирования оснований, условий и
порядка реализации законов, указов Президента РФ, постановлений
Правительства РФ, других нормативных правовых актов и содержа
щихся в них материальных административноправовых норм, регули
рующих отношения в различных аспектах и направлениях реализа
ции государственной исполнительной власти, приобретают сейчас
особую остроту и практическую актуальность. Процессуализация вла
стной деятельности публичных органов исполнительной власти необ
ходима для эффективности деятельности последних: способствует ог
раничению принятия ими ошибочных решений, а также гарантирует
невластным субъектам реализацию их прав и законных интересов.
Актуальность теоретикоправового исследования вопросов адми
нистративнопроцессуальной деятельности обусловлена необходимо
стью:1)проведениясовременныхнаучнотеоретическихисследований
в области административного процесса; 2) скорейшей административ
ной процессуализации для создания системы административнопро
цессуального законодательства, нацеленной на реализацию конститу
ционного положения о разделении властей, на защиту прав и свобод
граждан, а также на создание правового государства; 3) улучшения ор
ганизации и функционирования исполнительных органов государст
венной власти.
Данная работа посвящена исследованию современного состоя
ния теории и практики административнопроцессуального законода
тельства, разработке проблем административнонормотворческого,
административноправонаделительного и административноюрис
дикционного процессов с их производствами и выработке на данной

основе авторской концепции по этой проблеме, а также предложени
ям по разработке важнейших законодательных актов, таких как адми
нистративнопроцессуальный кодекс РФ, административноюрис
дикционный кодекс РФ, федеральные конституционные законы об
административном судопроизводстве и об административных судах в
Российской Федерации. В них могла бы реализоваться идея совер
шенствования административной юстиции.
Отсутствие процедуры применения нормы властеотношения ведет
фактически либо к ее парализации, либо к произволу чиновников.
И то и другое в правовом государстве является недопустимым. До тех
пор пока в стране не будут проведены серьезные мероприятия по пра
вовой процессуализации материального права, реального прогресса в
защите прав граждан, которые им предоставляют Конституция РФ и
федеральные законы, не будет.
Выбор темы обусловлен тем обстоятельством, что в России в отли
чие от зарубежных стран ни в какой период (дореволюционный, со
ветский и постперестроечный) не существовало правового механизма
реализации важнейших (жизненно необходимых) норм, которые из
давали административные органы (органы государственного управле
ния).
Конституционное регулирование прав гражданина в нашей стране
не ограждает его в достаточной степени от административного произ
вола и несправедливости, что самым серьезным образом ставит
на повестку дня вопросы о реформировании административнопро
цессуальной деятельности в России.
Предлагаемая вниманию читателей книга является авторским
продолжением и углублением научного исследования администра
тивнопроцессуального законодательства Российской Федерации, а
также актуальных проблем теории и практики административнопро
цессуальной деятельности; административного судопроизводства как
вида судопроизводства в России; важнейших производств админист
ративноправонаделительного процесса: по обращениям, разреши
тельнолицензионного, регистрационного, учредительноорганиза
ционного, кадрового (служебного), административнодоговорного.
Автор, проанализировав научную концепцию общего понятия
юридического процесса, определяет место административнопроцес
суальной деятельности в системе юридических процессов Российской
Федерации. Основные задачи работы заключаются в углублении на
учного исследования проблем административнопроцессуальной дея
тельности, объема ее понятий, принципов, видов и их особенностей;
предложении широкой трактовки административнопроцессуальной

6
Вступительная статья

деятельности, обозначающей ее место в юридическом процессуаль
ном поле; рассмотрении видов административнопроцессуальной
деятельности, их особенностей, производств; детальном освещении
вопросов производства по делам об административных правонару
шениях как важнейшей и весьма специфической составной части ад
министративноюрисдикционного процесса; разработке концепций
административнопроцессуального кодекса РФ и административно
юрисдикционного кодекса РФ; обосновании признания администра
тивнопроцессуального права России самостоятельной отраслью рос
сийской правовой системы.
В процессе исследования административнопроцессуальных про
блем рассмотрены актуальные вопросы производства по делам об ад
министративных правонарушениях в свете Кодекса РФ об админист
ративных правонарушениях (далее — КоАП РФ): анализ понятия и
правового регулирования данного вида производства; задачи, прин
ципы, черты, его взаимосвязь с иными производствами (граждан
ским, арбитражным, уголовным, дисциплинарным и исполнитель
ным); проблема доказательств, сроков, подведомственности и пере
смотра постановлений и решений по делам об административных
правонарушениях.
Сложные и противоречивые процессы, происходящие в политиче
ской, социальноэкономической, духовной и правовой сферах совре
менной России, со всей необходимостью требуют глубокого изуче
ния, выявления наиболее типичных тенденций, их раскрытия и обоб
щения и на этой основе поиска путей выхода из системного кризиса,
в котором оказалась наша страна. В связи с этим особую значимость
приобретают проблемы:
— реформирования государственного управления (о котором мно
го разговоров). Главное, чтобы через все реформационнопреобразо
вательные испытания общество прошло достойно, хотя «в одном и
том же огне золото блестит, а солома дымит»;
— гарантий невластным субъектам (гражданам и юридическим ли
цам), которые заключаются в реальной защите их прав и свобод;
— взаимоотношений государства с личностью, которые должны
быть не патологическими, а построенными на позициях действитель
но правового государства, т. е. человеку должна отводиться ведущая
роль. Если рассматривать любую проблему достаточно внимательно,
то мы увидим человека как часть любой проблемы. Отсюда и значи
мость гражданина в административнопроцессуальной проблематике;
— создания административного судопроизводства в рамках имею
щихся судов, так как КоАП РФ четко определил предметы ведения

Вступительная статья
7

Российской Федерации в области законодательства об администра
тивных правонарушениях (ст. 1.3), существенно усиливая роль суда в
применении мер административной ответственности.
Серьезные новеллы по названной проблеме нашли закрепление
как в КоАП РФ, так и в Арбитражном процессуальном кодексе РФ (да
лее — АПК РФ) и в Гражданском процессуальном кодексе РФ (да
лее — ГПК РФ) (подразд. III «Производство по делам, возникающим
из публичных правоотношений» (ныне утратил силу) разд. II ГПК РФ
и разд. III «Производство в арбитражном суде первой инстанции по
делам, возникающим из административных и иных публичных право
отношений» АПК РФ). Из последних двух названных кодексов ис
ключена статья об исполнении, а их разделы VII содержат лишь произ
водство по делам, связанным с исполнением судебных актов, в одних
случаях арбитражных судов, а в других — судебных постановлений и
постановлений иных органов для судов общей юрисдикции. Следо
вательно, разд. V «Исполнение постановлений по делам об админист
ративных правонарушениях» КоАП РФ аккумулирует наряду с други
ми федеральными законами об исполнительном производстве важные
аспекты реализации гарантий административной ответственности не
властных субъектов.
В КоАП РФ заметно увеличился объем процессуальных новелл, в
которых:
— законодательно закреплены задачи и принципы производства
по делам об административных правонарушениях (ст. 24.1—24.3);
— закреплены обстоятельства, исключающие производство по де
лу об административных деликтах; весьма расширен спектр прав ад
министративного делинквента (ст. 24.5, 25.1);
— введен институт процессуальных отводов (ст. 25.13);
— закреплено право на ходатайство лиц, участвующих в производ
стве; расширены гарантии прав лиц, привлекаемых к административ
ной ответственности, и потерпевшего. Так, с момента задержания ад
министративный делинквент вправе пользоваться помощью защит
ника, причем в качестве защитника может выступать как адвокат, так
и иное лицо независимо от уровня образования, специальности по
выбору лица, привлекаемого к административной ответственности, а
раньше допускались лишь лица, имеющие высшее юридическое об
разование (ст. 24.4);
— установлено право знакомиться с материалами дела с использо
ванием всего арсенала процессуальных полномочий (представлять
доказательства, обжаловать решение суда и т. п. — ст. 24.4, 25.1—
25.5);

8
Вступительная статья

— более детально с учетом гарантий прав личности, прав и закон
ных интересов юридических лиц (хозяйствующих субъектов) раскры
ты (гл. 27) меры административного пресечения и предупреждения,
направленные на обеспечение производства по делу об администра
тивных правонарушениях. Перечень названных мер в Кодексе явля
ется исчерпывающим и не может быть расширен никаким законом.
Так же четко определены цели мер; перечень должностных лиц, их
применяющих; процедура применения. К сожалению, в данной главе
отсутствует статья о возможности обжалования (в том числе судебно
го) мер обеспечения производства.
Думается, что придется в необходимых случаях прибегать к помо
щи Закона РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866I «Об обжаловании в суд
действий и решений, нарушающих права и свободы граждан».
Итак, КоАП РФ, определив единый порядок рассмотрения дел об
административных правонарушениях по первой инстанции, утвердил
доминирование административнопроцессуальных норм Кодекса при
рассмотрении дел об административных правонарушениях судьями
судов общей юрисдикции и арбитражными.
В качестве фундаментальных работ по исследуемой теме следует
назвать труды В. Д. Сорокина «Проблемы административного про
цесса» (1968), «Административнопроцессуальное право» (1972),
«Семь лекций по административному праву» (1998), «Администра
тивный процесс и административнопроцессуальное право» (2002) и
Н. Г. Салищевой «Административный процесс в СССР» (1964), а так
же «Гражданин и административная юрисдикция в СССР» (1970).
Научная новизна исследования И. В. Пановой состоит в том, что
впервые осуществлено комплексное исследование проблем админист
ративнопроцессуальной деятельности в рыночных условиях и постсо
ветское время в системе юридических процессов. Исследование прове
дено на базе положений Конституции РФ с учетом социальных, поли
тических, экономических и правовых реалий сегодняшнего дня.
Все вышеизложенное позволяет заключить, что исследование тео
рии и практики административнопроцессуального законодательства
самым серьезным образом ставит на повестку дня вопрос о реформи
ровании административнопроцессуальной деятельности в России.
В связи с этим предложение И. В. Пановой о введении в изучение ад
министративного права России третьей его части (наряду с общей и
особенной) — процессуальной: «Административнопроцессуальная
деятельность и административнопроцессуальное право» — представ
ляется обоснованным, заслуживающим всяческой поддержки и одоб

Вступительная статья
9

рения, а представленная работа может быть положена в основу буду
щего учебника по вышеназванной проблематике.
Надеемся, что разработанные научные концепции и обоснован
ные соответствующие теоретические положения будут адекватны
практике, выдвинутые предложения послужат дальнейшей разработ
ке и принятию блока административнопроцессуального законода
тельства, а данная публикация станет приглашением к серьезному на
учному разговору.

Э. Н. Ренов,
профессор,
заслуженный юрист РФ,
Москва, 2003 г.

10
Вступительная статья